陳愛萍

(山東科技大學(xué) 經(jīng)管學(xué)院，山東 青島 266510)

一、問題的提出

近年來，伴隨著我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的不斷增強(qiáng)和“走出去”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，我國(guó)已成為新興的對(duì)外直接投資來源地。我國(guó)企業(yè)的對(duì)外直接投資額流量和存量都有不同程度的增加。2010年，我國(guó)對(duì)外直接投資增長(zhǎng)了100多億美元，達(dá)到760億美元的歷史最高水平。但是我們必須承認(rèn)，我國(guó)企業(yè)境外直接投資實(shí)踐目前尚處于起步階段，其發(fā)展規(guī)模既不可同發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)境外投資相提并論，也不可與我國(guó)對(duì)外開放吸引外資規(guī)模同日而語，在管理服務(wù)水平和法制建設(shè)等方面較之世界平均水平也相去甚遠(yuǎn)。針對(duì)這種情況，為了更好地促進(jìn)我國(guó)企業(yè)的境外直接投資活動(dòng)，為我國(guó)企業(yè)境外直接投資創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際經(jīng)營(yíng)環(huán)境，建立我國(guó)企業(yè)的境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得尤為必要。

二、我國(guó)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成及基礎(chǔ)

(一)我國(guó)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)成

在對(duì)外直接投資過程中，政府雖然不是對(duì)外投資的主體，但政府的支持是任何跨國(guó)經(jīng)營(yíng)企業(yè)都必不可或缺的。調(diào)查資料顯示，在企業(yè)進(jìn)行跨國(guó)經(jīng)營(yíng)遇到的困難中，有40%直接與政府有關(guān)，如審批渠道不暢、國(guó)家的管理體制不能適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要、產(chǎn)業(yè)政策不合理、外匯管理過嚴(yán)、社會(huì)服務(wù)缺失等;另外的45%與政府的政策有間接關(guān)系，如融資困難、人才缺乏等;真正的外部環(huán)境問題只占15%。因此，政府應(yīng)該是企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的主要構(gòu)建者。有鑒于此，本文對(duì)我國(guó)企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建主要從宏觀層面對(duì)境外直接投資中的管理、服務(wù)、保護(hù)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制四個(gè)方面加以研究。各項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)制包括不同的內(nèi)容，同時(shí)具有各自不同的功能。

境外投資的管理協(xié)調(diào)機(jī)制是指政府對(duì)境外直接投資管理的職能分工、審批管理、外匯管理和稅收管理等。

境外投資服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制是指政府對(duì)本國(guó)投資者在境外投資時(shí)提供的包括信息提供、技術(shù)幫助、方向指導(dǎo)和資金支持等措施體系。建立境外投資服務(wù)機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)考慮明確海外投資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，構(gòu)建政府資金支持體系和服務(wù)體系，避免企業(yè)“走出去”的盲目性。

境外直接投資保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制是指一個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)投資者在境外直接投資過程中可能遇到的一系列非經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)提供的保護(hù)協(xié)調(diào)措施體系。

企業(yè)境外直接投資的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是為了推動(dòng)企業(yè)境外直接投資的順利開展，維護(hù)企業(yè)的合法利益，在承認(rèn)不同利益主體合法性的基礎(chǔ)上，對(duì)各利益主體通過政策、法律、外交等手段對(duì)其利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的一套制度體系。利益協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)節(jié)的并不僅僅是經(jīng)濟(jì)利益，還包括政治利益、文化利益等。

在制定我國(guó)企業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制的問題上，不能單獨(dú)考慮管理協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制、保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制或利益協(xié)調(diào)機(jī)制，而應(yīng)該把它們看成一個(gè)整體、一個(gè)系統(tǒng)，從系統(tǒng)全局的角度出發(fā)來制定相應(yīng)的協(xié)調(diào)措施，使這些機(jī)制之間能夠相互促進(jìn)、共同發(fā)展，使我國(guó)企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)的總體目標(biāo)達(dá)到最優(yōu)。這四個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制之間的關(guān)系如圖1所示:

(二)我國(guó)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建基礎(chǔ)

政府作為境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的主體，其協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮主要是依據(jù)政府制定的一系列宏觀管理政策措施、法律法規(guī)以及簽訂的雙邊條約或參加的國(guó)際公約，這些也構(gòu)成了我國(guó)企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)。

圖1 我國(guó)企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制框架

隨著我國(guó)企業(yè)“走出去”的步伐逐漸加快，我國(guó)對(duì)外直接投資在世界投資活動(dòng)中的地位日益重要，為了配合國(guó)家投資戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)的境外直接投資行為，扶持我國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及加強(qiáng)與外國(guó)政府或國(guó)際機(jī)構(gòu)合作以更好地維護(hù)我國(guó)企業(yè)在外投資利益，我國(guó)政府制定了一系列指導(dǎo)性政策，還相繼適時(shí)制定了針對(duì)性較強(qiáng)，更加具體和更具操作性的國(guó)內(nèi)法律與行政規(guī)章，并參加了多個(gè)國(guó)際公約，構(gòu)建了我國(guó)目前較為完善的對(duì)外投資政策體系，同時(shí)也成為我國(guó)企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建我國(guó)企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制的政策建議

隨著我國(guó)企業(yè)境外直接投資的不斷擴(kuò)大，其在投資過程中面臨的一系列問題，都需要有效的協(xié)調(diào)合作來解決，構(gòu)建合理的協(xié)調(diào)機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。面對(duì)我國(guó)企業(yè)境外直接投資經(jīng)驗(yàn)不足的現(xiàn)狀，我們必須借鑒國(guó)外的有效做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，以協(xié)調(diào)理論為指導(dǎo)，構(gòu)建適合我國(guó)的企業(yè)境外直接投資協(xié)調(diào)機(jī)制。具體的政策建議如下:

(一)以協(xié)調(diào)監(jiān)督為核心，審批為輔助，健全境外直接投資管理協(xié)調(diào)機(jī)制

1.設(shè)立獨(dú)立統(tǒng)一的境外直接投資管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行首先要依靠具有協(xié)調(diào)功能的機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的設(shè)置是機(jī)制有效發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。政府作為規(guī)則的制定者，有責(zé)任和義務(wù)為協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作提供組織環(huán)境，并且根據(jù)我國(guó)企業(yè)境外直接投資階段和現(xiàn)實(shí)情況也只能采取以政府主導(dǎo)的方式建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)組織。國(guó)際上，政府主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)的普遍做法有兩種:一種是由一個(gè)統(tǒng)一的部門來管理，另一種是由一個(gè)多部門組成的機(jī)構(gòu)來管理。鑒于許多國(guó)家都有專門的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行管理境外直接投資活動(dòng)，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，建議組建“境外投資協(xié)調(diào)委員會(huì)”來進(jìn)行境外直接投資的宏觀協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，主要負(fù)責(zé)制定海外投資發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀管理政策與措施等。

2.完善審批制度，提高審批效率

多頭管理帶來的一大影響就是企業(yè)境外投資項(xiàng)目往往要經(jīng)過多個(gè)部門審核，審批環(huán)節(jié)過多，且個(gè)別環(huán)節(jié)存在重復(fù)審核和審核標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象。這些繁瑣的審核手續(xù)，往往貽誤了企業(yè)對(duì)外投資的時(shí)機(jī)。境外投資協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)該統(tǒng)一我國(guó)的境外投資審批標(biāo)準(zhǔn)，使審批內(nèi)容更具合理性，審批程序進(jìn)一步簡(jiǎn)化，審批內(nèi)容減少，審批效率進(jìn)一步提高。

