■包雅鈞

（作者為中央編譯局副研究員，現(xiàn)掛職忠縣縣長(zhǎng)助理）

聯(lián)合黨委把縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、部門、企業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、干部與群眾都串起來了，這就是資源整合。

重慶忠縣自2009年開始在全縣范圍內(nèi)大規(guī)模地實(shí)行“縣官當(dāng)村官”的聯(lián)合黨委創(chuàng)新，引起各方關(guān)注。

其實(shí)，早在1994年6月，為順利推進(jìn)浦東開發(fā)，浦東新區(qū)黨工委屬下的張江開發(fā)區(qū)黨委聯(lián)合周邊有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)首創(chuàng)了張江聯(lián)合黨委。這大約是改革開放以來最早的聯(lián)合黨委創(chuàng)新探索。然而自此以后的10多年時(shí)間里，聯(lián)合黨委的組織創(chuàng)新形式基本上銷聲匿跡了。直到最近幾年，聯(lián)合黨委才再次開始在公眾視野內(nèi)出現(xiàn)。

那么，聯(lián)合黨委到底是一種什么樣的組織創(chuàng)新？它產(chǎn)生的背景、作用是怎樣的？如何運(yùn)行？如何進(jìn)一步完善？

“縣官當(dāng)村官”

忠縣是中國(guó)柑橘城。新立鎮(zhèn)白馬村盛產(chǎn)柑橘，但多年來因山路不便，柑橘運(yùn)不出去，村民只能守著柑橘過苦日子。忠縣也是一個(gè)小山城，多雨多霧，尤其是下雨天，村民走路鞋子陷入泥濘中，拔出鞋子帶上半斤泥，走路特別費(fèi)勁。農(nóng)用車更是開不進(jìn)一灘亂稀泥的果園。在這里，缺少資金，沒有硬化的村內(nèi)主通道，沒有舒暢的人行便道和機(jī)耕道，新農(nóng)村建設(shè)就是一句空話。然而這一切在2009年白馬聯(lián)合黨委成立后開始悄然得到解決。

由縣衛(wèi)生局、縣移動(dòng)公司參加，縣委書記兼任聯(lián)合黨委書記、鄰近的雙柏與華福村和鎮(zhèn)黨委班子主要成員共同組建的白馬聯(lián)合黨委成立后，首先做的第一件事就是深入調(diào)研。他們了解到大家最迫切心愿是盡快修好村路。在發(fā)展相對(duì)較后的三峽庫(kù)區(qū)，對(duì)一個(gè)村來說，修一條村路可并不是那么容易和簡(jiǎn)單的事：巨額資金是個(gè)大問題，沿線村的協(xié)調(diào)難度也不小，還有國(guó)土整治規(guī)劃以及交通部門的審批。白馬聯(lián)合黨委決心拿下這個(gè)硬骨頭，在縣委書記帶動(dòng)下，經(jīng)過國(guó)土、交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)單位多次協(xié)調(diào)，并爭(zhēng)取重慶市有關(guān)優(yōu)惠政策后，全村的村路建設(shè)正在熱火朝天地進(jìn)行中。

陳文職是白馬村三組組長(zhǎng)，現(xiàn)在這個(gè)組的主路和人行與生產(chǎn)便道都已經(jīng)竣工。他站在路邊看著果園激動(dòng)地說：“以前，由于運(yùn)輸不便，很多果農(nóng)的積極性受挫?，F(xiàn)在公路修通了，大家都擴(kuò)大了園區(qū)規(guī)模，下果也方便。我們村柑橘品種好，肉厚汁甜，不少城里人也開著自己的小車到我們村來買新鮮柑橘。要是這些擱在沒有修路以前，我們是想都不敢想的。今年，我還想動(dòng)員大家一起承包更多的果園，帶動(dòng)更多的村民致富?！?/p>

