戎曉紅

(徐州工業(yè)職業(yè)技術學院管理工程系，江蘇徐州221140)

退耕還林工程已成為我國生態(tài)建設的主體工程之一［1］。作為我國林業(yè)史上涉及面最廣、政策性最強、群眾參與性最高的生態(tài)建設工程，退耕還林離不開廣大群眾的支持。退耕農(nóng)戶在為生態(tài)建設做出犧牲的同時，國家和社會一定要保證他們的基本生活和長遠發(fā)展。這既是維持可持續(xù)發(fā)展的需要，也是社會公平的最直接體現(xiàn)，就此不同的學者從不同的方面對退耕還林過程中的經(jīng)濟補償問題進行了探討，然而補償政策的現(xiàn)實影響以及農(nóng)戶退耕后的行為方式對退耕還林成果的影響程度隨著工程的深入實施，已經(jīng)顯現(xiàn)出來。因此，本文試圖結(jié)合現(xiàn)實影響和農(nóng)民行為方式的分析來對退耕還林的經(jīng)濟補償機制作出探討。

1 研究區(qū)退耕還林實施情況

雅安市雨城區(qū)位于成都平原向西藏高原過渡帶的盆周西南部邊緣、雅安市的東部，全區(qū)幅員面積1 067．31km2，其中耕地19 315．63hm2，林地65 246．14 hm2。雅安市雨城區(qū)1999－2004年間共完成退耕還林14 333．33hm2，配套荒山造林9 466．67 hm2;退耕還林工程共涉及全市148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、27萬多農(nóng)戶。其中:全退戶15 291戶，占退耕還林總戶數(shù)的5．7%。截止2008年底，戶均獲得政策補助5 877元。

2 退耕還林對退耕農(nóng)戶利益的影響分析

以雅安市雨城區(qū)為例，通過對觀化、望魚、沙坪、對巖四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個村、120戶農(nóng)戶進行問卷調(diào)查，取得第一手資料，以此為基礎分析退耕還林對退耕農(nóng)戶的影響以及其農(nóng)戶的行為方式。

2．1 農(nóng)戶家庭總收入變化情況分析

從一定意義上說，經(jīng)濟發(fā)展的過程也就是不同社會利益集團之間利益矛盾、沖突和調(diào)整地過程。在社會各個利益群體中，農(nóng)民的利益往往處于從屬地位。退耕還林對農(nóng)民利益的影響主要體現(xiàn)在經(jīng)濟利益的影響，所以本次專門對農(nóng)民收入進行了深入調(diào)查和探討。

首先通過詢問農(nóng)戶“自退耕還林來，你家的家庭收入增加、減少或是不變?”，來了解退耕農(nóng)戶家庭收入變化情況。退耕給樣本農(nóng)戶家庭收入帶來了正面的影響。占被調(diào)查農(nóng)戶52．5%的農(nóng)戶表示退耕還林后糧食和現(xiàn)金多了，30．0%的農(nóng)戶在退耕后的經(jīng)濟狀況和以前差不多，即絕大多數(shù)農(nóng)戶退耕后的總體經(jīng)濟狀況有了明顯改善或沒有變差，只有17．5%的農(nóng)戶認為退耕后的經(jīng)濟狀況不如以前。說明退耕還林政策的確給大多數(shù)農(nóng)民帶來實惠，并且在改善生態(tài)環(huán)境的同時增加了農(nóng)民收入。

退耕后，農(nóng)戶改變坡耕地的種植方式，因種植糧食的坡耕地面積減少，種植業(yè)收入相應減少，但是，國家提供的錢糧補助、農(nóng)民發(fā)展林木等，農(nóng)戶的人均收入普遍增加(見表1)。

