呂志賢 李佳喜

(湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，湖南長沙410000)

湘江發(fā)源于廣西，從全州縣進(jìn)入湖南境內(nèi)，水系跨永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市，是湖南的母親河。區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)密集，人口眾多，工業(yè)集中，流域人口約全省總?cè)丝诘?0%，工業(yè)總產(chǎn)值約占全省工業(yè)總產(chǎn)值的81%，全省冶金、化工、建材、輕工、紡織、食品加工、機(jī)械等行業(yè)大多分布在該區(qū)域，是湖南省人口密度最大、城市化發(fā)展最快的區(qū)域，為湖南的主要經(jīng)濟(jì)帶。近年來，流域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染加劇，工業(yè)廢水和生活廢水大量排放，重金屬歷史性遺留污染日益凸顯，生態(tài)安全隱患重重，成為全省污染最嚴(yán)重的河流。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人口的增長，流域生態(tài)壓力越來越大，服務(wù)功能不斷退化，嚴(yán)重制約了流域社會持續(xù)發(fā)展。因此，加強(qiáng)水環(huán)境綜合治理，尋求更加積極的環(huán)境保護(hù)政策與措施已迫在眉睫。

1 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究和實(shí)踐進(jìn)展

國內(nèi)外學(xué)者從不同角度和側(cè)重點(diǎn)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x進(jìn)行了探討［1－3］，綜合評述，可以解釋為針對環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，達(dá)到保護(hù)資源的目的。眾多學(xué)者都十分重視流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究與探討［4－9］，在理論研究的同時，全國各地也逐步在局部范圍內(nèi)開展流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)示范工作，如河北省政府在對子牙河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對全省7大水系57條河流實(shí)行了實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償金扣繳政策等，從目前研究和實(shí)踐進(jìn)展來看，流域生態(tài)補(bǔ)償政策對于推動流域環(huán)境保護(hù)工作起到一定積極的作用。

2 湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初步框架

本論文以湘江干流及一級支流所在市為例，通過對湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立涉及的幾個關(guān)鍵問題初步研究與探討及其生態(tài)補(bǔ)償資金測算，形成湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步框架。

2．1 補(bǔ)償主體的確定

生態(tài)補(bǔ)償是對環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)功能損害的補(bǔ)助，流域生態(tài)功能具有公益性，眾多的單位和個人從流域生態(tài)功能中受益，由此決定生態(tài)補(bǔ)償主體必須是有能力代表公共利益和有能力承擔(dān)這一責(zé)任的載體［9－11］。從此特點(diǎn)出發(fā)，在目前階段，政府是最合適選擇。本論文研究范圍具體涉及主體為湖南省政府以及流域流經(jīng)的永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市政府。

2．2 補(bǔ)償方式的確定

國內(nèi)各流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探討與示范，多基于在水質(zhì)與水量的基礎(chǔ)上，在一定時間段內(nèi)，按照超標(biāo)賠償、達(dá)標(biāo)補(bǔ)償原則以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對其生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行測算從而實(shí)現(xiàn)跨界斷面地市之間的補(bǔ)償與賠償。

本論文借鑒國內(nèi)較成功案例，在以上理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)湘江流域特點(diǎn)，進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整:考慮到環(huán)境污染治理循序漸進(jìn)性，現(xiàn)階段特征污染因子指標(biāo)作為考核因子，結(jié)合湘江流域目前污染特征以及重金屬污染問題，選取化學(xué)需氧量(COD)、氨氮(NH3－N)、石油類、砷 (As)、鎘(Cd)作為考核因子;結(jié)合湘江流域水文特征，湘江流域水量變化較大，生態(tài)補(bǔ)償以月份為時間間隔，對每月的生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行測算。湘江流域生態(tài)補(bǔ)償資金測算模式為:

補(bǔ)償資金=(水質(zhì)控制目標(biāo)—考核因子月均實(shí)測值)×斷面月均流量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

本論文具體涉及到流域八地市的13個考核斷面。

2．3 目標(biāo)控制值的確定

在目標(biāo)控制值的的選取上，根據(jù)湘江流域水環(huán)境質(zhì)量、水域功能區(qū)劃、水文狀況，本論文從地表水水域功能區(qū)劃水質(zhì)指標(biāo)控制值、近三年平均水質(zhì)指標(biāo)值、分平、豐、枯水期三年平均水質(zhì)指標(biāo)值三種情況進(jìn)行了分析，根據(jù)考核斷面的水域功能區(qū)劃要求，除綠埠頭交界斷面為Ⅱ類水外，其它考核斷面均執(zhí)行Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，若以Ⅲ類水質(zhì)指標(biāo)控制值為考核因子控制值，通過湘江流域2006－2008年考核斷面水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)分析來看，雖個別指標(biāo)偶爾超過Ⅲ類水質(zhì)指標(biāo)控制值，但多數(shù)是好于Ⅲ類水質(zhì)要求;從斷面三年平均水質(zhì)指標(biāo)值角度來看，地表水Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于斷面平均水質(zhì)指標(biāo)值，近三年斷面水質(zhì)均值為控制值考慮了流域?qū)嶋H水質(zhì)，通過平均水平改善從而帶動整個流域水環(huán)境質(zhì)量的改善，更能促進(jìn)流域整體水環(huán)境質(zhì)量的改善，然而考慮湘江水文情況，平、豐、枯水期水文變化較大，枯水季節(jié)超標(biāo)次數(shù)明顯多于平、豐水期，因此分平、豐、枯水期取各斷面近三年水質(zhì)均值作為考核因子控制值，考慮了湘江流域水文變化情況，同時以平均值作為基準(zhǔn)值，以該值作為目標(biāo)控制值更具有合理性。通過以上分析，本論確定以平、豐、枯劃分?jǐn)嗝嫒昶骄|(zhì)指標(biāo)值做為考核因子控制值。