在為白馬村修路中，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)參與并協(xié)調(diào)了村莊內(nèi)的發(fā)展事項(xiàng)，縣級(jí)部門或企業(yè)通過資金或職能發(fā)揮了以城哺鄉(xiāng)的優(yōu)勢(shì)。這樣的聯(lián)合黨委在忠縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個(gè)。解決群眾困難、帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富是聯(lián)合黨委創(chuàng)意的初衷。為此，聯(lián)合黨委成員尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員必須經(jīng)常走訪群眾，了解村民的呼聲。貧困村的村民生活中經(jīng)常會(huì)遇到資金短缺的困難，相互借錢有一定難度，小額融資貸款在當(dāng)?shù)匕l(fā)展也不成熟。考慮這些情況，白馬聯(lián)合黨委認(rèn)為，通過捐款建立“親民基金”，有助于快速解決群眾困難。縣委書記朱晞?lì)伿紫染杩?000元，在他的帶領(lǐng)下，衛(wèi)生局、移動(dòng)公司以及新立鎮(zhèn)等聯(lián)合黨委成員單位與個(gè)人首批共計(jì)捐款1萬多元。這筆錢雖然不多，但在關(guān)鍵時(shí)候卻幫了村民大忙。

現(xiàn)年70多歲，天生弱智的陳世全，一家三口全是殘疾人，妻子因患小兒麻痹癥四肢蜷曲行走困難，兒子患有精神病外出杳無音訊，夫妻兩人相依為命，是新立鎮(zhèn)雙柏村典型的貧困戶：身居危房，片瓦飛揚(yáng)，“天晴曬太陽(yáng)，下雨空蓑衣”。雙柏村以及白馬聯(lián)合黨委會(huì)同新立鎮(zhèn)為他們特別購(gòu)置了農(nóng)村閑置房。2010年春，朱晞?lì)佋凇叭M(jìn)三同”活動(dòng)中了解陳家困難后，出于對(duì)其生活保障的關(guān)心，提出聯(lián)合黨委可以探索為轄區(qū)內(nèi)“三無”老人與殘疾人集體購(gòu)買人身意外險(xiǎn)的建議，并要求落實(shí)好已有的最低生活保障、合作醫(yī)療保險(xiǎn)政策，以解決他們的后顧之憂?，F(xiàn)在白馬聯(lián)合黨委已經(jīng)為像陳世全等21個(gè)五保戶與特困戶購(gòu)買了人身意外險(xiǎn)。村民們親切地將人身保險(xiǎn)、低保與醫(yī)保稱為“吉祥三?！?。

白馬聯(lián)合黨委自掛牌成立以來，將走訪和接訪中排查出的問題分社組、村支部（總支部）、鎮(zhèn)黨委逐級(jí)解決。各個(gè)聯(lián)合黨委成立后都盡可能去幫助群眾解決一些以前單個(gè)組織或系統(tǒng)難以解決的問題。例如，由縣長(zhǎng)劉貴忠擔(dān)任書記的黃金鎮(zhèn)聯(lián)合黨委解決了金銀村六組孫登蘭所收養(yǎng)子女長(zhǎng)達(dá)12年無法入戶和上學(xué)難的問題。通過合理的組織設(shè)計(jì)，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，盡可能發(fā)動(dòng)機(jī)關(guān)、企事業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)人力量，共同參與到農(nóng)村發(fā)展中，并且解決了不少實(shí)際問題，聯(lián)合黨委在忠縣的探索受到廣大干部群眾的一致稱贊。

為什么頻受青睞

就全國(guó)范圍而言，在省以下，各地各個(gè)級(jí)別的黨委政府都在進(jìn)行類似的探索。除忠縣外，媒體報(bào)道了不少聯(lián)合黨委創(chuàng)新，例如重慶霧都賓館黨支部與重慶榮昌縣直升鎮(zhèn)黨委探索設(shè)立聯(lián)合黨委，內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗昭君鎮(zhèn)與在其境內(nèi)的北方聯(lián)合電力高頭窯煤礦黨委探索設(shè)立聯(lián)合黨委，江蘇張家港市和南通市探索區(qū)域聯(lián)合黨委，安徽銅陵市人大機(jī)關(guān)與銅陵縣鐘鳴鎮(zhèn)牡東村合作設(shè)立聯(lián)合黨委，廣東深圳大力探索片區(qū)聯(lián)合黨委建設(shè)，級(jí)別較高的還有新疆烏魯木齊市與昌吉州設(shè)立烏昌黨委。

