邱章銘

行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制的困境研究

邱章銘

福建農(nóng)林大學(xué)

行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)1982年憲法確定的一項(xiàng)基本行政領(lǐng)導(dǎo)決策制度。保證行政首長(zhǎng)更好地行使職權(quán)，在個(gè)人決策失誤或造成重大不良后果時(shí)追究其責(zé)任，健全和完善我國(guó)的行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制在現(xiàn)階段具有重要的意義。文章主要研究了我國(guó)推行行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制過(guò)程中遭遇的困境，并從行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制的責(zé)任主體困境、問(wèn)責(zé)范圍困境、問(wèn)責(zé)的程序困境、問(wèn)責(zé)的文化困境以及問(wèn)責(zé)的配套制度困境等方面進(jìn)行了分析。

行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制 困境 行政問(wèn)責(zé)

行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)是指行政長(zhǎng)官之下的最高層政府官員對(duì)其負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的事宜承擔(dān)全部責(zé)任, 甚至在出現(xiàn)嚴(yán)重失誤或者嚴(yán)重個(gè)人操守問(wèn)題時(shí)下臺(tái)或者離職, 以增強(qiáng)主要官員的責(zé)任, 確保政府更好地回應(yīng)社會(huì), 保證政策的有效實(shí)施和為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)[1]。自2003年“非典”時(shí)期開(kāi)始，全國(guó)從中央到地方掀起了一場(chǎng)“問(wèn)責(zé)”風(fēng)暴?！皢?wèn)責(zé)”正在成為中國(guó)新一輪政治改革的亮點(diǎn)。推行行政問(wèn)責(zé)制，無(wú)論對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主政治和社會(huì)進(jìn)步，還是對(duì)重塑政府、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍、密切干群關(guān)系、提高黨的執(zhí)政能力，都具有積極的作用，有著廣泛的影響和意義。行政問(wèn)責(zé)在中國(guó)已經(jīng)勢(shì)在必行。從推行行政問(wèn)責(zé)幾年來(lái)取得的成效來(lái)看，雖然成績(jī)有目共睹，但是在完善以行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制方面還存在諸多困境。

1 行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)的責(zé)任主體困境

主要表現(xiàn)為行政首長(zhǎng)權(quán)責(zé)不清，致使問(wèn)責(zé)不明。要對(duì)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)，首先要能和行政首長(zhǎng)的責(zé)任認(rèn)定建立良好的對(duì)接。然而，現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題首先是在行政首長(zhǎng)的責(zé)任認(rèn)定上存在混亂，在其對(duì)行政問(wèn)責(zé)責(zé)任的承擔(dān)上缺乏具體可行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和制度安排，這樣在對(duì)其問(wèn)責(zé)時(shí)就不好把握。

1.1 責(zé)任主體和責(zé)任類型認(rèn)定混亂

體現(xiàn)在：在問(wèn)責(zé)時(shí)，往往存在應(yīng)由行政首長(zhǎng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給本機(jī)關(guān)下屬承擔(dān)，應(yīng)該由上級(jí)行政首長(zhǎng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給同一行政系統(tǒng)內(nèi)部的下級(jí)行政首長(zhǎng)承擔(dān)。在責(zé)任類型的認(rèn)定方面，在對(duì)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)時(shí)，對(duì)同一種責(zé)任問(wèn)責(zé)常以較輕的處罰種類代替較重的處罰種類。比如在行政處分中，以警告代替降級(jí)處分。在不同的責(zé)任類型之間，以較輕的責(zé)任類型代替較重的責(zé)任類型，最為常見(jiàn)的是以首長(zhǎng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任來(lái)減輕甚至消解法律責(zé)任[2]。

1.2 集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任認(rèn)定混亂

對(duì)于什么是集團(tuán)責(zé)任，集團(tuán)責(zé)任最后該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，這在現(xiàn)行的憲法和法律規(guī)范中缺乏明確的定義。由于現(xiàn)行體制中政府報(bào)告工作、接受質(zhì)詢是政府集體負(fù)責(zé)的方式，在這些集體負(fù)責(zé)的公共事務(wù)中如果造成不良后果或嚴(yán)重后果，對(duì)其問(wèn)責(zé)時(shí)就不能追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任。相反的情況是，行政首長(zhǎng)自己拍板的事情在事發(fā)后對(duì)其問(wèn)責(zé)時(shí)，往往會(huì)被冠以集體責(zé)任而成為行政首長(zhǎng)個(gè)人責(zé)任的替代品。