3.強(qiáng)化境外直接投資的后續(xù)監(jiān)管

原有境外投資審批體系存在著審批嚴(yán)，后期監(jiān)管弱的問題。在境外企業(yè)日常管理環(huán)節(jié)上新出臺(tái)的《境外投資聯(lián)合年檢暫行辦法》和《境外投資綜合績(jī)效評(píng)價(jià)辦法(試行)》，加大了后期的監(jiān)管力度。這兩個(gè)措施從規(guī)范性和投資業(yè)績(jī)兩方面制定了考核境外企業(yè)的具體細(xì)則。上述兩個(gè)辦法目前正在實(shí)施，并不斷完善。新政策體系中的這些舉措，對(duì)加強(qiáng)境外投資的宏觀監(jiān)管，掌握境外投資變動(dòng)情況，促進(jìn)境外投資的健康發(fā)展具有積極的意義。

(二)加大支持力度，強(qiáng)化服務(wù)職能，完善境外直接投資服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制

建立境外投資服務(wù)機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)考慮明確海外投資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，構(gòu)建政府資金支持體系和服務(wù)體系，避免企業(yè)“走出去”的盲目性。

1.完善境外直接投資信息服務(wù)體系

目前，商務(wù)部正在定期發(fā)布《國(guó)別貿(mào)易投資環(huán)境報(bào)告》，建立了境外投資國(guó)別環(huán)境庫(kù)。商務(wù)部還與外交部于2004年8月聯(lián)合發(fā)布了《對(duì)外投資國(guó)別產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》，已制定并發(fā)布了紡織、家電行業(yè)境外加工類投資的國(guó)別指導(dǎo)目錄，列舉了一些國(guó)家的投資政策、雙邊合作概況、優(yōu)惠貿(mào)易安排情況等。2004年我國(guó)還建立《國(guó)別投資經(jīng)營(yíng)障礙報(bào)告制度》，要求我駐外經(jīng)濟(jì)商務(wù)機(jī)構(gòu)、商會(huì)及企業(yè)等以撰寫年度報(bào)告和不定期報(bào)告的形式，反映境外中資企業(yè)在東道國(guó)(地區(qū))投資經(jīng)營(yíng)中遇到的各類障礙、壁壘及相關(guān)問題。政府相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化完善境外投資服務(wù)方面的措施。

2.提供對(duì)外投資便利化服務(wù)

借鑒國(guó)際通行做法，制定和完善對(duì)外投資在金融、保險(xiǎn)、外匯、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等方面的便利化政策和措施。進(jìn)一步弱化政府在企業(yè)對(duì)外投資中的行政審批職能，進(jìn)一步下放對(duì)外投資審批權(quán)限，簡(jiǎn)化審批程序，逐步實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)和各類批準(zhǔn)證書網(wǎng)上發(fā)放。對(duì)外直接投資由商務(wù)部協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，以國(guó)家外匯管理局提供的年度國(guó)際收支平衡表中的對(duì)外直接投資為基礎(chǔ)，補(bǔ)充各類實(shí)物投資金額，涵蓋資源、加工工業(yè)和服務(wù)業(yè)(金融、保險(xiǎn))的全口徑對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)，建立一個(gè)完整的統(tǒng)計(jì)體系。與此同時(shí)，要借鑒有關(guān)國(guó)家通行做法，面向社會(huì)對(duì)我國(guó)對(duì)外直接投資做出報(bào)告，全面評(píng)估我國(guó)對(duì)外直接投資管理的效果與影響，為指導(dǎo)我國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資、調(diào)整對(duì)外投資政策和改善對(duì)外直接投資管理提供決策參考。

3.鼓勵(lì)發(fā)展為境外投資服務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)

