王婷婷

（上海海洋大學(xué)，上海 201306）

隨著生活質(zhì)量的不斷提高，人們對(duì)食品的關(guān)心，已從數(shù)量提升至質(zhì)量和安全。2011年3月15日，雙匯集團(tuán)“瘦肉精”事件被媒體曝光，進(jìn)一步加劇了消費(fèi)者對(duì)我國食品安全的信任危機(jī)。目前，我國對(duì)肉制品重大食品安全事故的追查主要依靠動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系。我國在食品安全方面對(duì)動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系的研究起步較早，2001年即開始實(shí)行動(dòng)物免疫標(biāo)識(shí)制度；2002年5月開始對(duì)豬、牛、羊佩帶免疫耳標(biāo)；2006年在北京、上海、重慶、四川三市一省啟動(dòng)“動(dòng)物標(biāo)識(shí)與疫病可追溯體系”建設(shè)試點(diǎn)；2007年起，在全國范圍推廣“動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疫病可追溯體系”；2009年中央1號(hào)文件要求充實(shí)動(dòng)物防疫體系建設(shè)內(nèi)容，加快推進(jìn)動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疫病可追溯體系建設(shè)。我國的動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病的追溯體系，從理論研究到試點(diǎn)再到全國范圍推廣，已經(jīng)有較成熟的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但在這一系統(tǒng)的嚴(yán)密監(jiān)控下，仍然會(huì)出現(xiàn)如雙匯“瘦肉精”這樣的重大事品安全事故，使我們有必要對(duì)目前所依賴的追溯體系進(jìn)行檢討。本文首先從動(dòng)物產(chǎn)品標(biāo)識(shí)可追溯體系的現(xiàn)狀入手，剖析可能存在的問題，并針對(duì)所存在的問題提出可行性的改進(jìn)建議。

1 動(dòng)物標(biāo)識(shí)及動(dòng)物產(chǎn)品可追溯體系

對(duì)動(dòng)物標(biāo)識(shí)及動(dòng)物產(chǎn)品可追溯體系的定義，學(xué)者的觀點(diǎn)大都一致。羅增輝等[1-4]認(rèn)為其是對(duì)動(dòng)物個(gè)體或群體進(jìn)行標(biāo)識(shí)，以動(dòng)物標(biāo)識(shí)編號(hào)為數(shù)據(jù)軸心，將動(dòng)物從出生到屠宰歷經(jīng)的防疫、檢疫、監(jiān)督管理等工作貫穿起來，采集動(dòng)物整個(gè)飼養(yǎng)過程中計(jì)劃免疫、產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、運(yùn)輸監(jiān)督等環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)信息，利用現(xiàn)代信息技術(shù)工具和傳輸手段把生產(chǎn)管理、防疫檢疫、流通監(jiān)管等的數(shù)據(jù)匯總到數(shù)據(jù)中心(中央數(shù)據(jù)庫)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的全國聯(lián)網(wǎng)記錄。展玉琴[5]認(rèn)為其是對(duì)動(dòng)物的飼養(yǎng)、運(yùn)輸、屠宰及動(dòng)物產(chǎn)品的加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)相關(guān)信息進(jìn)行記錄，從而實(shí)現(xiàn)在發(fā)生疫情或出現(xiàn)質(zhì)量安全事件時(shí)，能對(duì)動(dòng)物飼養(yǎng)及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等不同環(huán)節(jié)可能存在的問題進(jìn)行有效追蹤和溯源，并及時(shí)加以解決。

從近幾年的研究中，可以發(fā)現(xiàn)，動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系基本能夠完成從“飼養(yǎng)到餐桌”的畜禽產(chǎn)品的全程追蹤和監(jiān)管。總結(jié)整個(gè)追溯體系的特點(diǎn)，該體系總體上包含3條主線，即實(shí)物流、信息流和監(jiān)管流，其作用機(jī)理見圖1。