1.3 行政首長(zhǎng)的地位處境不明確

由于我國(guó)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)在本機(jī)關(guān)中具有最高的法律地位。但由于我國(guó)同樣實(shí)行的是黨管干部的原則。根據(jù)這條原則，在地方領(lǐng)導(dǎo)班子中，黨委書(shū)記是“班長(zhǎng)”，政府負(fù)責(zé)人是“副職”，黨委對(duì)行政擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；同時(shí)，按照黨委下管一級(jí)干部的做法，地方政府部門行政首長(zhǎng)的管理權(quán)限歸屬地方黨委[3]。行政首長(zhǎng)一般都兼有黨員身份，在對(duì)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)，行政首長(zhǎng)政治領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)混同，某些黨的干部更是以權(quán)謀私、以黨干政，把行政首長(zhǎng)的最高決策演變?yōu)辄h的最高決策，使得行政首長(zhǎng)的法律地位形同虛設(shè)，不僅使得行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)中存在了困境，也不利于法制政府的建設(shè)。

2 行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)的程序困境

在行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)程序方面，近幾年來(lái)的行政問(wèn)責(zé)之所以被稱為“風(fēng)暴”，一方面說(shuō)明其嚴(yán)厲、果敢之外，另一方面也說(shuō)明行政問(wèn)責(zé)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和連續(xù)性。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因很多，但與行政問(wèn)責(zé)在程序設(shè)置上尚需完善不無(wú)關(guān)系。

2.1 異體問(wèn)責(zé)缺位

異體問(wèn)責(zé)是指涉憲主體之間的問(wèn)責(zé)制，其中包括人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制；民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)制；新聞媒體對(duì)執(zhí)政黨或政府的問(wèn)責(zé)；司法系統(tǒng)對(duì)執(zhí)政黨或政府的問(wèn)責(zé)制[4]。

要使行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)成為一種長(zhǎng)久之計(jì)，那么只有同體問(wèn)責(zé)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，人大、各民主黨派、新聞媒體、公眾等對(duì)政府的問(wèn)責(zé)作用時(shí)常得不到發(fā)揮。我國(guó)憲法賦予了人大對(duì)行政機(jī)關(guān)有一定的政治監(jiān)督的權(quán)利，如質(zhì)詢、辭職、罷免等，但是這些權(quán)利還未完善。人大問(wèn)責(zé)職能并沒(méi)有得到發(fā)揮。事實(shí)上人大問(wèn)責(zé)是異體問(wèn)責(zé)的主要部分。我國(guó)憲法第三條第一百二十八條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)，審判機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)人大“負(fù)責(zé)”。在政府組織法，人大議事規(guī)則等有關(guān)法律法規(guī)中也有類似的規(guī)定[5]。人大問(wèn)責(zé)是行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制推行的重要保障，它可以彌補(bǔ)行政首長(zhǎng)無(wú)人追究責(zé)任的尷尬，可以促進(jìn)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制的順利推進(jìn)，使行政問(wèn)責(zé)制取得更多公民的支持。

2.2 問(wèn)責(zé)的范圍過(guò)于狹窄

行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)推行過(guò)程中，由于責(zé)任和權(quán)力的對(duì)稱性，只要是權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)的需要問(wèn)責(zé)事件，就必須有人為此承擔(dān)責(zé)任。因此問(wèn)責(zé)范圍不應(yīng)該局限在某一個(gè)狹窄的領(lǐng)域，而應(yīng)當(dāng)將其觸角伸向整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)角落。

