黎姝洵

0 引言

建筑節(jié)能是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，是一個(gè)包括政策、法規(guī)、技術(shù)、市場等諸多要素的復(fù)雜體系，其中市場激勵機(jī)制的因素不容忽視。目前，我國在扶持和推廣節(jié)能與綠色建筑過程中缺乏有效的激勵政策引導(dǎo)。宏觀層次看，國家正在實(shí)施的財(cái)政政策、貨幣政策中所涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域沒有全面涵蓋建筑節(jié)能領(lǐng)域;從微觀層次看，國家尚未出臺促進(jìn)建筑節(jié)能工作的專門政策和法規(guī)或者現(xiàn)行規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)難以操作。當(dāng)前缺乏對建筑節(jié)能的實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)激勵政策和必要的資金支持，而標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實(shí)際上對開發(fā)商和消費(fèi)者這兩大建筑節(jié)能主體并沒有強(qiáng)制作用，難以推動開發(fā)商和消費(fèi)者的自覺行為，只有有效的經(jīng)濟(jì)激勵才能促進(jìn)建筑節(jié)能自發(fā)的正規(guī)化和市場化。

1 建筑節(jié)能激勵政策的必要性

建筑節(jié)能市場是公益性較強(qiáng)的市場，但是建筑節(jié)能的發(fā)展目前存在著市場失靈的現(xiàn)象。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，我國的建筑節(jié)能工作主要依靠實(shí)施強(qiáng)制性的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)來推動，忽視了經(jīng)濟(jì)激勵政策的使用。所以僅靠市場的調(diào)節(jié)節(jié)能事業(yè)是不會發(fā)展強(qiáng)大的，必需有政府的干預(yù)和管理，這是必然的，同時(shí)也是必要的。

我國于2007年頒布了關(guān)于落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》的實(shí)施方案(建科［2007］159號)，其中對民用建筑節(jié)能做了關(guān)于“十一五”期間規(guī)劃和長遠(yuǎn)規(guī)劃。

國家本著“胡蘿卜加大棒”的原則將強(qiáng)制性的政策與激勵政策相結(jié)合，互相彌補(bǔ)不足，將在降低執(zhí)行成本的同時(shí)收到更顯著的實(shí)施效果。同時(shí)，激勵政策將更高的自主權(quán)給了行為主體，激勵使收益或者福利增加，那么利益各方的主動性增強(qiáng)的同時(shí)政府的監(jiān)管執(zhí)行支出也會減少，所以如果想要實(shí)現(xiàn)市場化的交易，那么必定需要經(jīng)濟(jì)激勵政策的推進(jìn)以克服節(jié)能市場的障礙。

2 經(jīng)濟(jì)激勵概述

建筑節(jié)能市場參與各方包括地方建設(shè)主管部門，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門，建設(shè)單位，設(shè)計(jì)單位與施工單位，還有金融機(jī)構(gòu)以及建筑最終的使用者等等。政府在上述參與者之中應(yīng)該同時(shí)起到引導(dǎo)、支持、監(jiān)管等作用。因?yàn)檎刑岣呓?jīng)濟(jì)效率，減少不公平，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長等主要職能:政府通過控制外部問題促進(jìn)內(nèi)部競爭來提高效率;通過稅收等再分配手段減少不公平;通過財(cái)政與貨幣政策結(jié)合促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上述手段共同組成了經(jīng)濟(jì)激勵的構(gòu)成要素。針對建筑節(jié)能市場來說，這些職能可以解決建筑節(jié)能市場失靈的問題。目前國家除了運(yùn)用建立專項(xiàng)資金，財(cái)政補(bǔ)貼，政府采購或者貸款貼息的財(cái)政政策，還有免稅減稅緩稅等稅收優(yōu)惠政策，見表1。

表1 建筑節(jié)能激勵政策種類［1］

3 我國目前的節(jié)能激勵政策

國家目前出臺的幾個(gè)主要的經(jīng)濟(jì)激勵政策針對新建建筑、既有建筑改造、可再生能源建筑應(yīng)用和建筑節(jié)能部品。包括新建建筑市場準(zhǔn)入制度;建筑能效標(biāo)識制度，針對可再生能源建筑應(yīng)用的“建設(shè)部‘十一五’可再生能源建筑應(yīng)用技術(shù)目錄”;針對建筑節(jié)能材料部品的“建設(shè)部推廣應(yīng)用和限制禁止使用技術(shù)”等等，見表2。

表2 建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵政策框架

3.1 針對新建建筑的政策

以專業(yè)的測評機(jī)構(gòu)根據(jù)建筑的基本信息，進(jìn)行建筑能效等級的評定并頒發(fā)能效等級證書。嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)與以能效標(biāo)識為特征的新建建筑市場準(zhǔn)入制度相結(jié)合。

