高 巖

淺談加強(qiáng)高校預(yù)算資金管理的途徑

高 巖

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，高校體制改革不斷深入，由過(guò)去單一的辦學(xué)方式轉(zhuǎn)為多渠道、多層次聯(lián)合辦學(xué)模式。高校辦學(xué)的多元化、籌資渠道的多樣化，使得高校財(cái)務(wù)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)日趨加大。在這種形勢(shì)下，如何提高高校預(yù)算資金管理的水平，降低高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是高校面臨的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)。因此，預(yù)算資金管理工作在高校全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展過(guò)中起著尤為重要的作用。提高資金使用的科學(xué)性和效益性，對(duì)保障高校各項(xiàng)工作的正常運(yùn)行有著十分重要的意義。

一、高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的內(nèi)涵

高校預(yù)算管理是單位為實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過(guò)編制預(yù)算、內(nèi)部控制、考核業(yè)績(jī)所進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，它貫穿于單位財(cái)務(wù)預(yù)算的編制和執(zhí)行全過(guò)程，反映了行政事業(yè)單位一個(gè)會(huì)計(jì)年度財(cái)務(wù)收支的規(guī)模，是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的基本依據(jù)，預(yù)算管理質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)系到單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)高校預(yù)算的管理工作可以充分調(diào)動(dòng)高校內(nèi)部的各種積極性，提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)高校有限資源的合理配置。

二、當(dāng)前高校預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制方法不夠科學(xué)，預(yù)算編制質(zhì)量低

高校預(yù)算的編制應(yīng)該是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真的過(guò)程。預(yù)算編制應(yīng)該是單位各項(xiàng)事業(yè)運(yùn)行的起點(diǎn)，在整個(gè)單位的預(yù)算體系中發(fā)揮著重要的作用，所以在絕大多數(shù)單位中，整個(gè)預(yù)算編制只有短短的一兩個(gè)月，預(yù)算編制質(zhì)量不高，有的學(xué)校預(yù)算的編制也主要由財(cái)務(wù)部門個(gè)別人員參與，因?yàn)樗麄儾粎⑴c學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，無(wú)法了解下一年度的工作計(jì)劃，對(duì)學(xué)校紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)也了解有限，使得編制預(yù)算只能是在往年的開(kāi)支基礎(chǔ)上進(jìn)行簡(jiǎn)單的加減，只要能保證填寫完整，保證勾稽關(guān)系正確，通過(guò)審核按時(shí)報(bào)送就行了，缺乏科學(xué)認(rèn)證，編制預(yù)算成為“數(shù)字游戲”，使得教育主管部門難以了解和掌握高校部門預(yù)算的實(shí)際情況。而且年初幾個(gè)月根本沒(méi)有預(yù)算可以執(zhí)行，許多資金只能夠參照上年度支出水平進(jìn)行控制，缺乏應(yīng)有的科學(xué)性，造成與事業(yè)的發(fā)展不同步。也使得預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)不能得到充分的印證，缺乏預(yù)算編制的可信程度。因此，單位應(yīng)該留給預(yù)算編制人員充足時(shí)間，便于他們核查各項(xiàng)支出的可行性和可能性。

（二）預(yù)算管理制度不健全

許多高校尚未建立預(yù)算管理制度，有的雖然有了預(yù)算管理制度卻有章不循，預(yù)算管理觀念淡薄，有令不行，有禁不止，預(yù)算形同虛設(shè)。由于編制時(shí)間及指標(biāo)下達(dá)滯后，根本不可能進(jìn)行事前控制；沒(méi)有制定有效的控制制度，使得事中無(wú)章可循；沒(méi)有建立相應(yīng)的監(jiān)控、分析和評(píng)價(jià)制度，事后更難以正確、完整地評(píng)價(jià)資金的使用效益。有些院校的部門收費(fèi)沒(méi)有經(jīng)過(guò)教育、財(cái)政、物價(jià)有關(guān)部門的核準(zhǔn)，自立項(xiàng)目，沒(méi)有按照“收支兩條線”的規(guī)定進(jìn)行預(yù)算管理。由于某些單位預(yù)算管理中存在許多漏洞，造成個(gè)別人利用職務(wù)上的便利條件，在基建項(xiàng)目發(fā)包，物資采購(gòu)、教材、圖書(shū)資料采購(gòu)過(guò)程中索要回扣或收受錢財(cái)，給學(xué)校造成了許多不應(yīng)有損失。

（三）預(yù)算管理缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制

在現(xiàn)行管理體制下，預(yù)算的編制實(shí)際上主要由財(cái)務(wù)部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員參與，基本沒(méi)有提交職工代表大會(huì)討論，校內(nèi)預(yù)算的編制程序沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。學(xué)校的教學(xué)、科研及其他管理部門沒(méi)有積極主動(dòng)地參與其中，只是被動(dòng)地接受財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，且各部門在編制預(yù)算時(shí)，留有一定數(shù)額的機(jī)動(dòng)資金，正是這部分機(jī)動(dòng)資金成為滋生腐敗和決策失誤的溫床。