綜觀近幾年來(lái)備受關(guān)注的問(wèn)責(zé)事件，我們不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前問(wèn)責(zé)主要是以有過(guò)錯(cuò)的官員為主要問(wèn)責(zé)對(duì)象，而對(duì)于那些無(wú)為的官員，其責(zé)任追究還未明確。行政問(wèn)責(zé)制大多注重具體問(wèn)題的具體過(guò)錯(cuò)，如重大公共危機(jī)，缺乏對(duì)根本責(zé)任的關(guān)注；而對(duì)于公共官員在用人失察、自身品行不當(dāng)?shù)确矫娴倪^(guò)錯(cuò)卻鮮有被問(wèn)責(zé)。因此，不少政府公務(wù)人員滿足于“混日子、守?cái)傋印?，貪圖安逸，當(dāng)太平官。只要不違紀(jì)違法，照樣當(dāng)官。風(fēng)靡各地的政績(jī)工程、面子工程、豆腐渣工程等，其對(duì)國(guó)家和人民所造成的重大經(jīng)濟(jì)損失與惡劣社會(huì)影響，并不亞于突發(fā)的重大安全事故，尤其在政府投資領(lǐng)域，存在較為嚴(yán)重的決策失誤、損失浪費(fèi)等問(wèn)題，視野所及，關(guān)于政府投資失敗的新聞報(bào)道屢見(jiàn)不鮮。誰(shuí)來(lái)為這些失敗的項(xiàng)目負(fù)責(zé)？這些問(wèn)題至今尚無(wú)明確的答案。這與國(guó)際社會(huì)廣泛明確的問(wèn)責(zé)事由相比，問(wèn)責(zé)范圍顯然是偏窄的，行政問(wèn)責(zé)力度和效果必然要大打折扣。

2.3 問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)彈性過(guò)大

由于問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性過(guò)大，使得在責(zé)任劃分上同樣存在著過(guò)大的彈性空間。這就必然導(dǎo)致剛性原則的缺失和問(wèn)責(zé)有失公正，因此必須構(gòu)建一種制度化、系統(tǒng)化的責(zé)任劃分坐標(biāo)體系，使公眾和政府可以對(duì)政府行為的性質(zhì)、依據(jù)以及由此產(chǎn)生的結(jié)果一目了然。

2.4 問(wèn)責(zé)結(jié)果的有效性不足

問(wèn)責(zé)的結(jié)果就是對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的處理。近年來(lái)，行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制在不斷取得實(shí)效、深入人心的同時(shí)，問(wèn)責(zé)秀、假問(wèn)責(zé)也帶來(lái)一定的負(fù)面影響，這就屬于問(wèn)責(zé)效果虛化。有個(gè)別被問(wèn)責(zé)的官員在免職之后，卻動(dòng)用各種關(guān)系跑到別的部門或異地再次為官。這就使得問(wèn)責(zé)人的事后處理程序缺乏規(guī)范。為實(shí)現(xiàn)官員復(fù)出制度化、規(guī)范化，維護(hù)問(wèn)責(zé)制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，當(dāng)務(wù)之急是要建立健全科學(xué)合理的問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，對(duì)問(wèn)責(zé)官員的安排、程序等問(wèn)題做出具體規(guī)定。

2.5 按程序辦事的意識(shí)缺乏

在實(shí)踐中，各機(jī)關(guān)對(duì)在行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序以及立案、調(diào)查、申辯、復(fù)議、申訴等程序上也未作明確的法律規(guī)定。各地規(guī)范中，問(wèn)責(zé)程序規(guī)定的較為簡(jiǎn)單，甚至缺少某些環(huán)節(jié)，使程序的完整性和公平性有所缺損，長(zhǎng)期以來(lái)在重實(shí)體輕程序的思想影響下，程序的作用未能給予充分的重視，程序往往處于對(duì)實(shí)體的服從地位。雖然近年來(lái)在個(gè)別立法上對(duì)程序的規(guī)定有所增加，并力圖體現(xiàn)出程序應(yīng)有的正義、公平價(jià)值，但缺少一部統(tǒng)一的行政程序法來(lái)做確切規(guī)范。