聯(lián)合黨委頗受青睞，首要原因在于這種組織形式的靈活性與實(shí)用性。聯(lián)合黨委本身并不改變?cè)悬h委和黨組織的隸屬關(guān)系，也不干涉原有組織內(nèi)部事務(wù)，為解決新問題而臨時(shí)創(chuàng)新性設(shè)置的黨組織形式。概括來看，聯(lián)合黨委的實(shí)用性從程度上可分為兩類，一是應(yīng)對(duì)流動(dòng)黨員的管理而設(shè)置，二是為解決某類發(fā)展中具體問題而設(shè)置。例如，有的地方非公企業(yè)快速發(fā)展，流動(dòng)黨員增多，原有組織體系一時(shí)難以有效吸納和應(yīng)對(duì)。在這情況下，像深圳的片區(qū)聯(lián)合黨委就將黨員相對(duì)分散的“兩新”組織聯(lián)系起來。但是如忠縣村級(jí)聯(lián)合黨委則是為了推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，具體解決群眾困難。相對(duì)說來，為解決具體發(fā)展問題而設(shè)置的聯(lián)合黨委更富有成效。例如重慶霧都賓館與榮昌縣直升鎮(zhèn)建立聯(lián)合黨委后，鎮(zhèn)上的種植與養(yǎng)殖產(chǎn)品可以直供賓館，達(dá)到雙方互利共贏的效果。

為促進(jìn)發(fā)展，僅靠政府層面的推動(dòng)是很不夠的。新疆烏魯木齊與昌吉州聯(lián)合黨委設(shè)置級(jí)別較高，更能說明這個(gè)問題。歷史上這兩地曾是一個(gè)整體，后來分而治之，烏魯木齊作為自治區(qū)首府，而昌吉?jiǎng)t成為新疆維吾爾自治區(qū)下的回族自治州。烏魯木齊發(fā)展快，商業(yè)基礎(chǔ)好，但土地面積相對(duì)較少，只有1萬多平方公里；而昌吉因鄰近烏魯木齊受到帶動(dòng)發(fā)展也比較快，工農(nóng)業(yè)底子好，特別是礦產(chǎn)資源豐富，土地面積廣闊，達(dá)7萬多平方公里。鑒于兩地經(jīng)濟(jì)交往頻繁，且地理相鄰，本世紀(jì)初兩地就開始探索經(jīng)濟(jì)一體化，這需要一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一開始兩地決策層探討合并行政區(qū)劃，但因涉及民族自治等因素而擱置。面對(duì)越來越緊迫的發(fā)展謀劃需求，最終他們決定運(yùn)用政治優(yōu)勢(shì)，在兩地黨委的基礎(chǔ)上成立“中共烏魯木齊市昌吉州黨委”，簡(jiǎn)稱烏昌黨委，被定位為自治區(qū)黨委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)烏昌地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在它的推動(dòng)下，兩地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃得到了很好的協(xié)調(diào)，避免了重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，很多資源得到共享。現(xiàn)在烏昌聯(lián)合黨委建設(shè)還在探索新的步伐：有關(guān)機(jī)構(gòu)逐步統(tǒng)合，例如財(cái)政上，以便做到摸清家底，統(tǒng)籌使用，真正讓資源發(fā)揮最大效益。

聯(lián)合黨委的設(shè)置，肯定要得到有關(guān)上級(jí)黨組織的支持。之所以能夠設(shè)立起來，因其與行政系統(tǒng)相比具有跨區(qū)域、跨行業(yè)來靈活調(diào)整的巨大優(yōu)勢(shì)；更重要的是，它說明我們能夠?qū)嵤虑笫堑馗鶕?jù)需要來協(xié)調(diào)各種分散的、局部的利益，將各種力量通過“黨組織”凝聚起來。這種政治優(yōu)勢(shì)，是各種聯(lián)合黨委得以建立的基本前提。

