遼寧社會科學院經(jīng)濟研究所 劉曦

民生問題在“十七大”以后越來越受到重視，“民以食為天”，食品安全問題是最大的民生問題。我國作為發(fā)展中國家，在解決食品供應(yīng)數(shù)量、增加食品多樣性等方面取得了眾所周知的成就。但是，由于我國食品在原料供應(yīng)、流通環(huán)節(jié)監(jiān)管、法律實施等方面存在諸多的問題，食品安全形勢不容樂觀。近來，有關(guān)食品安全問題事件不斷被揭露，如瘦肉精事件、三聚氰胺事件等。食品安全屬于公共事件，如何從政府公共管理的角度，找出當前食品安全最主要的問題并提出相關(guān)對策建議是解決食品安全問題的關(guān)鍵所在。

1 我國食品安全形勢不容樂觀

1.1 在食品生產(chǎn)、加工、流通全過程都存在安全隱患

首先，隨著工業(yè)化進程的推進和農(nóng)藥化肥的無序使用對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)造成了一定的污染。農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留超標，非法使用添加劑，如頻繁發(fā)生的“瘦肉精”事件和濫用膨大劑等有害激素等；其次，在食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域存在諸多不規(guī)范作業(yè)問題。比如生產(chǎn)過程中衛(wèi)生標準不達標，導(dǎo)致食品殘留病源微生物，超量使用食品添加劑甚至使用非食品加工用的化學添加劑等，如由于嚴重超標添加化工原料三聚氰胺的“三鹿嬰幼兒問題奶粉事件”；另外，在流通領(lǐng)域部分經(jīng)營者由于缺乏法律意識，保管運輸過程不規(guī)范，出售過期變質(zhì)食品現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.2 從經(jīng)濟學角度分析食品安全問題的“市場失靈”

造成市場失靈的主要原因是市場信息的不對稱性。在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)經(jīng)營者追求利益最大化，消費者追求效用最大化，而當相互對立的兩者之間只有在獲得足夠的有關(guān)食品特性的共同信息時，才能實現(xiàn)社會資源的有效配置。相比之下，食品生產(chǎn)者、加工者、銷售者比消費者對食品安全性的信息了解更多，廣大消費者卻在知情權(quán)和選擇權(quán)等信息占有上總是處于劣勢，對于所選食品的安全性難以做出正確判斷，以致出現(xiàn)低質(zhì)量的劣質(zhì)食品驅(qū)逐高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致食品市場秩序混亂。即使消費者發(fā)現(xiàn)權(quán)益受到損害后，食品生產(chǎn)經(jīng)營者為擁有強大經(jīng)濟力的組織體，單個分散的經(jīng)濟實力薄弱的消費者難以與之抗衡，自身權(quán)益難以得到保障。同時，由于正規(guī)廠商沒有因為產(chǎn)生外部利益而得到補償，而非正規(guī)廠商沒有因為產(chǎn)生外部危害而付出代價，其結(jié)果是如果僅僅依靠市場的價格機制，不法食品供應(yīng)商的行為可以損害他方，而無需考慮到機會成本，同時還可以得到正規(guī)廠商帶來的邊際收益。正規(guī)廠商的情形則相反。價格機制的失靈也即市場的失靈，在這種情況下政府干預(yù)就成為必要條件，需要由國家承擔保護消費者的職責，通過立法、行政等給消費者特殊保護，補救其弱者地位，維持企業(yè)與消費者之間的利益平衡，建立和維護健康有序的市場經(jīng)濟秩序。

2 我國食品安全管理中尚有許多不足之處

2.1 多部門、分段式管理體制缺乏協(xié)調(diào)，存在盲點

中國食品安全管制職責由中央和地方政府共同負責。中央一級食品安全管制工作職能主要由國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家工商總局、商務(wù)部等部門承擔。這些部門在地方都有各自對應(yīng)的機構(gòu)，各機構(gòu)都是按照食品流程環(huán)節(jié)進行分工監(jiān)管，缺乏有效的配合，管理重復(fù)和盲點同時存在。同時，這些機構(gòu)管制的對象多數(shù)針對大規(guī)模生產(chǎn)加工企業(yè)、流通企業(yè)，對于現(xiàn)場制作、產(chǎn)量較小的企業(yè)普遍存在管理缺失的問題。