3 行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)的文化困境

行政問(wèn)責(zé)理念，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是與追究責(zé)任相關(guān)的觀念、意識(shí)、思想等。從更深層次來(lái)講，它包含著責(zé)任的思想和人民主權(quán)的思想。首先，追究責(zé)任，就應(yīng)該在全社會(huì)形成責(zé)任的意識(shí)和觀念。其次，問(wèn)責(zé)文化建設(shè)具有長(zhǎng)期性且需要一定的社會(huì)文化基礎(chǔ)，政府可以通過(guò)制定長(zhǎng)期問(wèn)責(zé)文化發(fā)展戰(zhàn)略并通過(guò)各種有效的宣傳或者教育方式來(lái)達(dá)到目的，從更高更廣角度著眼于從整體上提高全民責(zé)任意識(shí)，為行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)提供廣泛而深厚的問(wèn)責(zé)文化底蘊(yùn)。

3.1 問(wèn)責(zé)文化缺乏

其一，是“向上負(fù)責(zé)”的思想?！跋蛏县?fù)責(zé)”是向官僚體制的上一級(jí)官員負(fù)責(zé)；而“向下負(fù)責(zé)”則是對(duì)人民負(fù)責(zé)。在我國(guó)，政府的宗旨是為人民服務(wù)，政府官員是人民的公仆，其權(quán)力是人民授予的[6]。行政問(wèn)責(zé)制要求政府及其官員對(duì)公眾負(fù)責(zé)。由于傳統(tǒng)行政奉行全能政府模式和強(qiáng)制行政方式，使得傳統(tǒng)行政注重強(qiáng)調(diào)權(quán)力的作用和功能，官員長(zhǎng)期習(xí)慣于“對(duì)上負(fù)責(zé)”，使得在重大事故發(fā)生時(shí)行政官員更多的是把事件的處理結(jié)果報(bào)告給上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，而不是對(duì)公眾說(shuō)明。

其二，由于我國(guó)的封建社會(huì)經(jīng)歷了比較漫長(zhǎng)的時(shí)間，一些傳統(tǒng)的不良文化思想依然在影響著我們的生活，比較典型的就是“官本位”思想。傳統(tǒng)的觀念把當(dāng)官作為政治的謀生手段，是提高社會(huì)地位的重要途徑，是改善自己生活的重要方式，很多人都以當(dāng)官為榮，導(dǎo)致現(xiàn)行一些官員以自我為中心的生活準(zhǔn)則，忽視了老百姓的利益，為了追求名利而不惜犧牲他人的利益。作為問(wèn)責(zé)客體的政府部門及其工作人員，習(xí)慣于“坐北朝南、高高在上”。一些政府部門及其工作人員不能正確認(rèn)識(shí)行政問(wèn)責(zé)，存在懷疑抵觸的情緒，不能接受對(duì)自己的問(wèn)責(zé)。

3.2 官員責(zé)任意識(shí)淡薄

責(zé)任意識(shí)是人們對(duì)自身行為負(fù)責(zé)的一種主觀意識(shí)，受各種因素的影響，我國(guó)行政官員責(zé)任意識(shí)淡薄，主要表現(xiàn)為以下兩方面：

其一，“權(quán)本位”意識(shí)。這種“權(quán)本位”的意識(shí)體現(xiàn)為權(quán)力萬(wàn)能、政治控制經(jīng)濟(jì)、權(quán)力等級(jí)化和成才惟官化等。官員在社會(huì)生活中處于核心的地位，社會(huì)生活的其他領(lǐng)域均受制于權(quán)力；權(quán)力的大小也直接決定了財(cái)富的大小。因而認(rèn)為當(dāng)官是可以做到光宗耀祖、卻沒(méi)有想過(guò)擁有權(quán)力的同時(shí)需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，將權(quán)力與責(zé)任的對(duì)應(yīng)關(guān)系割裂開(kāi)來(lái)。

其二，不作為意識(shí)。也就是“無(wú)過(guò)便是功”的觀念。認(rèn)為只要沒(méi)有犯錯(cuò)誤，就是最大的成就，就可以一步步地沿著官僚等級(jí)的階梯向上爬，一生平安。在一些責(zé)任追究時(shí)，重態(tài)度輕處罰。責(zé)任追究體現(xiàn)出濃厚的人情味，即情感化的責(zé)任追究和處罰方式，注重抽象的批評(píng)多一些，而真正的追究和具體的處罰要少一些，最后導(dǎo)致一些行政領(lǐng)導(dǎo)者在發(fā)生重大失職行為時(shí)，都是大事化小、小事化了。