應(yīng)積極鼓勵(lì)發(fā)展為境外投資服務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，以形成健全的中介組織體系?，F(xiàn)有的公證、律師(包括外國(guó)律師事務(wù)所代表處)、會(huì)計(jì)、管理咨詢社會(huì)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)增加為企業(yè)境外直接投資服務(wù)的業(yè)務(wù)，加速培育和引進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)調(diào)查公司等中介機(jī)構(gòu)，為境外企業(yè)提供資信證明、國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)咨詢及法律可行性意見書，調(diào)查和提供外國(guó)合作方的資質(zhì)、信用及項(xiàng)目可行性評(píng)估，為境外企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理提供高質(zhì)量的研究咨詢報(bào)告。同時(shí)，要切實(shí)提高中介組織的服務(wù)質(zhì)量。

各行業(yè)協(xié)會(huì)總會(huì)及分會(huì)應(yīng)依據(jù)國(guó)家和地方境外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，科學(xué)、公正地確定能源企業(yè)進(jìn)行境外投資所需的資質(zhì)條件，根據(jù)行業(yè)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)品特點(diǎn)以及投資動(dòng)因確定目標(biāo)市場(chǎng)，加強(qiáng)境內(nèi)母公司之間以及境外企業(yè)之間的聯(lián)系、交流和溝通。

(三)以立法為基礎(chǔ)，加強(qiáng)外交保護(hù)，健全境外直接投資保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制

1.建立健全境外投資法律體系

隨著我國(guó)企業(yè)境外直接投資活動(dòng)的不斷開展，有關(guān)企業(yè)境外投資活動(dòng)的國(guó)內(nèi)外法律法規(guī)體系逐步完善。但相關(guān)對(duì)外投資法律體系還不完備，我國(guó)至今還沒有出臺(tái)專門的類似《對(duì)外投資法》、《海外投資公司法》等對(duì)外投資法律法規(guī)。另外，我國(guó)對(duì)外投資法律規(guī)章主要是針對(duì)新建投資方式制定，并沒有專門的海外并購(gòu)?fù)顿Y法律法規(guī)，故造成我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資采取海外并購(gòu)方式進(jìn)行時(shí)處于無法可依的困境，特別是我國(guó)能源企業(yè)近幾年的海外投資，動(dòng)輒數(shù)億、數(shù)十億美元的海外并購(gòu)并非稀有。由于海外并購(gòu)無法可依，我國(guó)能源企業(yè)海外并購(gòu)存在著法律盲區(qū)，也存在較多法律障礙，對(duì)海外投資健康發(fā)展不利。因此，我國(guó)當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快制定《中國(guó)企業(yè)海外投資法》、《海外投資企業(yè)所得稅法》、《海外投資公司法》、《海外投資保險(xiǎn)法》等法律，使海外投資企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和合法權(quán)益不致受到侵犯。同時(shí)，制定上述法律，使我國(guó)簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)定及締結(jié)的多邊投資保護(hù)公約有國(guó)內(nèi)法上的支持。

2.重視雙邊或多邊投資協(xié)定的談判與簽訂

由于海外投資具有跨國(guó)性，不僅涉及到海外私人投資者與投資東道國(guó)之間的關(guān)系，而且還涉及到投資母國(guó)與投資東道國(guó)之間的關(guān)系。促進(jìn)和保護(hù)海外直接投資，僅靠投資母國(guó)或投資東道國(guó)的國(guó)內(nèi)立法遠(yuǎn)不夠。資本輸出國(guó)為了鼓勵(lì)與保護(hù)本國(guó)的海外投資，往往需要借助雙邊投資保護(hù)協(xié)定，以保證其國(guó)內(nèi)的海外投資立法的效力和作用。由于歷史原因，中國(guó)政府過去在簽署雙邊投資保護(hù)協(xié)議時(shí)，更多地從吸收外資的東道國(guó)角度來考慮，卻較少?gòu)谋Ｗo(hù)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的角度去推敲。隨著我國(guó)企業(yè)對(duì)外直接投資的不斷擴(kuò)大，今后再簽署類似協(xié)定，或者對(duì)一些協(xié)議重新談判時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)中國(guó)“走出去”企業(yè)的利益保護(hù)。此外，中國(guó)應(yīng)該參考德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典的做法，積極建立對(duì)外投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)，制定鼓勵(lì)、控制投資風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)投資收益保障機(jī)制。

