歐金文

(貴州省從江縣林業(yè)局,貴州 從江 557400)

1 生態(tài)公益林基本情況

從江縣是貴州省10大重點(diǎn)林區(qū)縣之一,是黔東南州唯一的非天?？h。全縣國(guó)土面積324 490hm2,其中林業(yè)用地面積為239 117.42hm2,森林覆蓋率為67%。2002年組織實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃,后經(jīng)過(guò)幾次區(qū)劃調(diào)整,目前全縣共區(qū)劃界定生態(tài)公益林的面積有62 386.67hm2,占全縣林業(yè)用地面積的26.14%。其中區(qū)劃為國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林的面積為48 653.33hm2,區(qū)劃為地方公益林的面積為13 733.33hm2。48 653.33hm2國(guó)家級(jí)公益林中財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局分3個(gè)批次納入中央森林生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象,即 2004年的 20 333.33hm2,2006年的13 300hm2和2009年的15 020hm2。生態(tài)公益林主要分布于都柳江江河兩岸和水土流失嚴(yán)重地區(qū),林種主要以水土保持林、水源涵養(yǎng)林和環(huán)境保護(hù)林為主。

2 生態(tài)公益林管護(hù)現(xiàn)狀

2.1 成立機(jī)構(gòu),建章立制

從江縣2002年由資源林政股組織實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃界定工作,到2003年成立森林生態(tài)效益管理辦公室,落實(shí)3個(gè)編制,主要負(fù)責(zé)生態(tài)公益林區(qū)劃界定及管護(hù)、森林公園和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作。為確保生態(tài)公益林的管護(hù)工作有序開(kāi)展,從江縣人民政府出臺(tái)了《從江縣生態(tài)公益林建設(shè)管理實(shí)施意見(jiàn)》,從江縣財(cái)政局、從江縣林業(yè)局聯(lián)合制定了《從江縣森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施方案》,從江縣林業(yè)局制定了《從江縣公益林管護(hù)制度》、《從江縣公益林補(bǔ)償基金管理制度》、《從江縣生態(tài)公益林檔案管理制度》等,使公益林管護(hù)工作進(jìn)入規(guī)范化、制度化和科學(xué)化管理,確保生態(tài)公益林充分發(fā)揮生態(tài)功能。

2.2 注重宣傳,確保生態(tài)得保護(hù)

近幾年從江縣共樹(shù)立公益林宣傳碑25塊,村級(jí)公示牌256塊,21個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的生態(tài)公益林分布情況圖、表上墻,同時(shí)通過(guò)媒體報(bào)道、宣傳標(biāo)語(yǔ)、組織義務(wù)植樹(shù)等形式,加強(qiáng)愛(ài)林護(hù)綠宣傳,使生態(tài)保護(hù)意識(shí)深入村寨、深入人心,使生態(tài)公益林得到更好的保護(hù)。

2.3 加強(qiáng)核查,完善合同

根據(jù)《貴州省重點(diǎn)公益林管理辦法(暫行)》規(guī)定,從江縣林業(yè)主管部門(mén)每年都組織技術(shù)力量對(duì)全縣納入生態(tài)補(bǔ)償范圍的生態(tài)公益林進(jìn)行管護(hù)核查,并簽訂《從江縣公益林區(qū)禁止采伐協(xié)議書(shū)》、《從江縣村級(jí)公益林管護(hù)合同》和《護(hù)林員管護(hù)合同》。同時(shí),接受省林業(yè)主管部門(mén)每年進(jìn)行的生態(tài)公益林績(jī)效綜合核查。

2.4 公益林政策落實(shí)到位

從江縣62 386.67hm2生態(tài)公益林中,有48 653.33 hm2屬于國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林并已納入中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)償,有13 733.33hm2屬于地方生態(tài)公益林目前正在辦理逐級(jí)申報(bào)審批手續(xù)。國(guó)家級(jí)公益林自2004～2009年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/hm2?年。其中2004～2006年管護(hù)補(bǔ)助支出67.5元/hm2?年,公共管護(hù)支出 7.5元/hm2?年;2007～2009年管護(hù)補(bǔ)助支出71.25元/hm2?年,公共管護(hù)支出3.75元/hm2?年。從江縣在公益林政策落實(shí)上,嚴(yán)格按照省公益林管理辦法每年對(duì)公益林小班進(jìn)行管護(hù)核查,對(duì)管護(hù)核查合格的小班每年以足額的補(bǔ)償基金兌現(xiàn)到林農(nóng)手中。