3.3 公民參與問(wèn)責(zé)的意識(shí)淡薄

民主政治的基本要求是，以較高的透明度，公開(kāi)管理國(guó)家公共事務(wù)，落實(shí)公眾政治參與和知情權(quán)。在我國(guó)傳統(tǒng)行政管理中，由于存在嚴(yán)格的等級(jí)制度，行政管理往往被理解為上對(duì)下的管理。在當(dāng)前的公共管理體制中，政府是公共管理的主導(dǎo)者和實(shí)施者，公民在很大程度上還是處于一種被動(dòng)的接受狀態(tài)。公民參與問(wèn)責(zé)的意識(shí)、熱情不高主要有以下幾個(gè)方面原因：

其一，公民平均受教育程度不高，參與的知識(shí)、手段缺乏，不熟悉政治規(guī)范，對(duì)自己在政治系統(tǒng)中的地位缺乏正確的認(rèn)識(shí)，參與能力受到限制。

其二，公民對(duì)參與的收益、預(yù)期不高，在人數(shù)眾多的參與者中，公民因存在自己個(gè)人參與無(wú)足輕重的意識(shí)而選擇放棄、退出。

其三，受傳統(tǒng)政治文化的影響。傳統(tǒng)政治文化中“官本位”思想、“清官”情結(jié)、“臣民意識(shí)”以及大眾百姓中“民不告官”思想，在很大程度影響著公民參與政治。

其四是，公民“搭便車”心理的影響。公民總希望通過(guò)別人的參與讓自己坐享其成，這種“搭便車”心理的普遍存在，進(jìn)一步影響了人們的參與動(dòng)力。

4 行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制的配套制度困境

行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制度的順利運(yùn)行，必須有其他制度作為配套。如果缺乏其他制度配套，那么首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制必然成為一紙空文。

4.1 問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)不健全

自2003年啟動(dòng)問(wèn)責(zé)以來(lái)，全國(guó)各地都相繼出臺(tái)了很多有針對(duì)性的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范行政問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治進(jìn)步的重要體現(xiàn)。但是，從現(xiàn)行各地的法律文本規(guī)定來(lái)看，主要是地方性的部門規(guī)章，例如2004年5月重慶市出臺(tái)的《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》，全國(guó)各地的法律規(guī)定缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行行政問(wèn)責(zé)制的依據(jù)主要是中央的政策而不是國(guó)家的法律法規(guī)，其隨意性比較大，無(wú)法做到公正性和公平性。法學(xué)上，講究下位法服從于上位法，但是目前我國(guó)的情況是全國(guó)還缺乏一個(gè)統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)制的法律，導(dǎo)致全國(guó)各地的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不一致。

立法機(jī)關(guān)要不斷完善和細(xì)化法律法規(guī)，明確問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體和問(wèn)責(zé)程序中的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等，切忌籠統(tǒng)模糊。在充分尊重現(xiàn)實(shí)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上逐步建立起問(wèn)責(zé)制度體系，使問(wèn)責(zé)制向法治化邁進(jìn)。

4.2 政府信息公開(kāi)建設(shè)進(jìn)展緩慢

政府信息公開(kāi)是指政府機(jī)關(guān)依照法定程序以法定形式公開(kāi)與社會(huì)成員利益相關(guān)的所有信息，允許公眾通過(guò)查詢、閱覽、復(fù)制、摘錄、收聽(tīng)、觀看、下載等形式充分利用政府部門所掌握的信息的行為與制度[7]。它包括行為和制度兩個(gè)方面。其目的部分是為了增強(qiáng)政府運(yùn)作的透明度，保證人民群眾了解、參與和監(jiān)督的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。在行政問(wèn)責(zé)中，公眾要參與首先要知道責(zé)任的主體在做什么、是怎么做的。建立完善的信息公開(kāi)制度是我國(guó)民主政治發(fā)展的必然要求。公眾及時(shí)了解公共事務(wù)和政府工作狀況，是問(wèn)責(zé)政府部門及其工作人員的必要條件。