表1 樣本村退耕區(qū)收益變化情況

由表2可知，退耕地退耕前由于其地質(zhì)條件較差，故畝產(chǎn)較低僅為150．1kg/畝，退耕后，全部植林，均無糧食收益;隨著退耕還林的實施，人均耕地面積有原來的1．90畝減少到0．45畝，減少幅度達76．3%;非退耕地的畝產(chǎn)值雖有所增加，但增加量不高，每畝地平均僅增加了21．5kg;在人均純收入方面，退耕后人均收入比退耕前增加了124．9元。人均收入增加的主要原因有:一是國家的退耕補貼，在5－8年的時間內(nèi)，只要補貼能兌現(xiàn)，農(nóng)民的收入將會有所增加;二是剩余勞動力外出打工;三是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及自然災害的減少，非退耕地的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)增加了農(nóng)民收入。從調(diào)查來看，增加的主要原因是國家補貼和外出打工兩個方面。

圖1 退耕前后農(nóng)戶家庭收入構(gòu)成變化情況

2．2 農(nóng)戶家庭收入結(jié)構(gòu)變化分析

由圖1可以看出，退耕前，農(nóng)戶的家庭收入主要來源于種植和養(yǎng)畜，二者分別占到家庭總收入的50．81%和30．81%;外出打工收入僅占家庭總收入的13．74%;林業(yè)收入幾乎沒有，其所占比例僅為0．13%;工資性及其他收入(這里的其它主要是指開商店、搞運輸?shù)?約占1．62%;沒有國家補貼。實施退耕還林工程后，種植業(yè)、養(yǎng)畜業(yè)所占比例均有減少，其二者減少幅度分別為 77．9%、38．31%;而外出打工收入由原來占家庭總收入的13．74%增至47．76%，增長幅度高達247．60%;林業(yè)收入比例比退耕前雖有增長，但其所占家庭總收入比例仍然很低僅為1．92%;另外，退耕還林國家補助在家庭總收入中占據(jù)了一定比例，達17．94%。退耕前后，家庭收入構(gòu)成變化的原因主要有以下幾點:①種植業(yè)收入的大幅減少主要是由于家庭耕地數(shù)量減少。據(jù)調(diào)查，退耕前的人均耕地面積為1．90畝，退耕后則僅為0．41畝，減少了 78．54%。此外，在所調(diào)查的120戶樣本戶中，認為畝產(chǎn)比退耕前增加的農(nóng)戶僅占15%，多數(shù)農(nóng)戶則認為畝產(chǎn)量減少或沒有什么變化，究其原因一是由于退耕后大部分農(nóng)民沒有把剩余勞動力投向剩余耕地;二是農(nóng)藥化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格高，多數(shù)農(nóng)戶并沒有因為耕地的減少而增大對剩余耕地的生產(chǎn)投入。②所調(diào)查地區(qū)的養(yǎng)畜(養(yǎng)豬)。養(yǎng)畜業(yè)收入減少主要是由于目前農(nóng)戶家庭的糧食(玉米)減少，致使每戶平均養(yǎng)豬數(shù)量由原來的4．9頭減少為2．1頭。③林地收入所占比例仍然較小，一是由于林木生產(chǎn)需要較長的培育周期，而退耕期限較短，多數(shù)林木尚未成林，其效益尚未顯現(xiàn)出來;二是由于林地缺乏精心管護，據(jù)調(diào)查，占樣本戶80．8%的農(nóng)戶對退耕林地是一種粗放管護模式，僅有7．5%的農(nóng)戶實施了精心栽培和管護。④實施退耕還林后，打工收入占據(jù)了家庭收入的主要部分。打工收入的增加主要是由于退耕還林導致外出打工勞動力增加。退耕還林改變了土地的利用方式，以前的坡耕地現(xiàn)在變成了林地，土地利用方式的變化，必然到了勞動力投向的變化。營造林及管護林木的季節(jié)一般在冬春前后，而農(nóng)活是一年四季均得忙乎，因此，退耕還林工程建設產(chǎn)生了大量的剩余勞動力。據(jù)調(diào)查分析，外出打工人數(shù)占家庭勞動力的比例平均由退耕前的9．7%，增加到退耕后的33．4%，且退耕后該比例大于等于50%的戶數(shù)占樣本戶的59．2%。當然我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民外出務工也受到自身素質(zhì)及觀念、政策的限制，多數(shù)人均是在當?shù)卮蚺R時工或季節(jié)性工種，工資收入較低，這也從側(cè)面說明了農(nóng)民外出打工比較困難。