在生態(tài)公益林補(bǔ)償基金兌現(xiàn)前,先進(jìn)行“三級(jí)”公示,即在縣林業(yè)主管部門(mén)公示,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公示欄公示和在村(組)公示欄公示。經(jīng)公示期滿并無(wú)異議后,由縣林業(yè)主管部門(mén)依據(jù)核查結(jié)果造冊(cè)制表,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府監(jiān)督,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)站核發(fā)。生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)償對(duì)象憑林權(quán)證、兌現(xiàn)證、身份證、私章和村委會(huì)證明(屬村集體的必須有村支書(shū)、村長(zhǎng)、村民代表3方在場(chǎng))才能兌現(xiàn)補(bǔ)償基金。

2.5 公益林?jǐn)?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化管理

隨著林業(yè)進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代,對(duì)生態(tài)公益林的管理提出了更高的要求。從江縣為提高生態(tài)公益林管理手段,確保數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確,提高數(shù)據(jù)采集、加工和處理精度,改變傳統(tǒng)的以紙質(zhì)資料對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理的手段及手工繪制公益林小班基本圖和各種專題圖,而使用了地理信息系統(tǒng)中功能最強(qiáng)大的A rcGIS軟件對(duì)生態(tài)公益林?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行處理,并建立數(shù)據(jù)庫(kù),確保數(shù)據(jù)得到動(dòng)態(tài)管理和及時(shí)更新,快速查詢和制作小班基本圖以及各類專題圖。

2.6 規(guī)范檔案管理

縣林業(yè)主管部門(mén)配備有生態(tài)公益林獨(dú)立的檔案室,檔案柜,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)站,村相應(yīng)配備有生態(tài)公益林檔案柜。按年度、分類別把生態(tài)公益林有關(guān)圖、文、表、冊(cè)規(guī)范,科學(xué)存檔。

3 存在的問(wèn)題及分析

3.1 生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)與管護(hù)費(fèi)用不足

生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是75元/hm2?年,其中3.75元作為公共管護(hù)費(fèi)用,這對(duì)于涉及全縣21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)285個(gè)行政村62 386.67hm2、12 599個(gè)小班的生態(tài)公益林管護(hù)費(fèi)用嚴(yán)重不足。加上地方財(cái)力薄弱,無(wú)配套經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充,在管護(hù)核查工作中需要抽調(diào)大量的技術(shù)力量深入山頭地塊進(jìn)行實(shí)地核查,而林業(yè)主管部門(mén)本身經(jīng)費(fèi)緊張,在一定程度上影響公益林管護(hù)的積極性和技術(shù)人員的工作熱情。并隨著集體林權(quán)制度改革工作的開(kāi)展,林權(quán)得到進(jìn)一步明晰和細(xì)化,使原來(lái)林權(quán)權(quán)屬只落實(shí)到村到組的林地,改革后,根據(jù)林農(nóng)意愿和改革原則把林權(quán)權(quán)屬細(xì)化到戶到人,從而使公益林在同等管護(hù)面積的情況下,小班明顯增加了好幾倍,給管護(hù)、核查工作,各類合同印制以及兌現(xiàn)工作等都大大增加了工作量。

3.2 用材林區(qū)劃為公益林的補(bǔ)償問(wèn)題

20世紀(jì)80年代初期,國(guó)家鼓勵(lì)個(gè)人投資承包荒山造林,并給予了貼息或低息貸款,出現(xiàn)了不少造林大戶進(jìn)行借貸造林。如今根據(jù)《公益林區(qū)劃界定辦法》要求,把用材林劃入了公益林進(jìn)行管護(hù),列入禁伐區(qū),林農(nóng)沒(méi)有采伐收入,每年還得承擔(dān)還款壓力,給個(gè)人投資造林受到禁伐的限制,導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)者鋌而走險(xiǎn),有的甚至由過(guò)去積極的造林者變成了違法犯罪者,一定程度上給社會(huì)帶來(lái)了不穩(wěn)定因素,使林農(nóng)對(duì)林業(yè)失去信心,對(duì)國(guó)家政策的不信任。