2．4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是補(bǔ)償多少的問題，其確定是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵，也是流域生態(tài)價(jià)值及水資源成本的體現(xiàn)，涉及到環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)效益、生態(tài)服務(wù)功能等密切相關(guān)因素。從目前生態(tài)補(bǔ)償研究來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立主要依據(jù)流域提供生態(tài)服務(wù)的機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值，筆者認(rèn)為補(bǔ)償只是一種相對的公平，不可能完全按照實(shí)際發(fā)生的損失或貢獻(xiàn)大小來確定賠償和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，且需要考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，即不同地區(qū)支付能力，如果支付標(biāo)準(zhǔn)超過地區(qū)支付能力，影響到地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么該地區(qū)可能會采取逃避污染控制、浪費(fèi)水資源等方式以獲得更高的經(jīng)濟(jì)利益，不利于流域保護(hù)，如果采用一致的補(bǔ)償與賠償標(biāo)準(zhǔn)，使得承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的均衡化，造成了補(bǔ)償?shù)牟还叫?。因此，本論文在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究過程中設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，減少因忽略各個地區(qū)對環(huán)境污染貢獻(xiàn)率的差異以及各個地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人口、環(huán)境治理能力、支付能力等因素的差異的影響，對各個地區(qū)采用調(diào)整后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)。由于流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，目前還沒有公認(rèn)的方法與準(zhǔn)則，特別是生態(tài)服務(wù)價(jià)值沒有公認(rèn)的評估方法和貨幣化標(biāo)準(zhǔn)，并且各種評估方法得出的結(jié)果差異很大，在實(shí)際操作中運(yùn)用難度較大，只能作為參考。鑒于目前許多因素都還未進(jìn)行具體的量化，因此湘江流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以目前湖南省排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)，同時考慮到超標(biāo)和達(dá)標(biāo)對環(huán)境保護(hù)的影響，對于超標(biāo)情況制定更為嚴(yán)厲的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)水環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)為:

達(dá)標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):化學(xué)需氧量700元/t，氨氮875元/t，石油類7 000元/t，鎘14萬元/t，砷3．5萬元/t。超標(biāo)賠償標(biāo)準(zhǔn):以達(dá)標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的兩倍值為賠償標(biāo)準(zhǔn)值。

(2)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)對流域內(nèi)各地市實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，忽略了各個地區(qū)對環(huán)境污染貢獻(xiàn)率的差異以及各地區(qū)實(shí)際支付能力，考慮到各個地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人口、環(huán)境保護(hù)能力、支付能力等因素的差異，本論文在在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)的基礎(chǔ)上設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)?？紤]到影響因素較復(fù)雜，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)調(diào)整以各地市人均GDP、GDP能耗、人口作為參考系數(shù)，以長沙做為標(biāo)準(zhǔn)值，各地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)由各參考系數(shù)決定(見表1)。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)計(jì)算公式為:

A=(各地區(qū)人均GDP×單位GDP能耗×人口總數(shù))/(長沙人均GDP×單位長沙GDP能耗×人口總數(shù))

其中:人均GDP:一定程度上代表各地區(qū)的支付能力

GDP能耗:一定程度上可代表生產(chǎn)能耗

人口總數(shù):一定程度上可以代表生活排污

表1 2007年湘江流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)表

2．5 補(bǔ)償資金的測算

通過補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，湘江流域生態(tài)補(bǔ)償資金測算公式為:

補(bǔ)償資金=(水質(zhì)控制目標(biāo)—斷面單污染因子水質(zhì)月均實(shí)測值)×目標(biāo)斷面月流量×當(dāng)月天數(shù)×達(dá)標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)

本論文以2008年湘江水文、水質(zhì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，以僅考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)和同時考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)兩種情況，對2008年湘江流域生態(tài)補(bǔ)償資金進(jìn)行測算，具體情況見表2。