2．3 小結(jié)

①在接受補償?shù)?－8年里，農(nóng)戶參與退耕的積極性很高，但受比較經(jīng)濟利益的影響，大多數(shù)農(nóng)戶對退耕還林地的管護積極性不高。②退耕后有一部分勞動力閑置，絕大多數(shù)農(nóng)民并無興趣提高土地的集約化水平，他們對國家的補貼依賴性很強，一旦停止錢糧補助，林地還沒有到收益期，將失去生活來源，很可能會復耕。因此，建立和完善退耕還林補償機制勢在必行。

3 退耕還林經(jīng)濟補償機制運行現(xiàn)狀及建議

3．1 關于補償標準

調(diào)查區(qū)的補償標準目前是每畝退耕地每年糧食(原糧)補助的標準為長江流域及南方地區(qū)為300斤，補助糧食(原糧)的價款按每公斤1．4元折價計算;生活補助費每年每畝20元計算。該種補助標準存在一刀切，使得退耕戶與退耕戶之間，以及退耕戶與非退耕戶之間收益出現(xiàn)不均衡。

具體建議是:劃定各類補償區(qū)，實行分類指導:現(xiàn)行補償標準只按黃河、長江兩大流域進行分區(qū)，缺乏科學性。東中西部地區(qū)之間，西部內(nèi)部之間在自然條件和經(jīng)濟條件上存在很大的差異，客觀上需要劃定補償區(qū)。補償區(qū)由種苗費補償區(qū)、林(草)種補償區(qū)、錢糧補償區(qū)3塊構(gòu)成。如錢糧補償區(qū)的劃分應按坡耕地的土地產(chǎn)出率(單產(chǎn))和農(nóng)民的平均消費水平將中、西部劃分為幾個大區(qū)和亞區(qū)，在此基礎上提出相應的補償標準。在劃好各類補償區(qū)的基礎上，可根據(jù)區(qū)內(nèi)的平均水平，細分補償級，比如糧食補償?shù)拇髤^(qū)和亞區(qū)劃定后，區(qū)內(nèi)可據(jù)坡耕地的平均產(chǎn)出率，確定一個補助標準，并用相應的系數(shù)調(diào)整高于或低于此標準的糧食補助，這樣就有上中下3種補償級，區(qū)內(nèi)平均水平系數(shù)為1，高于此水平系數(shù)為1．2，低于此水平的系數(shù)為0．8等。此外，對于糧食的折算價格，也不應按照統(tǒng)一的每公斤1．4元折算。理論上糧食折算價格=當?shù)丶Z食收購價格+倉儲費+發(fā)放費。這就要求各地地方政府根據(jù)本地實際情況調(diào)整糧食折算價格，在調(diào)整糧食價格實施過程中，為避免人為因素的影響，可引入競爭的糧食補助機制來修正，使糧食折算價格符合當?shù)貙嶋H情況。

3．2 關于補償期限

現(xiàn)行的政策規(guī)定:糧食和現(xiàn)金的補助年限，還經(jīng)濟林補助按5年計算，還生態(tài)林補助按8年計算。通過農(nóng)戶問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%的退耕農(nóng)戶補助期限只剩3－5年，而其樹木成林至少還需要十年時間，國家停止補助后而林地仍沒有收益，此時農(nóng)民缺乏經(jīng)濟來源，多數(shù)農(nóng)戶很可能會選擇返耕。

