馬海峰,謝志剛

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院,上海 200433)

一、導(dǎo) 言

英國金融服務(wù)局 (Financial Service Authority,FSA)所倡導(dǎo)的原則導(dǎo)向監(jiān)管方式是金融監(jiān)管的先進(jìn)理念。但是,2008年的金融危機(jī)和Northern Rock銀行擠兌危機(jī)等事件使原則導(dǎo)向監(jiān)管方式受到質(zhì)疑。國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會 (IAIS)也因此啟動了發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整,研究建立全球統(tǒng)一的保險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則,推動保險(xiǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管改革[1]。近年來,英國、美國和歐盟都提出了金融監(jiān)管改革方案,其中的重要內(nèi)容之一就是尋求正確的監(jiān)管方式。中國保監(jiān)會主席吳定富在2010年上半年保險(xiǎn)監(jiān)管工作會議上指出,要著力推進(jìn)依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管和有效監(jiān)管,必須堅(jiān)持把防范風(fēng)險(xiǎn)作為保險(xiǎn)監(jiān)管的重中之重[2],而實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管和有效監(jiān)管的關(guān)鍵就在于監(jiān)管方式的正確選擇。

保險(xiǎn)監(jiān)管方式主要分為兩種:規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式 (rule based regulation)和原則導(dǎo)向監(jiān)管方式(principle based regulation)。2006年10月FSA正式推行 “原則導(dǎo)向”監(jiān)管理念,與風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念有機(jī)融合、相輔相成,共同促進(jìn)了英國金融市場的繁榮,并引來其他各國對英國金融監(jiān)管的贊譽(yù)和學(xué)習(xí)。2008年,風(fēng)靡一時(shí)的 “風(fēng)險(xiǎn)為本”與 “原則導(dǎo)向”沒有能使英國規(guī)避掉危機(jī),使得英國監(jiān)管當(dāng)局不得不對其現(xiàn)行的監(jiān)管方式和理念進(jìn)行深刻反思[3]。同時(shí),這也引發(fā)了全球金融領(lǐng)域關(guān)于兩種監(jiān)管方式的爭論,雖然原則導(dǎo)向已經(jīng)成為國際監(jiān)管的理念,但是原則導(dǎo)向如何落實(shí),并如何協(xié)調(diào)與規(guī)則導(dǎo)向的關(guān)系,尤其對于中國這樣的新興市場如何把握原則與規(guī)則之間的關(guān)系,在世界保險(xiǎn)業(yè)范圍內(nèi)也廣受討論。本文以保險(xiǎn)監(jiān)管的兩種方式——原則導(dǎo)向監(jiān)管與規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管的對比分析為研究目標(biāo),在文獻(xiàn)回顧及案例分析的基礎(chǔ)上探討適合我國保險(xiǎn)現(xiàn)狀的監(jiān)管方式。

二、文獻(xiàn)綜述

保險(xiǎn)監(jiān)管方式的文獻(xiàn)研究主要涉及從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管發(fā)展到原則導(dǎo)向監(jiān)管方式、兩者之間存在的區(qū)別與聯(lián)系,以及哪種監(jiān)管方式更能適應(yīng)保險(xiǎn)業(yè)現(xiàn)狀等。時(shí)辰宙 (2010)等認(rèn)為原則導(dǎo)向監(jiān)管是規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管發(fā)展演進(jìn)的一種結(jié)果,全球監(jiān)管理念的演進(jìn)路徑可以概括為從合規(guī)為本到資本為本再到風(fēng)險(xiǎn)為本這三個(gè)階段[3]。FSA的理念是從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管過渡到原則導(dǎo)向監(jiān)管,以詳細(xì)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)為支撐、以過程和產(chǎn)品為核心的 “規(guī)則導(dǎo)向”到如今以簡明的原則為支撐,以結(jié)果為中心的 “原則導(dǎo)向”監(jiān)管理念的演進(jìn)不斷加速,目前FSA已成為卓越的原則監(jiān)管者 (principles based regulator)。FSA認(rèn)為原則導(dǎo)向監(jiān)管意味著更多地依賴原則并且聚焦于結(jié)果,以高層次的規(guī)則 (high level rules)為手段,從而達(dá)到所期望實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目標(biāo),在這個(gè)過程中將更少地依賴規(guī)則[4]。