由表2、表3得出:經(jīng)過初步測算，衡陽、長沙以及省政府需要支出生態(tài)補(bǔ)償金為自己超額排污買單，永州、株洲、湘潭、郴州、婁底5個城市因環(huán)保工作的開展，地域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，可得到一定數(shù)額的生態(tài)補(bǔ)償資金作為獎勵資金。具體而言，從2008年衡陽市情況分析，湘江干流段，湘江從衡陽入株洲境內(nèi)，水質(zhì)指標(biāo)化學(xué)需氧量(COD)、砷(As)超過生態(tài)補(bǔ)償水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，上游超標(biāo)排放意味著株洲市將需要投入更多的資金用于水環(huán)境治理從而達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，水質(zhì)指標(biāo)氨氮(NH3－N)、石油類、鎘(Cd)均符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，說明衡陽市政府為下游水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)付出一定的環(huán)境保護(hù)成本，喪失一定的機(jī)會發(fā)展成本，因此，干流下游直接受益段株洲市政府對于衡陽市損失的機(jī)會發(fā)展成本進(jìn)行補(bǔ)償。通過一年對衡陽、株洲跨界斷面水質(zhì)、水文的監(jiān)測，按照生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)計(jì)算，2008衡陽將需要支付給株洲生態(tài)補(bǔ)償資金3 904萬元，考慮各地市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與不同支付能力后，衡陽市將需要支付給株洲生態(tài)補(bǔ)償資金2 182萬元。從表2看出，生態(tài)補(bǔ)償資金的測算能夠較客觀的反映出目前湘江水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀以及湘江流域各地市對湘江水資源的利用情況，從另一側(cè)面而言，湘江流域生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)算能夠體現(xiàn)一定的合理性和公平性，其實(shí)施對促進(jìn)湘江流域公平合理利用水環(huán)境資源將起到一定的積極作用，但按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)測算量和考慮各地市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，即考慮各地市的支付能力后生態(tài)補(bǔ)償測算量，年度生態(tài)補(bǔ)償收支金額出現(xiàn)較大差異，見表3。

3 機(jī)制研究中存在的主要問題及建議

湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究借鑒了國內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償示范較成功案例，本論文提出研究中構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的不足與問題，并針對其機(jī)制實(shí)施提出相關(guān)建議:

表2 2008年湘江流域生態(tài)補(bǔ)償資金測算表(單位:萬元)

表3 2008年湘江流域生態(tài)補(bǔ)償資金(單位:萬元)

(1)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及系數(shù)確定需要更加合理。本論文對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定進(jìn)行了分析，但目前的深度和考慮因素在現(xiàn)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件下還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)的設(shè)定。因此，制定更加合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)是今后研究的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

(2)斷面水質(zhì)考核目標(biāo)制定:水質(zhì)因子目標(biāo)值的制定必須考慮機(jī)制實(shí)施的可操作性，目標(biāo)值太高，將打消各地市環(huán)境保護(hù)工作的積極性，目標(biāo)值太低，環(huán)境保護(hù)力度不夠。本文以近三年各斷面分平豐枯水期的水質(zhì)指標(biāo)平均值為標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的合理性，但在實(shí)際操作中，如何剔除不正常監(jiān)測數(shù)以及如何定義不正常監(jiān)測數(shù)的相關(guān)界定還比較模糊，易造成平均值的偏差。

(3)監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性問題:監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性是生態(tài)補(bǔ)償合理性的一個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。目前，湘江流域各跨界斷面并沒有建立自動監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測數(shù)據(jù)基本為人工測定，常常出現(xiàn)交界斷面上下游城市監(jiān)測值相差較大的情況，在自動監(jiān)測體系建立之前，通過何種方式確定交界斷面上下游政府都認(rèn)定的監(jiān)測值還有待探討。同時建議加快建設(shè)全流域自動監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)流域污染的日常監(jiān)管，同時還要對監(jiān)測設(shè)備進(jìn)行不定期的檢驗(yàn)和校正，以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

(4)生態(tài)補(bǔ)償立法與相關(guān)配套政策:從國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)來看，各地方政府以及各流域之間執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制均僅為政府性文件。湘江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施涉及到八地市，對于跨行政轄區(qū)的水污染管理等問題，缺乏相關(guān)法律保障和配套的政策予以支持。如針對目前的財(cái)政體制改革，省財(cái)政直管縣的財(cái)政體制變革，就目前實(shí)施的或即將示范的跨市之間的生態(tài)補(bǔ)償問題，如何實(shí)現(xiàn)過渡與轉(zhuǎn)變，以及如何制定配套的輔助政策也是今后研究的重點(diǎn)和必須解決的問題。

(5)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)管理與合作:湘江流域生態(tài)補(bǔ)償涉及到八個地級市，涉及的利益方較多，有必要建立跨行政區(qū)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)八地市之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利開展，解決生態(tài)補(bǔ)償過程的爭議問題。同時對于機(jī)制實(shí)施涉及的多個部門，如環(huán)保部門、財(cái)政部門、水利部門等，協(xié)調(diào)合作，達(dá)成一定的共識，形成一個區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆?lián)合體，因此加強(qiáng)每個地區(qū)以及地區(qū)內(nèi)各部門間的協(xié)調(diào)合作尤為重要。

(編輯:李 琪)

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