（四）預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金相脫節(jié)，預(yù)算編制不全面

我國(guó)事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算體系是預(yù)算資金內(nèi)外分離的預(yù)算體系，使單位在編制預(yù)算時(shí)，不能充分考慮預(yù)算外資金的收支情況，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，大部分事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源已經(jīng)不是單純地依靠國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金的撥付，而在很大程度上是依靠經(jīng)營(yíng)收入來(lái)彌補(bǔ)資金的不足。這也使得單獨(dú)考慮預(yù)算內(nèi)資金編制的財(cái)務(wù)預(yù)算逐漸失去其經(jīng)濟(jì)意義，不能真實(shí)地反映單位的收支狀況和營(yíng)運(yùn)效率。

（五）高校預(yù)算執(zhí)行缺乏健全的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任和績(jī)效。目前各高校在預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也沒(méi)有相應(yīng)配套的獎(jiǎng)懲措施，高校資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。在執(zhí)行中沒(méi)有將部門經(jīng)費(fèi)與工作目標(biāo)捆綁，沒(méi)有與工作績(jī)效掛鉤。由于節(jié)約沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)，超支沒(méi)有懲罰，造成各部門爭(zhēng)奪資金，加劇了資金短缺的矛盾，影響了資金使用效益，不利于學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。

三、解決高校預(yù)算管理中出現(xiàn)問(wèn)題的對(duì)策和方法

（一）建立有效的預(yù)算管理機(jī)制，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

各高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確預(yù)算管理體制以及各預(yù)算執(zhí)行單位的職責(zé)權(quán)限，授權(quán)批準(zhǔn)程序和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)履行全面預(yù)算管理職責(zé)，其成員由單位負(fù)責(zé)人及內(nèi)部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。預(yù)算管理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)擬定預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算政策，制定預(yù)算管理的具體措施和辦法，組織編制平衡預(yù)算草案，下達(dá)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)，協(xié)調(diào)解決預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，考核預(yù)算執(zhí)行情況，督促完成預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)一般設(shè)在財(cái)務(wù)部門，由總會(huì)計(jì)師或分管會(huì)計(jì)工作的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)單位全面預(yù)算管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度的有關(guān)規(guī)定，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性、有效性，避免預(yù)算的隨意追加和調(diào)整。預(yù)算執(zhí)行必須公開(kāi)化和透明化，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，應(yīng)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃下?lián)芨鲉挝弧⒏鞑块T的預(yù)算經(jīng)費(fèi)（日常維持經(jīng)費(fèi)基本上是分期下?lián)茴A(yù)算數(shù)）。對(duì)于確需追加或調(diào)整的項(xiàng)目應(yīng)慎重處理，并嚴(yán)格履行預(yù)算追加程序。由于預(yù)算變動(dòng)必然影響到工作計(jì)劃的調(diào)整和工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此預(yù)算調(diào)整應(yīng)由有關(guān)機(jī)構(gòu)充分討論研究，報(bào)校（院）最高決策層審批，以便對(duì)全校工作安排做出通盤考慮。

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要定期追蹤、檢查和分析，及時(shí)掌握預(yù)算收支情況，并將信息反饋到?jīng)Q策部門，發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)算指標(biāo)的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)與相關(guān)部門溝通研究解決，確保年度預(yù)算收支平衡。首先，財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中收入預(yù)算和支出預(yù)算的監(jiān)督，對(duì)承擔(dān)收入目標(biāo)任務(wù)的部門、院系，要監(jiān)督其收入狀況，確保資金及時(shí)足額到位；對(duì)支出預(yù)算的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在完成工作任務(wù)的過(guò)程中對(duì)預(yù)算金額、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、財(cái)務(wù)制度的監(jiān)督。對(duì)超預(yù)算、無(wú)預(yù)算的支出，財(cái)務(wù)部門有權(quán)拒絕執(zhí)行。其次，學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)發(fā)揮其監(jiān)督作用，監(jiān)督的范圍包括預(yù)算的執(zhí)行者和被執(zhí)行者。預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督除了受廣大教職工的約束外，還要受到會(huì)計(jì)師事務(wù)所和審計(jì)部門的監(jiān)督。不斷改進(jìn)預(yù)算管理，使學(xué)校預(yù)算編制和執(zhí)行與之相適應(yīng)，提高學(xué)校資金的運(yùn)作效率。