3.2 針對既有公共建筑改造的政策

公共建筑一直是能耗的黑洞。針對這種情況，國家除了定下了“十一五”期間總能耗下降20%的指標(biāo)外，還頒布了《國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，專項(xiàng)資金的管理主要用于支持國家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑。其中包括以合同能源管理模式而實(shí)施的節(jié)能改造項(xiàng)目，予以一定的貸款貼息補(bǔ)助;隸屬于中央的建筑節(jié)能改造項(xiàng)目由中央財(cái)政全額貼息、地方項(xiàng)目中央財(cái)政貼息50%;規(guī)定了專項(xiàng)資金的使用范圍即建立了兩種支出體系:節(jié)能改造貼息支出、節(jié)能監(jiān)管體系支出。

第一，節(jié)能改造貼息支出由國家專項(xiàng)節(jié)能改造貼息資金承擔(dān)。第二，節(jié)能監(jiān)管體系支出包括了能耗統(tǒng)計(jì)、搭建建筑能耗監(jiān)測平臺、建筑能源審計(jì)、能效公示等的支出，中央財(cái)政和地方財(cái)政給予一次性的定額補(bǔ)貼或者其他適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持手段。

3.3 針對既有居住建筑改造的政策

《北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造獎勵資金管理暫行辦法》(財(cái)建［2007］957號)，規(guī)定了北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造的獎勵資金專項(xiàng)用于獎勵北方采暖地區(qū)既改。獎勵資金的使用范圍包括圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造，供熱系統(tǒng)計(jì)量及溫控的改造，熱源及管網(wǎng)平衡改造等。幾乎同時(shí)期頒布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》(國發(fā)［2007］15號)規(guī)定了“十一五”期間推動北方采暖地區(qū)既有居住建筑供熱計(jì)量及節(jié)能改造1.5億m2的工作任務(wù)即節(jié)約1 600萬t標(biāo)煤的任務(wù)，將這些節(jié)能量的任務(wù)分別分?jǐn)偨o了各省市，如北京2 500萬m2，天津1 300萬m2等，財(cái)政部建設(shè)部根據(jù)各地節(jié)能任務(wù)量以6元/m2的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，清算時(shí)再根據(jù)實(shí)際完成的節(jié)能量兌現(xiàn)獎勵資金。

3.4 針對可再生能源建筑應(yīng)用的政策

國家采取了可再生能源建筑應(yīng)用專項(xiàng)資金無償補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)激勵形式。將可再生能源項(xiàng)目分為公益性項(xiàng)目、供暖企業(yè)、能源服務(wù)公司，分別給予經(jīng)濟(jì)激勵:公益性節(jié)能項(xiàng)目投資從政府固定資產(chǎn)投資資金中給予安排;投資能源公司可以實(shí)際得到投資補(bǔ)助等等。根據(jù)增量成本、技術(shù)先進(jìn)程度、市場價(jià)格波動等因素，在綜合考慮了不同氣候區(qū)域差別在節(jié)能項(xiàng)目中的影響，給予補(bǔ)貼額度10%的浮動的情況下，每年都會確定不同的示范技術(shù)類型，并按照其單位建筑面積的節(jié)能量確定具體的補(bǔ)貼額度。

3.5 針對建筑節(jié)能材料與部品的政策

建筑節(jié)能材料與部品經(jīng)濟(jì)激勵政策目前包括:其一，稅收優(yōu)惠即“即征即退”“減半征收”或者免征所得稅、加速折舊的經(jīng)濟(jì)激勵政策;其二，節(jié)能部品的專項(xiàng)基金，如新型墻材專項(xiàng)基金等。

4 建筑節(jié)能經(jīng)濟(jì)激勵政策改進(jìn)及展望

目前，我國的建筑節(jié)能工作側(cè)重于依靠用戶和建設(shè)單位的自發(fā)行為，而建筑節(jié)能市場的外部性讓建筑節(jié)能的外部成本不能夠內(nèi)部化，使得市場配置資源的作用失效，導(dǎo)致了我國建筑節(jié)能工作進(jìn)程緩慢［1］。