另一些研究文獻(xiàn)是關(guān)于原則導(dǎo)向監(jiān)管與規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管之間的差異分析。如尚靜 (2007)認(rèn)為,原則導(dǎo)向監(jiān)管與規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管的最大區(qū)別在于,它是一種結(jié)果監(jiān)管,在滿足監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管要求的同時(shí),能更好地實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)營目標(biāo),有效推動金融創(chuàng)新,我國實(shí)施原則導(dǎo)向監(jiān)管的條件尚不完全具備[5]。再如徐捷 (2010)認(rèn)為,以美國銀行業(yè)監(jiān)管為代表的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管 (rule based regulation)是指銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管商業(yè)銀行運(yùn)行時(shí),頒布一系列的法律法規(guī)、規(guī)定銀行在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營、公司治理等方面必須滿足的標(biāo)準(zhǔn),以及開展業(yè)務(wù)時(shí)必須符合的程序,從而確保銀行能夠穩(wěn)健運(yùn)營的一種監(jiān)管制度安排。原則導(dǎo)向監(jiān)管 (principle based regulation)是指監(jiān)管工作主要是通過 “道義勸說”和 “君子協(xié)定”等方式開展。其特點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的法規(guī)少,規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)少,彈性和靈活性比較大,監(jiān)管工作對不同的問題有不同的處理方式和標(biāo)準(zhǔn)[6]。成正民 (2010)認(rèn)為,原則導(dǎo)向監(jiān)管是一種結(jié)果監(jiān)管,更注重引導(dǎo),強(qiáng)調(diào)效果而不是手段。規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管是一種過程控制監(jiān)管,要求監(jiān)管者對不同的機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)運(yùn)營的不同階段、不同的產(chǎn)品制定詳細(xì)的規(guī)則,并檢查被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合規(guī)情況。原則導(dǎo)向監(jiān)管并不是廢除規(guī)則,而是在規(guī)則和原則之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn),而且無論是規(guī)則導(dǎo)向還是原則導(dǎo)向監(jiān)管,其核心都是以風(fēng)險(xiǎn)為本,即都是將著眼點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)上,注重銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理,督促銀行建立風(fēng)險(xiǎn)管理的長效機(jī)制[7]。而張士杰、蔡政憲 (2009)認(rèn)為,原則導(dǎo)向監(jiān)管方式就是讓各公司能夠依照自身特色建立屬于內(nèi)部的整合形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu),進(jìn)行財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的自律規(guī)范[8]。

還有一些文獻(xiàn)的觀點(diǎn)認(rèn)為,兩種監(jiān)管方式之間相互影響、相互制約、不可分離,原則導(dǎo)向監(jiān)管還需要結(jié)合規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管來實(shí)施。如賈守喬 (2009)認(rèn)為,實(shí)施原則導(dǎo)向監(jiān)管并不是要拋棄規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管,而是要將一般原則與特殊規(guī)則相結(jié)合,通過實(shí)踐權(quán)衡不斷調(diào)整二者的平衡。根據(jù)金融創(chuàng)新和國際上監(jiān)管改革的發(fā)展趨勢,我國銀行監(jiān)管既要基于審慎監(jiān)管的需要堅(jiān)持規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管,也要基于鼓勵金融創(chuàng)新的需要逐步推行原則導(dǎo)向監(jiān)管,從 “規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”向 “規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管”與 “原則導(dǎo)向監(jiān)管”結(jié)合轉(zhuǎn)變[9]。

綜上分析,已有的文獻(xiàn)從原則導(dǎo)向監(jiān)管與規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管之間的發(fā)展、聯(lián)系、差異等方面進(jìn)行了理論論證,但是還比較缺乏實(shí)證與案例研究方面的文獻(xiàn)。本文采用案例研究法,以英國車輛通用保險(xiǎn)公司和我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司在出現(xiàn)償付能力危機(jī)的前后時(shí)期,兩國保險(xiǎn)監(jiān)管方式的選擇及監(jiān)管效率進(jìn)行對比分析,通過對成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)的總結(jié),探討適合我國保險(xiǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀的監(jiān)管方式。