（二）建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，強(qiáng)化預(yù)算資金管理

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的管理，明確預(yù)算指標(biāo)分解方式、預(yù)算執(zhí)行審批權(quán)限和要求，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，確保預(yù)算剛性，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算指標(biāo)一經(jīng)批準(zhǔn)下達(dá)，各執(zhí)行單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真組織實(shí)施，將預(yù)算指標(biāo)層層分解，從橫向和縱向落實(shí)到內(nèi)部各個(gè)部門、各環(huán)節(jié)和各崗位，形成全方位的預(yù)算管理執(zhí)行體系。運(yùn)用財(cái)務(wù)信息和其他相關(guān)資料監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，加強(qiáng)與各個(gè)預(yù)算執(zhí)行部門的溝通，及時(shí)向各決策機(jī)構(gòu)反饋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及對(duì)預(yù)算目標(biāo)的影響，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理，保證經(jīng)費(fèi)的合理使用

高校財(cái)務(wù)預(yù)算既要充分合理地利用現(xiàn)有資源，又要節(jié)約支出，避免經(jīng)費(fèi)使用上的浪費(fèi)，應(yīng)盡量?jī)?yōu)化經(jīng)費(fèi)使用的支出結(jié)構(gòu)。高校在制定年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，必須堅(jiān)持量入為出、以收定支、收支平衡的原則，制定科學(xué)合理的日常公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。收入預(yù)算必須做到既要積極又要穩(wěn)妥。支出預(yù)算要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約的原則。對(duì)經(jīng)常性支出要適度從緊，建設(shè)性專項(xiàng)支出的預(yù)算要量力而行，要集中財(cái)力優(yōu)先保障發(fā)展目標(biāo)中急待解決的問(wèn)題。對(duì)經(jīng)學(xué)校審定的預(yù)算，原則上不予調(diào)整，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理從“重分配”到“重管理”過(guò)渡。要實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算內(nèi)涵的擴(kuò)大化，將涉及到的各項(xiàng)工作計(jì)劃和任務(wù)，涉及到的各個(gè)單位和職能部門，納入預(yù)算體系，實(shí)行全面預(yù)算法。細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門結(jié)合預(yù)算年度總收入情況逐項(xiàng)按項(xiàng)目的重要性、必要性來(lái)確定預(yù)算內(nèi)容、安排預(yù)算資金。首先，對(duì)人員支出預(yù)算實(shí)行定編定員定額管理，按國(guó)家政策、單位分配制度據(jù)實(shí)編制，日常公用支出應(yīng)實(shí)行指標(biāo)量化管理，制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，使各項(xiàng)預(yù)算支出規(guī)范化，有標(biāo)準(zhǔn)可依，減少預(yù)算分配中的人為因素。其次，根據(jù)學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照輕重緩急進(jìn)行排序，結(jié)合學(xué)院當(dāng)年財(cái)力狀況，優(yōu)先安排急需、可行的項(xiàng)目，期內(nèi)結(jié)余項(xiàng)目自動(dòng)滾存至下期。從項(xiàng)目立項(xiàng)、申請(qǐng)、審核、實(shí)施到績(jī)效考評(píng)等環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程管理，并做好信息的更新、完善工作，使專項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)和學(xué)院總體規(guī)劃相適應(yīng)，提高專項(xiàng)資金的使用效益。

（四）建立預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制，提高資金使用效益

預(yù)算管理涉及行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理的各個(gè)方面，要較好地發(fā)揮預(yù)算管理的作用，就必須堅(jiān)持實(shí)施控制與結(jié)果考核相結(jié)合。如果沒(méi)有以預(yù)算為基礎(chǔ)的考核，就會(huì)流于形式，失去控制力。在預(yù)算管理循環(huán)中，預(yù)算考核是個(gè)承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)預(yù)算考核信息的反饋以及相應(yīng)的調(diào)控，可隨時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正實(shí)際業(yè)績(jī)與預(yù)算的偏差，實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制；另一方面，預(yù)算編制、執(zhí)行、考核作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，相互作用，周而復(fù)始地循環(huán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的最終控制。全面引入績(jī)效管理的理念，在優(yōu)化預(yù)算資金分配的同時(shí)增加績(jī)效考核內(nèi)容。將部門所分配經(jīng)費(fèi)與其工作任務(wù)、業(yè)績(jī)和經(jīng)濟(jì)效果直接掛鉤，實(shí)行上下浮動(dòng)的激勵(lì)措施，使預(yù)算與部門的工作任務(wù)及工作目標(biāo)捆綁在一起。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況好、績(jī)效顯著的部門給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行較差的部門給予通報(bào)批評(píng)。采取必要的懲罰措施，通過(guò)考核與獎(jiǎng)懲結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面參與預(yù)算管理的積極性，給每個(gè)員工權(quán)利和責(zé)任，做到權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)相當(dāng)。只有這樣才能使預(yù)算管理不流于形式，提高預(yù)算資金的使用效率。

（作者單位：遼寧醫(yī)學(xué)院）