從委托代理機(jī)制來(lái)看，委托人和代理人之間存在著信息不對(duì)稱性，代理人比他們的委托人擁有更多的信息。在信息不對(duì)稱的情況下，委托人—代理人關(guān)系中不可避免地存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，代理人在最大程度上增加自身效用的同時(shí)會(huì)做出損害委托人利益的行為。信息的不對(duì)稱又導(dǎo)致人民對(duì)政府和公務(wù)員的監(jiān)督虛化、弱化。因此政府信息公開(kāi)不夠必然會(huì)影響行政問(wèn)責(zé)的效果。解決這個(gè)問(wèn)題最根本的措施就是使政府掌握的信息資源公開(kāi)化，具體就是完善政府政務(wù)公開(kāi)制度，提高政府信息透明化水平。在我國(guó)人大、上級(jí)政府和社會(huì)公眾能及時(shí)、準(zhǔn)確掌握國(guó)家政治生活中發(fā)生的一切，是行政問(wèn)責(zé)制得以真正實(shí)施的重要條件?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》自2008年5月1日起施行，在一定程度上緩解了這一問(wèn)題，但在實(shí)踐中還需要繼續(xù)完善。

4.3 政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制科學(xué)性不足

政府績(jī)效是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的管理能力[8]。目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估存在的主要問(wèn)題有：第一，現(xiàn)有政府績(jī)效考核制度安排比較粗曠，側(cè)重于定性的評(píng)估，難以進(jìn)行定量的測(cè)評(píng)，考核中的隨意性、主觀色彩比較濃。第二，由于績(jī)效成果的測(cè)評(píng)具有事后性的特點(diǎn)，難以及時(shí)矯正政府的錯(cuò)誤。種種原因使得政府績(jī)效評(píng)估在一些政府領(lǐng)域以及具體的工作崗位上不能有效實(shí)施，或者在實(shí)施的過(guò)程中存在一定的偏差，從而限制了績(jī)效問(wèn)責(zé)的適用范圍和所能發(fā)揮的功能，進(jìn)一步也限制了行政問(wèn)責(zé)制的適用范圍和功能的發(fā)揮。第三，績(jī)效制度本身的不足制約著問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制定。要建立并完善政府和公共組織績(jī)效評(píng)估制度，特別是通過(guò)評(píng)估公共政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序、執(zhí)行時(shí)效，為行政問(wèn)責(zé)提供可依據(jù)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)[9-10]。

4.4 公民參與問(wèn)責(zé)的制度匱乏

良好的治理有賴于公民的積極參與，只有公民積極參與，才會(huì)使政府負(fù)起責(zé)任，不敢消極懈怠；只有公民積極參與，才會(huì)使政府具有合法性、透明性、回應(yīng)性、有效性，才能實(shí)現(xiàn)政治國(guó)家與公民社會(huì)的良好合作，真正達(dá)到“善治”狀態(tài)[11]。由于我國(guó)在公民參與監(jiān)督的具體措施上缺乏具體的制度安排，有必要建立一個(gè)公民參與與監(jiān)督的平臺(tái)，通過(guò)行政程序使公民參與行政權(quán)力的運(yùn)作。

要形成政府與公民的良性互動(dòng)，還要使政府與公民的聯(lián)系從單向?qū)窆_(kāi)信息，經(jīng)過(guò)協(xié)商轉(zhuǎn)變到積極參與上來(lái)[12]。在日常的政府事務(wù)中，只有群眾積極主動(dòng)地參與到政府事務(wù)中來(lái)，才能從根本上保證政府為實(shí)現(xiàn)人民群眾利益的行動(dòng)。也只有親自參與了公共政策的制定，公民才能對(duì)公共政策的目的、內(nèi)容等有更清楚的認(rèn)識(shí)，才能更積極有效地對(duì)政府行為和政策執(zhí)行進(jìn)行全方位的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。因此，構(gòu)建公民參與監(jiān)督的制度平臺(tái)，建立和制定公民參與問(wèn)責(zé)的程序和相關(guān)配套制度，培養(yǎng)公民精神的公民意識(shí)就顯得尤為重要。

[1] 重慶市政府.重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法[EB/OL]. 中經(jīng)網(wǎng), 2004-07-13 .

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