忠縣聯(lián)合黨委的試驗(yàn)，一方面在于縣官當(dāng)村官這種較有特色的制度設(shè)計(jì)，另外它是在全縣28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步進(jìn)行。

完善的困境

盡管忠縣村級(jí)聯(lián)合黨委成立以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各部門單位做了大量具體扎實(shí)的工作，也取得一些成效，但由于成立僅一年多，許多工作尚處于起步階段。村級(jí)聯(lián)合黨委工作的推進(jìn)力度不一，全縣發(fā)展從面上看很不平衡。

村級(jí)聯(lián)合黨委的工作成效在很大程度上取決于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)。畢竟，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與部門主要作用發(fā)揮在具體問題的協(xié)調(diào)與解決上，而發(fā)現(xiàn)問題主要依賴于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，認(rèn)為成不成立村級(jí)聯(lián)合黨委都一個(gè)樣。有的幫聯(lián)單位認(rèn)為，這加重了自己的負(fù)擔(dān)。而所聯(lián)合的村的原有村主任或村支書，也不太善于充分利用幫聯(lián)單位的資源優(yōu)勢(shì)，缺少主動(dòng)溝通。更有少數(shù)村級(jí)聯(lián)合黨委幫聯(lián)單位的領(lǐng)導(dǎo)在推進(jìn)村級(jí)聯(lián)合黨委工作時(shí)還停留在走走問問、個(gè)別送資金送實(shí)物等常規(guī)的手段和模式上，不能發(fā)現(xiàn)與解決一些緊迫問題。有的村級(jí)聯(lián)合黨委成立后所轄區(qū)域沒有什么動(dòng)靜，沒有什么起色。在聯(lián)合黨委成立后，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)合黨委書記，一些村級(jí)黨組織等、靠、要思想嚴(yán)重，總是寄望上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門能立馬給予村里幾十上百萬元的建設(shè)項(xiàng)目或資金，指望上級(jí)在短時(shí)間內(nèi)就能解決當(dāng)?shù)厝罕姷男新冯y、飲水難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難等問題。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)發(fā)展來說，這些都算不上大問題。在基層，特別是農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自身的能力與文化水平普遍有限，如何在聯(lián)合黨委這種新組織形式下更好推動(dòng)農(nóng)村工作，對(duì)于他們來說肯定是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。然而，聯(lián)合黨委之所以讓政府部門與企業(yè)和鎮(zhèn)村共建，核心在于給城鄉(xiāng)資源交流提供一個(gè)制度化的平臺(tái)。判斷聯(lián)合黨委試驗(yàn)成功與否，關(guān)鍵在它這個(gè)平臺(tái)下，貧困村是否解決了一些重要發(fā)展難題如路、水、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。所以，縣委必須加強(qiáng)督導(dǎo)，讓鎮(zhèn)村干部學(xué)會(huì)利用這個(gè)發(fā)展平臺(tái)，用好城市資源。這種督導(dǎo)，不妨由縣委制定一個(gè)聯(lián)合黨委評(píng)比檢查標(biāo)準(zhǔn)與方案，并對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行合理激勵(lì)。

可以肯定地說，各地現(xiàn)有的各種聯(lián)合黨委都是摸著石頭過河。它的最終成效、面臨的諸多問題都需要一步步探索。不過從總體上看，除烏昌聯(lián)合黨委外，能夠?qū)^(qū)域發(fā)展起到重大影響的聯(lián)合黨委并不多。忠縣聯(lián)合黨委的試驗(yàn)，一方面在于縣官當(dāng)村官這種較有特色的制度設(shè)計(jì)，另外它是在全縣28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步進(jìn)行。這些聯(lián)合黨委設(shè)置，創(chuàng)新精神當(dāng)然要肯定，但我們也要理性地思考，它的管理成本如何計(jì)算？它最終歸宿如何？