圖1 動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系作用機(jī)理圖

由圖1可知，信息流是整個(gè)追溯體系的信息載體，主要是利用移動(dòng)智能識(shí)讀設(shè)備、通過無線網(wǎng)絡(luò)傳輸數(shù)據(jù)，中央數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)數(shù)據(jù)。在信息流中，以新型二維碼標(biāo)識(shí)技術(shù)對(duì)目標(biāo)進(jìn)行編碼，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為傳輸途徑，通過標(biāo)識(shí)編碼、標(biāo)識(shí)佩戴、身份識(shí)別、信息錄入與傳輸、數(shù)據(jù)分析和查詢，實(shí)現(xiàn)從牲畜出生到屠宰全過程數(shù)據(jù)的網(wǎng)上記錄，達(dá)到對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的快速、準(zhǔn)確溯源和控制。整個(gè)系統(tǒng)的核心是中央數(shù)據(jù)庫，各個(gè)環(huán)節(jié)與中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息的上傳和下載，實(shí)現(xiàn)信息交流與共享。各環(huán)節(jié)之間的數(shù)據(jù)傳輸基本是一個(gè)由上游向下游單向傳遞的過程。實(shí)物流是最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，其內(nèi)部流動(dòng)也是一個(gè)由上游向下游單向傳遞的過程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)終止整個(gè)過程的傳遞。監(jiān)管流主要負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)實(shí)物流的監(jiān)督和管理，實(shí)物流的每一個(gè)環(huán)節(jié)都由不同的部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，這主要是因?yàn)榭陀^上存在的地域差別和實(shí)物發(fā)生位移。監(jiān)管流不同環(huán)節(jié)涉及到的監(jiān)管部門并不直接發(fā)生關(guān)系，只有在某個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生問題時(shí)，不同環(huán)節(jié)才會(huì)通過追溯系統(tǒng)向前、向后發(fā)生聯(lián)系，進(jìn)行信息交流與共享。

3條主線的核心是實(shí)物流，信息流和監(jiān)管流都是圍繞實(shí)物流發(fā)生作用的，實(shí)物流某一環(huán)節(jié)終止，則信息流和監(jiān)管流同時(shí)終止。實(shí)物流環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了動(dòng)物產(chǎn)品從飼養(yǎng)、運(yùn)輸、屠宰及動(dòng)物產(chǎn)品的加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)的傳遞，與此相應(yīng)的是，信息流對(duì)相關(guān)環(huán)節(jié)信息進(jìn)行收集、記錄，并出具相關(guān)證明，同時(shí)各環(huán)節(jié)還與中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息交流；監(jiān)管流的相應(yīng)部門則在其中發(fā)揮監(jiān)管的作用。信息流與監(jiān)管流的各環(huán)節(jié)都直接與實(shí)物流的相關(guān)環(huán)節(jié)產(chǎn)生縱向的關(guān)系，同時(shí)監(jiān)管流的各個(gè)環(huán)節(jié)都直接與信息流中的中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息的交換與共享。

動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系的整體流向基本是一個(gè)由上游向下游傳遞的過程，當(dāng)某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，整個(gè)追溯系統(tǒng)便會(huì)發(fā)生作用。由出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)開始，基于逆向追溯的作用機(jī)理，由下游向上游發(fā)生作用。整個(gè)系統(tǒng)可能會(huì)產(chǎn)生以下兩種作用過程。（1）首先發(fā)出信號(hào)的是信息流，通過與中央數(shù)據(jù)庫的信息交換發(fā)現(xiàn)問題，產(chǎn)生預(yù)警，通知監(jiān)管流。監(jiān)管流從中央數(shù)據(jù)庫同步獲得信息，并與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門進(jìn)行信息交換，采取措施終止問題的繼續(xù)發(fā)生，同時(shí)查根溯源，采取相關(guān)的措施，制定相關(guān)的政策。（2）監(jiān)管部門首先獲取某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的信息，并通過中央數(shù)據(jù)庫獲取產(chǎn)品的溯源信息，與其他環(huán)節(jié)監(jiān)管部門進(jìn)行信息交換與共享。與此同時(shí)，信息流發(fā)揮作用，通過中央數(shù)據(jù)庫的記錄，產(chǎn)生逆向作用，實(shí)現(xiàn)溯源目的。

