羅 旭

PFI模式在蘭州市養(yǎng)老院建設(shè)中的應(yīng)用

羅 旭

隨著蘭州市進(jìn)入老齡化社會(huì)，廣大市民的養(yǎng)老需要迅速增加。由于多種原因，蘭州市的養(yǎng)老院建設(shè)滯后，規(guī)模偏小。為解決居民養(yǎng)老這一社會(huì)問(wèn)題，拓寬養(yǎng)老院建設(shè)投資渠道，引入民間資本參與養(yǎng)老院建設(shè)勢(shì)在必行。養(yǎng)老院建設(shè)屬于公共項(xiàng)目建設(shè)，PFI模式為公共項(xiàng)目建設(shè)提供了一種新的選擇。

蘭州市現(xiàn)有老年人口46.38萬(wàn)，且每年以3%的速度增加。老齡化問(wèn)題日益凸顯，如何養(yǎng)老是一項(xiàng)關(guān)系到千家萬(wàn)戶的重要民生問(wèn)題。2009年甘肅省擁有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村集體辦養(yǎng)老院25個(gè)，擁有工作人員353人，床位2127張，共收養(yǎng)1318人（《2009年甘肅省統(tǒng)計(jì)年鑒》）。甘肅省地處西北，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，公共投入有限，養(yǎng)老院建設(shè)嚴(yán)重滯后。以蘭州市5區(qū)3縣中經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的城關(guān)區(qū)為例，城關(guān)區(qū)現(xiàn)有60歲以上者為15.6萬(wàn)人，占全區(qū)常住人口的16%，并以年平均3%的速度遞增，已全面進(jìn)入老齡化社會(huì)。城關(guān)區(qū)現(xiàn)有的幾家養(yǎng)老院僅能提供2000張床位，平均78人擁有1張床位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。高昂的成本是養(yǎng)老院建設(shè)緩慢的主要原因。蘭州市城關(guān)區(qū)民政局測(cè)算：在城關(guān)區(qū)，建設(shè)一家有100張床位的養(yǎng)老院需投資2000萬(wàn)元，建成入住后，老人每月至少需繳納1000元。資金的不足嚴(yán)重影響著蘭州市養(yǎng)老院的建設(shè)、發(fā)展，成為制約蘭州市民養(yǎng)老的社會(huì)難題。目前，蘭州市養(yǎng)老院建設(shè)資金主要來(lái)源于地方政府財(cái)政資金。為解決政府財(cái)政資金投資的不足，創(chuàng)新投資模式，引入民間資金成為了一種選擇。在養(yǎng)老院建設(shè)投資中，引入PFI模式將成為一種新選擇。

養(yǎng)老院建設(shè)屬于公共項(xiàng)目建設(shè)，公共項(xiàng)目不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施。也包括實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)職能的公共事業(yè)，如國(guó)防、司法、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。公共項(xiàng)目的傳統(tǒng)運(yùn)作模式是由國(guó)家投資，由政府有關(guān)部門(mén)組織建設(shè)及經(jīng)營(yíng)管理，也被稱為政府投資項(xiàng)目。在公共項(xiàng)目采用私人主動(dòng)融資模式已在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)獲得了良好效果和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并建立起了比較完整的理論框架體系。

一、PFI模式的涵義

PFI即“私人主動(dòng)融資”，是英國(guó)政府在1992年提出的一種公私相互合作提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共項(xiàng)目服務(wù)的方式。

PFI模式是指公共部門(mén)以一個(gè)長(zhǎng)期協(xié)議或合同的方式從私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買高質(zhì)量的服務(wù)。公共部門(mén)不僅希望獲得私人融資，還希望能充分利用私營(yíng)部門(mén)的管理技能。這是一種全新的投資方式。政府與私人部門(mén)合作，由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)部分政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共服務(wù)，政府購(gòu)買私營(yíng)部門(mén)提供的產(chǎn)品或服務(wù)，或給予私營(yíng)部門(mén)以收費(fèi)特許權(quán)，或政府與私營(yíng)部門(mén)以合伙方式共同營(yíng)運(yùn)等方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府公共物品產(chǎn)出中的資源配置最優(yōu)化，效率和產(chǎn)出的最大化。

二、PFI模式的主要特征

與其它項(xiàng)目融資方式相比，PFI模式具有以下特征：

首先，它是一種旨在促進(jìn)私人部門(mén)參與公共項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政府由傳統(tǒng)的公共物品生產(chǎn)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲返馁?gòu)買者的一種新的公共物品產(chǎn)出方式。在政策的設(shè)計(jì)上，公共部門(mén)要么作為服務(wù)的主要購(gòu)買者，要么充當(dāng)項(xiàng)目實(shí)施的基本的法定授權(quán)控制者，這是政府部門(mén)必須堅(jiān)持的基本原則。

其次，本質(zhì)上PFI是一個(gè)設(shè)計(jì)、建設(shè)融資和運(yùn)營(yíng)模式，政府與私營(yíng)部門(mén)是一種合作關(guān)系，共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

三、英國(guó)實(shí)施PFI模式提供公共服務(wù)的主要優(yōu)點(diǎn)