2.2 食品安全法規(guī)體系中存在一些問題

2009年出臺的《食品安全法》成為食品安全管制中的基本法，目前已初步形成以基本法為統(tǒng)領(lǐng)，以各項管理法規(guī)為主干的食品安全法律體系。但在實踐中，食品安全法規(guī)和政策體系仍暴露出一些問題。比如說處罰力度較輕，食品生產(chǎn)企業(yè)的違法成本很低，缺乏震懾作用，造成某些違法現(xiàn)象屢禁不止。另外，從執(zhí)法角度來看，為了保護某些群體的利益和所謂的社會穩(wěn)定，相關(guān)法規(guī)沒有被嚴格執(zhí)行。

2.3 食品安全管制標準體系缺失滯后

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)也逐步升級，食品安全管制標準也需逐步升級。隨著食品工業(yè)的迅速發(fā)展，大量食品新資源、食品添加劑新品種、新型包裝材料、新工藝等新技術(shù)不斷出現(xiàn)，形成了對食品安全研究的一個特殊挑戰(zhàn)。另外，由于技術(shù)水平的提高，對原本認定為安全的添加物質(zhì)的認識也有很大轉(zhuǎn)變。像“三聚氰胺”、“一滴香”等事件的發(fā)生就反映出食品添加劑標準的缺失問題。多種食品添加劑沒有相對應(yīng)的檢測標準，就會使某些企業(yè)和經(jīng)營者鉆空子。另外我國的食品安全體系與歐盟等發(fā)達地區(qū)相比差距還較大，對農(nóng)藥、食品添加劑等限量超出國際安全標準，還有進一步完善的空間。

2.4 食品安全檢測和管理技術(shù)相對落后

科學的食品安全檢測技術(shù)和手段是保證食品安全的重要前提條件。中國食品安全檢測技術(shù)主要包括檢測農(nóng)藥殘留，獸藥、漁藥殘留，轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品，致病菌檢驗和細菌鑒定，檢測農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和營養(yǎng)成分，樣品前處理，有毒有害元素及其價態(tài)分析等八大類檢測方法。但是受檢測技術(shù)和管理技術(shù)的限制，中國的食品安全檢測還有待于完善。中國食品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模不一，布局分散，而且大部分食品流通需要快速檢測，檢測人員很難全部覆蓋到。與發(fā)達國家相比，中國的食品安全檢測和管理技術(shù)還相對落后，缺乏食品安全技術(shù)人員。HACCP 體系是一種用于食品生產(chǎn)過程中預(yù)防性的食品安全控制措施，對整個食物鏈進行分析控制，是國際社會公認的食品安全管理手段，中國食品安全管理中尚未推行這一管理措施。

3 對于我國加強食品安全管理的對策建議

3.1 完善食品安全法規(guī)體系和調(diào)整食品安全管理機構(gòu)

完善的法規(guī)體系是食品安全管理的有力依據(jù)。與發(fā)達國家相比，中國的食品安全法規(guī)體系還不夠完善，難以滿足現(xiàn)在食品安全管理的需要。《食品安全法》的頒布起到了一定的作用，但還需要進一步完善。有關(guān)食品安全實施細則還不夠全面，相關(guān)部門應(yīng)加緊制定。現(xiàn)有已經(jīng)不適應(yīng)當前情況的法規(guī)要及時修正和調(diào)整，空白和漏洞要及時填補，這樣才能使各部門有法可依。同時對管理者來說，要加大執(zhí)法力度?？梢韵蜻`規(guī)企業(yè)征收更多的違規(guī)費用，或取消其食品行業(yè)經(jīng)營資格，乃至追究個人刑事責任，使其違法成本增加，這樣才能有效遏制其不法行為，維護廣大消費者的利益。

現(xiàn)有食品安全管制機構(gòu)的管理范圍既有交叉重復(fù)，又有空白盲區(qū)。應(yīng)當把衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、工商局等部分的職責范圍進行明確分工，充分考慮各部門的實際情況，把分工細化，實現(xiàn)信息的及時溝通和共享，提高工作效率。各地區(qū)由地方政府統(tǒng)籌管理食品安全問題，提高對食品安全管理的投入。如果所轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重大食品安全事件，應(yīng)當追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責任，確保公眾利益。

3.2 以標準化的流程執(zhí)行食品安全的管理

設(shè)立嚴格的食品市場準入制度。為了從源頭上保證企業(yè)能生產(chǎn)出安全的食品，應(yīng)對食品生產(chǎn)加工企業(yè)進行嚴格的資格審查。包括生產(chǎn)環(huán)境條件、生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)加工、原輔材料、產(chǎn)品標準、人員資格、檢驗檢測、質(zhì)量管理、包裝及標識、儲存運輸?shù)雀鱾€方面務(wù)求規(guī)范，對不符合條件的企業(yè)堅決禁止進入食品市場，對符合條件的企業(yè)也要定期監(jiān)督檢查。