三、案例研究

案例研究是通過對實(shí)踐中典型素材的分析,以達(dá)到尋求能夠解決目標(biāo)問題的一般性答案的方法。本文采用雙案例研究,選擇英國的車輛通用 (Vehicle and General)保險(xiǎn)公司和我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司作為研究對象,對比分析在兩種監(jiān)管方式下的監(jiān)管效果,選擇英國的公司是因?yàn)樵搰慕鹑诒O(jiān)管理念和實(shí)踐在全球處于領(lǐng)先地位。這兩家公司在經(jīng)營上具有很高的相似性,它們都以車輛保險(xiǎn)為主,都經(jīng)歷過高速擴(kuò)張階段并因此留下隱患,最終都陷入了償付能力危機(jī)。

(一)規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管在英國車輛通用保險(xiǎn)公司案例中的教訓(xùn)

規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管主要是通過頒布成文的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)化的方法進(jìn)行監(jiān)管,償付能力充足率就是監(jiān)管實(shí)務(wù)中的一個(gè)重要指標(biāo)。表1就是英國車輛通用保險(xiǎn)公司的償付能力充足率指標(biāo),以及英國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所要求的監(jiān)管規(guī)則:最低償付能力額度要求。

1.1961-1967年英國保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管規(guī)則。按照1958年英國保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定,1961-1967年英國對保險(xiǎn)公司法定償付能力資本金的監(jiān)管要求是保費(fèi)收入的10%[10]。貿(mào)工部在1963年7月收到了車輛通用公司1962年的賬目報(bào)告,公司1962年的保費(fèi)收入增加到了80萬鎊,最低償付能力額度為8萬鎊,根據(jù)公司賬戶計(jì)算而得的償付準(zhǔn)備金為16.6萬鎊[11]。除了1965年外,英國車輛通用保險(xiǎn)公司的償付能力充足率都達(dá)到了監(jiān)管部門的要求,甚至還高出很多倍。

表1 1961-1969年英國車輛通用保險(xiǎn)公司的償付能力額度表

圖1 1962-1969年英國車輛通用保險(xiǎn)公司的償付能力額度

2.1967-1973年英國保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管規(guī)則。英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在1967年修改過保險(xiǎn)法,修改后的保險(xiǎn)法不僅提高了保險(xiǎn)公司償付準(zhǔn)備金的標(biāo)準(zhǔn),而且大大加強(qiáng)了監(jiān)管者的權(quán)力。從表1的數(shù)據(jù)我們可以看到,直到英國通用車輛保險(xiǎn)公司破產(chǎn)前,其賬面償付金額還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法定最低償付金額[12]。所以,以規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管為原則,僅靠法定償付能力額度等賬面指標(biāo)來監(jiān)管保險(xiǎn)公司,其效果并不理想。

綜上所述,我們發(fā)現(xiàn)英國車輛通用保險(xiǎn)公司賬面的財(cái)務(wù)指標(biāo)總是能夠到達(dá)英國保險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的要求,但是這并不能阻止其最終破產(chǎn)的命運(yùn)。因此,單單靠靜態(tài)的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)去監(jiān)管動態(tài)運(yùn)營的保險(xiǎn)公司是不夠的,出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)的保險(xiǎn)公司往往可以運(yùn)用財(cái)務(wù)手段使自己能夠達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求,規(guī)則比較容易被公司通過財(cái)務(wù)手段繞過,而實(shí)際中的經(jīng)營危機(jī)和資金缺口依然存在甚至變得更大。

(二)我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司案例中的放棄規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管

目前,我國保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管方式屬于規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管,監(jiān)管規(guī)則與英國車輛通用保險(xiǎn)公司案例中的一致,也是以償付能力充足率為監(jiān)管指標(biāo)。表2中列出了我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司2002-2009年的實(shí)際償付能力額度、法定最低償付能力額度及償付能力充足率的指標(biāo)。

中國保監(jiān)會在2000年 《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》和2003年發(fā)布的1號文中對MCR的計(jì)算作出了如下規(guī)定:財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司應(yīng)具備的最低償付能力額度為下述兩項(xiàng)中數(shù)額較大的一項(xiàng):(a)最近會計(jì)年度公司自留保費(fèi)減營業(yè)稅及附加后1億元人民幣以下部分的18%和1億元人民幣以上部分的16%;(b)公司最近3年平均綜合賠款金額7000萬元以下部分的26%和7000萬元以上部分的23%[13]。根據(jù)以上規(guī)定和 《中國保險(xiǎn)年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的償付能力額度表如下。