2 動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系存在的問題

從整個(gè)系統(tǒng)的作用機(jī)理來看，3個(gè)主線互相配合，進(jìn)行縱向和橫向的信息交流與共享，由線及面，實(shí)現(xiàn)從“飼養(yǎng)到餐桌”的全過程安全監(jiān)管，為動(dòng)物疫病防控和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全控制提供了科學(xué)可靠的依據(jù)。在近十年的運(yùn)行期間，動(dòng)物產(chǎn)品及疾病追溯系統(tǒng)整體運(yùn)行良好，由四個(gè)試點(diǎn)城市推廣到了全國，但也發(fā)生影響重大的食品安全事故，如金華敵敵畏火腿事件、雙匯“瘦肉精”事件等。筆者認(rèn)為，其中主要存在以下兩個(gè)原因。

2.1 對(duì)動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系中的追溯系統(tǒng)過份依賴

動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系包含3大業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，畜禽標(biāo)識(shí)管理系統(tǒng)、動(dòng)物生命周期各環(huán)節(jié)監(jiān)管系統(tǒng)、動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)。畜禽標(biāo)識(shí)管理系統(tǒng)既是畜禽標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一管理平臺(tái)，具體承擔(dān)各地畜禽標(biāo)識(shí)生產(chǎn)狀況的遠(yuǎn)程監(jiān)控，以及各級(jí)機(jī)構(gòu)的耳標(biāo)申請(qǐng)、審批、簽收、發(fā)放等管理工作。3大應(yīng)用系統(tǒng)中，應(yīng)將畜禽標(biāo)識(shí)作為動(dòng)物追蹤的基本依據(jù)，該系統(tǒng)能夠追蹤和定位到村、場(chǎng)、戶、車，兼顧個(gè)體追蹤和群體追蹤。但是，在監(jiān)管部門對(duì)整個(gè)可追溯體系的應(yīng)用中，卻嚴(yán)重依賴動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，基于系統(tǒng)的可追溯性，通過整個(gè)體系追查到問題發(fā)生的各個(gè)環(huán)節(jié)，因此可追溯體系的應(yīng)用通常表現(xiàn)為，在事故發(fā)生后，監(jiān)管部門通過追溯系統(tǒng)排查問題，再采取具體的措施制止問題的蔓延。這與可追溯體系的設(shè)計(jì)初衷相背。人們?cè)谠O(shè)計(jì)可追溯體系時(shí)希望通過3個(gè)主線的由上游向下游的傳遞過程及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并采取事前及事中控制。主線中由下游向上游的追溯，只是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)采取的緊急措施，屬于事后控制。目前，相關(guān)的監(jiān)管部門過份地依賴于追溯體系的這一環(huán)節(jié)，本末倒置，導(dǎo)致近年的重大食品安全事故沒有止于實(shí)物流的早期環(huán)節(jié)，而事后的補(bǔ)救措施并不能增加消費(fèi)者對(duì)整個(gè)追溯系統(tǒng)的信任感，從而加劇了信任危機(jī)。

2.2 監(jiān)管環(huán)節(jié)的薄弱

在當(dāng)前的食品安全監(jiān)管中，執(zhí)法不力的問題不容回避，“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究”已成為我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的一個(gè)頑癥。其原因是多方面的：一是部分執(zhí)法人員辦“人情案”，以權(quán)謀私；二是執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的理解和運(yùn)用能力不強(qiáng)；三是地方保護(hù)主義在客觀上助長(zhǎng)了制假行為的泛濫。此外，由圖1可知，監(jiān)管流的各個(gè)環(huán)節(jié)并沒有直接的利害關(guān)系，只有當(dāng)出現(xiàn)食品安全問題時(shí)才會(huì)產(chǎn)生聯(lián)系。這是食品安全問題的解決往往流于表面，就事論事，不能由表及里深挖源頭的原因。安徽省質(zhì)監(jiān)局在對(duì)阜陽雨潤肉類加工有限公司的抽查中，發(fā)現(xiàn)2009年3月l6日生產(chǎn)的午餐肉含有“瘦肉精”，其原料來自阜陽附近一家小型屠宰加工廠。僅僅事隔兩年，2011年3月15日濟(jì)源雙匯食品有限公司被媒體爆光，其問題也是出自“瘦肉精”。同樣的問題屢禁不止，監(jiān)管層的監(jiān)管力度堪虞。此外，在“監(jiān)管流”的源頭，監(jiān)管部門最多，而問題的產(chǎn)生往往出自源頭。政府本意是要從源頭嚴(yán)管，即在申請(qǐng)相關(guān)的畜禽類標(biāo)識(shí)等監(jiān)管用品時(shí)，采用層層上報(bào)制度，由縣級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)向中央數(shù)據(jù)庫填報(bào)所需的標(biāo)識(shí)信息，而后通過中央數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)與各地市級(jí)、省級(jí)動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)產(chǎn)生層層審核機(jī)制。最后卻事與愿違，出現(xiàn)了好事都想管、遇到問題都想推、結(jié)果成了沒人管的局面。這種多頭監(jiān)管的局面很容易出現(xiàn)執(zhí)法的“真空地帶”，“三聚氰胺奶粉事件”、“問題奶粉未銷毀事件”凸顯了這種多頭監(jiān)管體制下的弊端和問題。