構(gòu)建與國際接軌的、科學的食品安全標準體系。加強食品安全標準的基礎(chǔ)研究，標準應(yīng)覆蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈，以消費者的食品安全需求為依據(jù)，而不是以企業(yè)現(xiàn)有的生產(chǎn)能力為依據(jù)。同時，隨著科技水平的發(fā)展和生產(chǎn)方式的改變，必須經(jīng)常調(diào)整和適時更新食品安全標準，保證標準的科學性和動態(tài)性。食品安全是一個全球性的問題，標準制定的時候應(yīng)充分考慮與國際接軌，積極穩(wěn)妥地采用國際標準，提高中國食品標準的總體水平。

3.3 提高食品安全檢測技術(shù)水平

在實行從農(nóng)田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應(yīng)當隨著標準的修訂而不斷完善。檢測工作作為食品原料、生產(chǎn)加工過程、運輸以及市場銷售等環(huán)節(jié)中內(nèi)部自我監(jiān)控和外部監(jiān)督檢查的重要手段，直接影響食品的質(zhì)量和安全，檢驗檢測應(yīng)向高技術(shù)化、速測化、便攜化以及信息共享化邁進。

我國目前的食品檢測機構(gòu)，特別是基層機構(gòu)往往面臨經(jīng)費、設(shè)備不足的情況。大型農(nóng)貿(mào)市場、大型超市的檢測工作能正常開展，而小的集貿(mào)市場、小型食品加工企業(yè)及個體養(yǎng)殖戶等經(jīng)常處于檢測的空白。建議政府對基層食品安全檢測機構(gòu)增加投入，對檢測人員加強技術(shù)培訓(xùn)，促進食品安全標準和檢測體系的統(tǒng)一和完整。

3.4 提高食品管理工作的公開性和透明性

由于在食品生產(chǎn)加工過程中存在信息的不對稱性，一般消費者由于缺乏專業(yè)知識和技術(shù)手段，很難獲取有關(guān)食品安全的信息。政府相關(guān)部門應(yīng)及時向公眾披露食品安全相關(guān)信息，保證消費者的知情權(quán)。通過向消費者提供足夠的信息，確保規(guī)范優(yōu)質(zhì)企業(yè)得到市場認可。在不安全食品信息被披露之后，消費者可以自主選擇，這樣對食品生產(chǎn)加工企業(yè)有明顯的牽制，逐步形成優(yōu)勝劣汰的機制。

建立良好的溝通機制也是消除消費者心理恐慌的有效途徑。食品安全事件發(fā)生后，由于消費者專業(yè)知識的匱乏，獲取專業(yè)信息的渠道較少，各種媒體手段必然成為他們的首要選擇。一旦發(fā)生食品安全事件，在對食品安全事件做出詳細調(diào)查的基礎(chǔ)上，食品安全管理部門要第一時間以專業(yè)角度，站在公眾的立場上對問題發(fā)生的原因以及可能造成的危害做出及時的、客觀的分析判斷，并告知公眾可采取的有效應(yīng)對措施，引導(dǎo)消費者積極配合政府有關(guān)部門解決好食品安全事件可能造成的危害和影響。

3.5 食品安全管理應(yīng)貫徹“預(yù)防式”的管理理念

目前，我國食品安全管理還處于一種應(yīng)對式的管理現(xiàn)狀，食品安全事件頻發(fā)，相關(guān)部門處于“救火”狀態(tài)。由于食品這一商品的特殊屬性及食品安全問題產(chǎn)生后果的嚴重性、影響的廣泛性，預(yù)防式的管理思路是必須的。這需要工作中更加嚴格地執(zhí)行各項標準，注意食品安全危機的防范和預(yù)警，以適應(yīng)不斷發(fā)展的食品安全管理需求。

同時，要建立食品安全應(yīng)急處理體系。在發(fā)生了食品安全事故之后，往往是相關(guān)部門召開聯(lián)席會議，確定彼此的職責、工作分工和工作步驟。這種事后的應(yīng)急處理方式已經(jīng)不能及時控制日趨復(fù)雜的食品安全事故，更可能發(fā)生部門之間的互相推諉以及信息溝通的遲緩與不力。建立并不斷完善食品安全應(yīng)急處理機制，不僅有助于上述問題的解決，還可以加強食品安全執(zhí)法部門的隊伍建設(shè)。

綜上所述，解決我國食品安全問題關(guān)系國計民生，是一項長期、艱巨而又緊迫的任務(wù)，必須立足當前，著眼長遠，標本兼治，著力治本。解決食品安全問題,既需要更高效的政府管理，又需要完善的法規(guī)體系、技術(shù)因素相配合，各方面合力共筑食品安全防線。

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