對于退耕后還用材林，建議國家根據(jù)樹木的采伐周期確定補助期限，因為用材林當林木達到采伐期的時間也要幾十年，在此之前農(nóng)戶基本沒有什么收入，只有待采伐期到了農(nóng)戶可以解決基本生活問題時再停止補助;而對于退耕后還經(jīng)濟林，補償期限截止后國家可不再提供錢糧補助，但由于農(nóng)民造經(jīng)濟林雖收益較大，但面臨著“小農(nóng)戶，大市場”的投資風險，因此國家可建立起適當?shù)慕?jīng)濟林保險體系，并對還經(jīng)濟林的農(nóng)戶給予信息指導和技術服務。

3．3 關于補助內(nèi)容

現(xiàn)實中對于退耕補助只是強調(diào)對退耕還林糧食和生活費、及種苗的補助，而忽視了對林地管護費用的補償，致使農(nóng)戶在退耕以后，由于缺乏資金支持，對林地普遍實施粗放式的管理方式，導致林地成活率低、生長速度慢等，難以發(fā)揮退耕還林的生態(tài)效益。

在補助內(nèi)容上，建議列入管理費用和管護費用的補償，尤其是對于退耕后還生態(tài)林草的管護費用補償。對于增加管理和管護費用補償?shù)难a償方式有學者建議與現(xiàn)有糧食和現(xiàn)金補助一并下發(fā)下去，規(guī)定其中的管護費用比例，按比例扣取相應數(shù)額的費用補償。無論采用何種補償方式，增加相關費用的補償?shù)膬?yōu)點是顯而易見的:有助于調(diào)動參與者的積極性，保證林木的成活率，保障生態(tài)退耕效益的實現(xiàn)。

3．4 關于補償方式

補償方式有直接補償和間接補償兩種方式［7］。目前關于農(nóng)戶的直接補償做得很到位，基本上都能夠及時地發(fā)放錢糧;但間接補償方面仍然比較滯后，主要表現(xiàn)在:后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不出去，農(nóng)戶在林木、果木栽培等方面缺乏技術性指導等方面。

建議國家直接補助和間接補助相結(jié)合，近遠期補助方式相區(qū)別。除了近期的錢糧補助外，還應大力抓遠期間接補助，即通過迂回方式來補助經(jīng)濟利益受損的農(nóng)戶，如提供優(yōu)惠貸款、就業(yè)指導和幫助、技術援助、扶持發(fā)展新產(chǎn)業(yè)等方式。具有做法有首先繼續(xù)抓好勞務輸出;其次，引導、鼓勵、扶持發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，使剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè);第三，退耕后有許多農(nóng)民脫離種植業(yè)，可以利用剩余勞動力擴大養(yǎng)殖業(yè)，根據(jù)不同區(qū)域、不同群體，重點引導培育專業(yè)村、規(guī)?；B(yǎng)殖，走一戶帶多戶，多戶帶全村，一村帶多村的小規(guī)模，大群體的畜牧業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)化之路，提高農(nóng)民收入，這也是解決退耕后農(nóng)民生產(chǎn)生活出路鞏固退耕還林還草工程成果的重要途徑。

(編輯:王愛萍)

［1］賈云，等．遼東山地不同退耕還林模式的生態(tài)效益［J］．林業(yè)科學，2010，46(3):44 －51．

［2］林德榮，等．退耕還林成果鞏固問題研究:基于退耕農(nóng)戶機會成本視角的動態(tài)博弈模型［J］．北京林業(yè)大學學報:社會科學版，2010，9(1):101 －105．

［3］羅榮桂，丁正平．外部性校正與長江上游退耕還林還草補償機制［J］．武漢理工大學學報，2003，25(7):84 －87．

［4］張吉國，胡繼連．退耕還林的外部性及政府行為［J］．林業(yè)經(jīng)濟問題，2003，23(5):257 －260．

［5］秦建明，安志美，史春風，等．對退耕還林補償標準和補償年限的思考［J］．內(nèi)蒙古林業(yè)調(diào)查設計，2006，29(1):18 －21．

［6］張昆，任勇，夏光，等．欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展機制研究［M］．北京:中國環(huán)境科學出版社，1999．

［7］厲以寧，章錚．環(huán)境經(jīng)濟學［M］．北京:中國計劃出版社，1995．