3 可行性建議

基于以上分析，筆者認(rèn)為在加大動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系推廣的同時(shí)，可以采用以下策略修正在實(shí)踐過程中產(chǎn)生的問題。

3.1 加強(qiáng)由上游向下游傳導(dǎo)的監(jiān)控過程

動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系的3大業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中，畜禽標(biāo)識(shí)管理系統(tǒng)相當(dāng)于3條主線中的信息流，主要完成信息的收集、整理等工作，其主要作用是與中央數(shù)據(jù)庫進(jìn)行信息交換。動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)主要起到溯源的作用，這在發(fā)生突發(fā)的食品安全事故時(shí)，能夠起到很好的追溯作用，屬于事后補(bǔ)救措施。動(dòng)物生命周期各環(huán)節(jié)監(jiān)管系統(tǒng)在實(shí)物流由上游向下游的傳遞過程中，對(duì)各環(huán)節(jié)逐項(xiàng)追蹤，能夠起到事前檢查、事中排查的作用，達(dá)到步步為營的效果。因此，在大力倡導(dǎo)追溯系統(tǒng)事后溯源特性的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物生命周期各環(huán)節(jié)監(jiān)管系統(tǒng)的利用，對(duì)從上游向下游傳導(dǎo)過程中的每一環(huán)節(jié)，進(jìn)行安全排查，起到事前、事中的防范和控制，同時(shí)為事后溯源過程提供更準(zhǔn)確、完備的信息反饋。通過加強(qiáng)事前、事中與事后控制，三管齊下，相信會(huì)對(duì)動(dòng)物及動(dòng)物制品整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈有一個(gè)更好的把控。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)管體系的構(gòu)建

整個(gè)動(dòng)物標(biāo)識(shí)及疾病可追溯體系中，只有監(jiān)管環(huán)節(jié)是人為操作的，從而擁有人所特有的靈活性，容易為不法份子所利用，而多頭監(jiān)管加劇了監(jiān)管層面的不可控性。因此，應(yīng)加大完善監(jiān)管體系構(gòu)建的力度，可以根據(jù)當(dāng)前我國的國情，參照美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在食品安全管理架構(gòu)上，大膽突破，如在中央政府層面上設(shè)立國務(wù)院食品安全管理委員會(huì)，國家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢局、國家工商總局、公安部、商務(wù)部、海關(guān)總署等相關(guān)部委的主要領(lǐng)導(dǎo)作為該委員會(huì)成員，改變目前相關(guān)行政管理部門各自為政、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)管理、執(zhí)法軟弱的局面，協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)全國的食品安全工作，使相關(guān)部門能夠做到職能互不交叉同時(shí)實(shí)現(xiàn)一體化管理。這樣可以加強(qiáng)對(duì)各食品安全管理部門的組織協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)督，加大對(duì)地方政府及其管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的力度，避免各級(jí)政府、各職能部門之間存在的職責(zé)不清、相互推諉、管理重疊、缺位等問題，提高行政執(zhí)法的效率，做到事前、事中、事后的有效監(jiān)管。

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