國外的節(jié)能激勵政策可以對我國未來的節(jié)能激勵研究帶來啟示。美國在對節(jié)能項(xiàng)目資金補(bǔ)貼的同時(shí)鼓勵用戶購買經(jīng)“能源之星”認(rèn)證的節(jié)能產(chǎn)品;法國除了立法鼓勵以及稅收減免，還投入資金對國民進(jìn)行節(jié)能宣傳;英國建立了廣泛的節(jié)能基金;日本節(jié)能預(yù)算占資源能源廳預(yù)算的40%［2］。由此可見，其一，我國建筑節(jié)能市場機(jī)制的不完備，缺乏利益驅(qū)動，能源消耗與消費(fèi)群體的利益缺少聯(lián)系，這一點(diǎn)特別體現(xiàn)在北方地區(qū)集中供暖方式和付費(fèi)方式。另外，新建建筑得不到切實(shí)的政策支持，既改項(xiàng)目缺乏改造動力。其二，公共建筑的明確法人主體很難明確，這種不明晰帶來了出資比例的問題。建筑節(jié)能是市場機(jī)制部分失靈的領(lǐng)域，建議在市場形成期，在財(cái)政、稅收方面給予一定的激勵政策，區(qū)別對待不同能效建筑，不同節(jié)能量的項(xiàng)目，豐富和加強(qiáng)激勵手段。

4.1 針對新建建筑節(jié)能激勵政策的改進(jìn)

按照主要的激勵需求端，逐步形成節(jié)能買方市場。區(qū)分不同類型，不同性能和不同標(biāo)準(zhǔn)的建筑。比如將新建建筑市場準(zhǔn)入制度限制的制定，且這部分建筑不享受優(yōu)惠政策;更低能耗建筑和綠色建筑所享受的優(yōu)惠政策要有一定的區(qū)分。對新建建筑進(jìn)行增量成本的預(yù)算和審核進(jìn)而公示，確定能夠申請的建筑能效標(biāo)識證書和優(yōu)惠政策，以得到財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠(包括減稅和免稅)，將補(bǔ)貼的增量成本和減稅部分補(bǔ)貼給業(yè)主，免稅部分給予房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

4.2 針對既有建筑節(jié)能激勵政策的改進(jìn)

區(qū)分不同建筑類型，不同階段，不同所有權(quán)建筑，針對不同實(shí)施改造的主體實(shí)行不同類型的激勵。針對不同參與各方利益主體給予不同的經(jīng)濟(jì)激勵政策。根據(jù)節(jié)能監(jiān)測核定節(jié)能量，以節(jié)能監(jiān)測報(bào)告的形式申請優(yōu)惠政策:財(cái)政補(bǔ)貼給予公益性公共建筑和供熱企業(yè)、業(yè)主;稅收優(yōu)惠給予盈利性公共建筑;貸款貼息給予建筑產(chǎn)權(quán)單位。

4.3 針對可再生能源建筑應(yīng)用節(jié)能激勵政策的改進(jìn)

激勵政策的實(shí)施對象按照受眾對象的不同，可分為兩類:需求端拉動，即對消費(fèi)者實(shí)施激勵，既拉動節(jié)能產(chǎn)品開發(fā)又培養(yǎng)大眾節(jié)能意識［1］;供給端推動，即直接對建設(shè)單位和生產(chǎn)商實(shí)施激勵［1］。同新建建筑政策相似，通過增量成本的預(yù)算、審核、公示，申請能效標(biāo)識證書和優(yōu)惠政策，財(cái)政補(bǔ)貼中的增量成本的補(bǔ)貼給予可再生能源建筑應(yīng)用的所有權(quán)人，稅收優(yōu)惠給予可再生能源設(shè)備企業(yè)。

5 結(jié)語

建筑節(jié)能事業(yè)僅僅依靠市場機(jī)制是不能奏效的，只有通過政策充分運(yùn)用法律、行政及經(jīng)濟(jì)激勵等手段，才能引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)其走向市場。在國家和政府的政策及標(biāo)準(zhǔn)下對節(jié)能工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。展望未來，建筑節(jié)能的經(jīng)濟(jì)激勵制度要區(qū)分不同能效建筑、擴(kuò)大激勵對象、加強(qiáng)激勵力度、豐富激勵手段、改變激勵端頭，使節(jié)能建筑真正帶來節(jié)能的經(jīng)濟(jì)效益，社會效益和環(huán)境效益［2］，并最終使大宗用戶和城鄉(xiāng)居民受益。

［1］ 任邵明，郭漢丁，續(xù)振艷.我國建筑節(jié)能市場的外部性分析與激勵政策［J］.建筑節(jié)能，2009(1):75-79.

［2］ 武 涌，劉長濱，劉應(yīng)宗，等.中國建筑節(jié)能管理制度創(chuàng)新研究［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2009.

［3］ 尹 波，劉應(yīng)宗.建筑節(jié)能領(lǐng)域市場失靈的外部經(jīng)濟(jì)性分析［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(城市科學(xué)版)，2008(6):75-78.

［4］ 唐洪樂.談建筑節(jié)能［J］.山西建筑，2010，36(9):238-239.