3.3 使用“一折通”兌現(xiàn)的問(wèn)題

自2009年以前,從江縣生態(tài)公益林兌現(xiàn)方式是由各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)工作站在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民府的監(jiān)督下把補(bǔ)償資金直接兌現(xiàn)到林權(quán)所有者的手中。到2009年之后,財(cái)政部門(mén)要求使用“一折通”方式兌現(xiàn)給林權(quán)所有者。為此,筆者對(duì)全縣生態(tài)公益林具體情況進(jìn)行分析和尋訪部分生態(tài)公益林林權(quán)所有者,歸并起來(lái)存在5個(gè)方面的問(wèn)題。

(1)全縣林權(quán)復(fù)雜,特別是2004年與2006年納入補(bǔ)償對(duì)象的公益林小班大多屬于村(組)集體或聯(lián)戶發(fā)證,極少部分小班確權(quán)到個(gè)人,補(bǔ)償資金通過(guò)“一折通”進(jìn)行兌現(xiàn)后,會(huì)引起部分林權(quán)所有者對(duì)公益林補(bǔ)償基金能否及時(shí)、足額兌現(xiàn)到手中存在顧慮。

(2)村(組)集體沒(méi)有開(kāi)設(shè)賬戶,補(bǔ)償資金只有通過(guò)村長(zhǎng)或組長(zhǎng)賬戶進(jìn)行兌現(xiàn)。但由于村或組長(zhǎng)更換頻繁,給管理工作帶來(lái)很大不便。

(3)近些年外出務(wù)工人員較多,對(duì)于聯(lián)戶發(fā)證的小班,林農(nóng)擔(dān)心資金打入聯(lián)戶戶主代表的“一折通”后,而戶主本人又外出務(wù)工,不能及時(shí)將補(bǔ)償資金兌現(xiàn)到林農(nóng)手中。

(4)補(bǔ)償資金少,領(lǐng)取費(fèi)用大,林農(nóng)積極性不高。使用“一折通”兌現(xiàn),對(duì)于大面積的林權(quán)所有者來(lái)說(shuō),所獲得的補(bǔ)償金較多,可以接受。但是對(duì)于小面積的林權(quán)所有者來(lái)說(shuō),把兌現(xiàn)資金打入“一折通”后,還得花費(fèi)路費(fèi)和時(shí)間到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所在地的信用社領(lǐng)取,最后所得公益林補(bǔ)償基金入不敷出。

(5)林業(yè)主管部門(mén)每年都要組織技術(shù)力量對(duì)公益林進(jìn)行核查,待核查合格后才能兌現(xiàn)補(bǔ)償資金。若通過(guò)“一折通”兌現(xiàn)后,部分林權(quán)所有者將會(huì)放松對(duì)生態(tài)公益林區(qū)的管護(hù)力度,他們會(huì)認(rèn)為兌現(xiàn)資金是通過(guò)財(cái)政部門(mén)直接打入“一折通”,而與林業(yè)主管部門(mén)沒(méi)有太大的瓜葛。

3.4 國(guó)家公益林與地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差距問(wèn)題

生態(tài)公益林可分為2大類,即國(guó)家公益林和地方公益林。從江縣地方公益林2010年才進(jìn)行對(duì)“二調(diào)”區(qū)劃的地方公益林?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整和申報(bào)工作,目前暫未獲得補(bǔ)償。國(guó)家級(jí)公益林到2010年每年每公頃的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的75元提高到150元,而地方公益林每年每公頃補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元,且補(bǔ)償資金由省、州、縣三級(jí)財(cái)政按4∶3∶3的比例支付補(bǔ)償金。

從江農(nóng)村文化素質(zhì)整體偏低,對(duì)于同樣列入公益林、劃為禁伐區(qū),在同一山頭的不同地塊中,國(guó)家公益林與地方公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每年每公頃有75元的差距,待到下年兌現(xiàn)公益林補(bǔ)償基金時(shí),林農(nóng)會(huì)有不同程度的不理解和無(wú)法接受,從而會(huì)影響公益林的管護(hù)工作。