1.拓寬了民間資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)的范圍

PFI模式設(shè)計(jì)拓寬了民間資本參與公共項(xiàng)目的領(lǐng)域，即包括能夠向使用者直接收費(fèi)的項(xiàng)目，也包括一些不能直接從使用者身上直接收費(fèi)的項(xiàng)目，如監(jiān)獄等。

2.極大地減輕了政府的財(cái)政壓力

PFI也減輕了政府作為基礎(chǔ)設(shè)施出資者的財(cái)政負(fù)擔(dān)和工期要求。英國(guó)財(cái)政部對(duì)應(yīng)用PFI融資模式的項(xiàng)目抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)所有項(xiàng)目的成本都控制在公共部門(mén)的預(yù)算內(nèi)，89%的項(xiàng)目都能按時(shí)或提前完成，PFI項(xiàng)目取得了顯著成效。

3.公共部門(mén)的效率明顯提升

PFI模式通過(guò)吸引私人部門(mén)的知識(shí)、技術(shù)和管理方法，提高公共項(xiàng)目的效率和降低產(chǎn)出成本，使社會(huì)資源配置更加合理化，同時(shí)也使政府?dāng)[脫了長(zhǎng)期困擾的政府項(xiàng)目效率低下的形象。

四、PFI在甘肅省養(yǎng)老院建設(shè)中運(yùn)用的可行性及建議

1.相對(duì)充足的資金來(lái)源

當(dāng)前無(wú)論是從銀行資本還是從民間資本來(lái)看，蘭州市運(yùn)用PFI模式進(jìn)行養(yǎng)老院建設(shè)都有充足的資金來(lái)源。從銀行資本來(lái)看，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，除借用國(guó)際金融組織貸款外，地方政府不能直接借貸銀行資金。所以，對(duì)于以地方財(cái)政信用為基礎(chǔ)的公益性項(xiàng)目，必須采取新的融資方式，間接借貸銀行資金或吸引民間資本。而PFI模式通過(guò)“政府購(gòu)買私營(yíng)部門(mén)提供的服務(wù)，或給予私營(yíng)部門(mén)以收費(fèi)特許權(quán)”方式，由私人部門(mén)以政府提供的“購(gòu)買協(xié)議或特許權(quán)”作為質(zhì)押向銀行貸款，可以較好地解決這一問(wèn)題。從民間資本來(lái)看，甘肅省的儲(chǔ)蓄率一直維持在30%以上，大力發(fā)展PFI項(xiàng)目融資方式，有利于充分調(diào)動(dòng)民間資本巨大潛力，拓寬投資渠道，促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)換。

2.國(guó)際國(guó)內(nèi)成功的實(shí)踐

自1992年英國(guó)政府提出PFI的概念后，PFI在英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目中迅速得到了廣泛應(yīng)用。1997年英國(guó)政府公共部門(mén)凈投資額僅達(dá)到49億英鎊，占GDP的0.6%；十年后，2005-2006年度公共部門(mén)凈投資額預(yù)計(jì)達(dá)到470億英鎊，占GDP的21%，發(fā)展速度驚人。

2008年5月1日提前4個(gè)月通車的杭州灣跨海大橋是民間資金建設(shè)公共項(xiàng)目的一個(gè)重要案例，該大橋是國(guó)內(nèi)第一家以地方民營(yíng)企業(yè)為投資主體參與興建的國(guó)家特大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也是目前世界上已建成的最長(zhǎng)的跨海大橋?？偼顿Y118億元的杭州灣大橋，項(xiàng)目資本金占35%，銀行貸款占65%，企業(yè)投資占35%，其中民間資本超過(guò)50%，達(dá)到50.26%。

3.幾點(diǎn)建議

（1）構(gòu)筑完善的法律體系。在PFI模式中，政府同私人部門(mén)的合作是通過(guò)合約來(lái)保證的，這些合約也是PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。因此，政府應(yīng)盡快完善有關(guān)法律、政策，制定合理的支持條件，提供良好的法律環(huán)境以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保證合約的順利實(shí)施。

（2）提供配套的制度環(huán)境。采用PFI模式為以養(yǎng)老院建設(shè)為代表的公共項(xiàng)目融資，實(shí)際都建立在政府財(cái)政信用的基礎(chǔ)上，最終由政府所提供的收益來(lái)還貸。因此，地方政府的公共項(xiàng)目建設(shè)資金的支付能力及對(duì)項(xiàng)目融資提供的必要制度保障和擔(dān)保是PFI項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)的重要條件。為此，政府部門(mén)要理順公共項(xiàng)目產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制和管理體制；同時(shí)政府還要提供必要的服務(wù)。例如養(yǎng)老院建設(shè)中的征地工作政府部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)。

（3）加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理。由于PFI項(xiàng)目的投資額大，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，涉及面廣泛，存在較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，因而整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理尤其重要。地方政府部門(mén)應(yīng)在實(shí)踐中注意加以引導(dǎo)，采用多種手段，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在政府和PFI主體之間合理分配。

（作者單位：蘭州理工大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）