3.完善境外投資保險(xiǎn)制度

根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)海外投資較大比例分布在亞非拉的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)生政治風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大。而一個(gè)有效運(yùn)行的海外投資保險(xiǎn)制度能有效地分散、消化我國(guó)海外投資者的政治風(fēng)險(xiǎn)損失，使投資者得到更充分、有效的保護(hù)。因此，建立我國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度，預(yù)防東道國(guó)的政治風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保護(hù)我國(guó)海外投資及投資利益，已是當(dāng)務(wù)之急。

4.積極進(jìn)行外交保護(hù)

外交保護(hù)是一種傳統(tǒng)的海外投資保護(hù)措施，是指允許一國(guó)依據(jù)一般國(guó)際法中的屬人管轄權(quán)，對(duì)另一國(guó)違反國(guó)際法使其國(guó)民遭受損失的行為要求賠償?shù)臋?quán)利。根據(jù)國(guó)際法的一般原則來推斷，我國(guó)的海外投資者在東道國(guó)受到不法侵害或不公正待遇，得不到合理的司法或行政救濟(jì)時(shí)，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)?shù)耐饨煌緩?，?duì)該東道國(guó)提出求償要求，從而保護(hù)我國(guó)境外投資者的利益，這完全符合國(guó)際法屬人優(yōu)先權(quán)原則。國(guó)家基于屬人管轄權(quán)，有權(quán)利亦有義務(wù)為在外國(guó)經(jīng)營(yíng)事業(yè)并受到侵害的本國(guó)國(guó)民實(shí)施外交保護(hù)，這是一項(xiàng)被各國(guó)普遍接受的習(xí)慣法規(guī)則。

(四)正視利益沖突，拓寬利益溝通渠道，建立境外直接投資利益協(xié)調(diào)機(jī)制

1.正確看待境外投資活動(dòng)中的利益沖突

一國(guó)企業(yè)的境外直接投資活動(dòng)對(duì)企業(yè)本身、母國(guó)政府、東道國(guó)企業(yè)、東道國(guó)政府以及其他相關(guān)利益團(tuán)體由于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的差異會(huì)產(chǎn)生不同的影響，存在多重利益博弈關(guān)系，因此可能會(huì)產(chǎn)生一系列的利益矛盾與沖突。針對(duì)企業(yè)境外直接投資過程中的種種利益沖突現(xiàn)象，我們要去正確面對(duì)而不是逃避，認(rèn)真分析企業(yè)境外直接投資過程中各主要相關(guān)利益主體的利益差別、利益沖突及其動(dòng)因，建立我國(guó)企業(yè)境外直接投資的利益協(xié)調(diào)機(jī)制才能促進(jìn)其境外投資活動(dòng)的順利進(jìn)行。

2.拓寬利益溝通渠道

我國(guó)政府雖然對(duì)企業(yè)境外直接投資過程中所遇到的一些問題積極通過外交、國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制、相關(guān)法律法規(guī)等途徑盡力加以解決，但溝通方式與渠道還有待進(jìn)一步拓寬。一方面，政府要注意搭建利益溝通平臺(tái)，尤其要注意與投資企業(yè)的交流與溝通，建議通過定期到企業(yè)調(diào)研、召開論壇等形式了解企業(yè)境外投資過程中的問題，還可通過網(wǎng)絡(luò)等快捷的溝通聯(lián)系方式及時(shí)了解企業(yè)境外投資活動(dòng)情況，及時(shí)協(xié)調(diào)處理好國(guó)家利益與企業(yè)利益沖突;另一方面，在協(xié)調(diào)與東道國(guó)政府及企業(yè)的利益沖突時(shí)要充分發(fā)揮政府外交、行業(yè)協(xié)會(huì)及駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)和商會(huì)的積極協(xié)調(diào)作用，有效化解各利益主體之間的矛盾或沖突。

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