3.5 生態(tài)公益林分布與林農(nóng)參與積極性問(wèn)題

從江縣生態(tài)公益林共區(qū)劃界定62 386.67hm2,根據(jù)《公益林區(qū)劃界定辦法》和結(jié)合本縣實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,區(qū)劃界定。有些村區(qū)劃的面積較大,有些村區(qū)劃的面積較小。對(duì)于區(qū)劃界定面積較大的村,所獲得補(bǔ)償金也較多,從而提高他們對(duì)公益林的管護(hù)積極性;對(duì)于區(qū)劃界定面積較小的村,因?yàn)楂@得補(bǔ)償資金少,就覺(jué)得把林地劃為公益林后對(duì)他們意義不大,便產(chǎn)生要求退出公益林的念頭。

4 加強(qiáng)從江縣生態(tài)公益林建設(shè)的建議

4.1 加大宣傳力度,確保公益林政策宣傳到位

繼續(xù)加大宣傳力度,使生態(tài)公益林的惠農(nóng)政策深入人心。特別是對(duì)地方公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一定偏差,要與林農(nóng)解釋清楚,說(shuō)明原因,確保公益林的管護(hù)工作和下年的兌現(xiàn)工作順利開(kāi)展。

4.2 加強(qiáng)重視,確保公益林得到更好的管護(hù)

一是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該把生態(tài)公益林管護(hù)工作納入各年度的考核范圍,并配備一定的管護(hù)工作經(jīng)費(fèi);

二是由于開(kāi)展集體林權(quán)制度改革后,公益林管護(hù)面積雖然不變,但管護(hù)小班增加,管護(hù)工作量增大。上級(jí)主管部門(mén)在落實(shí)公共管護(hù)資金時(shí)除了以面積作為參考因素外,還應(yīng)該考慮小班數(shù)量。

4.3 妥善處理公益林區(qū)林農(nóng)投資營(yíng)造用材林的資金回收

針對(duì)于公益林區(qū)中,把林農(nóng)投資營(yíng)造用材林部分已劃入公益林、列入禁伐區(qū),建議上級(jí)主管部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策,解決林農(nóng)投資的資金回收問(wèn)題。

4.4 有關(guān)兌現(xiàn)方式的建議

林業(yè)屬于農(nóng)業(yè)這一大類,但是林地與農(nóng)田、農(nóng)地在權(quán)屬落實(shí)上有一定的區(qū)別。每一塊農(nóng)田、農(nóng)地的權(quán)屬都落實(shí)到戶或到人,而林地中并非每宗地的權(quán)屬都單獨(dú)落實(shí)到個(gè)體戶或人,也許一宗地的權(quán)屬會(huì)涉及到一個(gè)村或一個(gè)組,或涉及幾戶,幾十戶,甚至幾百戶。因此,在使用“一折通”兌現(xiàn)涉農(nóng)資金時(shí),應(yīng)該考慮哪類涉及資金適合運(yùn)用哪種兌現(xiàn)方法。在公益林補(bǔ)償基金兌現(xiàn)上,并非否認(rèn)“一折通”的兌現(xiàn)方式不適合,再說(shuō)由工作人員直接攜兌現(xiàn)款下村入戶進(jìn)行兌現(xiàn),也存在一些不安全問(wèn)題。而建議有關(guān)部門(mén)、專家、學(xué)者等在兌現(xiàn)的方法方式上進(jìn)行研討,為公益林兌現(xiàn)找到更合理、更便捷、更安全的方式方法。

5 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)公益林的管護(hù)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),是關(guān)系到生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展問(wèn)題。在管護(hù)工作中,要搞好林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)三者的關(guān)系,既使生態(tài)公益林充分發(fā)揮生態(tài)功能,又能保證林農(nóng)的合法利益得到保護(hù)。本文淺顯談了一些看法,在公益林的管護(hù)上,如何更好地提高管護(hù)效益是我們作為林業(yè)工作者需要考慮的問(wèn)題。

[1]張 潔,李衛(wèi)忠,趙少毅,等.陜西省公益林管護(hù)存在問(wèn)題與對(duì)策研究[J].西北林學(xué)院學(xué)報(bào),2010,25(1)：227.

[2]牟發(fā)兵.惠農(nóng)補(bǔ)貼“一折通”發(fā)放存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].決策研究,2007(11)：57～ 58.