表2 2002—2009年我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的償付能力額度表

從上表的數(shù)據(jù)我們看到,自2003年起該公司的償付能力充足率就達(dá)不到保監(jiān)會的相關(guān)規(guī)定,甚至在2003年 (及2006年后)實(shí)際償付能力額度為負(fù)值,令人費(fèi)解的是各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并未實(shí)施任何監(jiān)管行動,該公司依然正常運(yùn)營至今,但是其償付能力資金缺口仍在不斷擴(kuò)大,直到2009年5月保監(jiān)會對其實(shí)施了接管。

自2003年起,我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)指標(biāo)就沒有達(dá)到過監(jiān)管部門所要求的最低標(biāo)準(zhǔn),但是監(jiān)管部門也沒有采取相應(yīng)監(jiān)管措施。從實(shí)踐上來看,由于各種特殊的原因而不能執(zhí)行規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管行動,原則導(dǎo)向監(jiān)管方式是不是也成為監(jiān)管不行動的一個(gè)借口呢?監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能期望該公司能夠通過自身的努力去彌補(bǔ)其資金缺口,最終的結(jié)局是該公司無法彌補(bǔ)日益擴(kuò)大的資金缺口,償付能力充足率也無法達(dá)到監(jiān)管規(guī)則的最低要求。

(三)案例總結(jié)

綜上所述,無論是在英國車輛通用保險(xiǎn)公司案例中的規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式,還是在我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司案例中因放棄規(guī)則導(dǎo)向而近似的原則導(dǎo)向監(jiān)管方式,最終都無法阻止問題保險(xiǎn)公司不斷擴(kuò)大的資金缺口,也體現(xiàn)出監(jiān)管方式的選擇不當(dāng)所導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。所以,在保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)務(wù)中單純依靠原則導(dǎo)向監(jiān)管或是規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式,其監(jiān)管效率都不會很好。在我國保險(xiǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀下,以原則導(dǎo)向監(jiān)管方式為主的條件尚不具備,目前還必須堅(jiān)持以規(guī)則導(dǎo)向?yàn)橹鞯谋O(jiān)管方式,逐步完善公司的內(nèi)部治理監(jiān)管和外部市場行為和信息披露制度,最終實(shí)現(xiàn)從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式到原則導(dǎo)向監(jiān)管方式的逐步轉(zhuǎn)變。

圖2 2002-2008年我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司償付能力額度

四、結(jié) 論

本文以原則導(dǎo)向與規(guī)則導(dǎo)向兩種監(jiān)管方式的選擇及其效果為研究目標(biāo),在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上進(jìn)行了案例分析,通過對比英國車輛通用保險(xiǎn)公司與我國某財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司陷入償付能力危機(jī)所受到的監(jiān)管干預(yù)行動,并結(jié)合我國保險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)際情況得出結(jié)論如下:

1.堅(jiān)持單一規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管方式會造成監(jiān)管效率低下,因?yàn)閱栴}保險(xiǎn)公司常通過財(cái)務(wù)手段在賬面上去迎合監(jiān)管規(guī)則的要求,但其資金缺口依然存在甚至逐漸擴(kuò)大,監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻并無激勵和依據(jù)去干預(yù)符合規(guī)則要求的保險(xiǎn)公司。因此,規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管方式必須結(jié)合現(xiàn)場監(jiān)管等動態(tài)監(jiān)管手段方能更好地發(fā)揮作用。

2.原則導(dǎo)向與規(guī)則導(dǎo)向方式在我國保險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)務(wù)中都不可或缺。在不具備原則導(dǎo)向監(jiān)管的條件下,完全放棄規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管也會導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。雖然原則導(dǎo)向監(jiān)管已成為國際保險(xiǎn)監(jiān)管的先進(jìn)理念,但是原則并不能代替規(guī)則,規(guī)則應(yīng)在原則的指導(dǎo)下制定,原則與規(guī)則相輔相成。

3.我國保險(xiǎn)監(jiān)管工作的重心應(yīng)是在原則導(dǎo)向指引下尋求監(jiān)管規(guī)則制訂的科學(xué)性和合理性,規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管在實(shí)踐中起著預(yù)警作用,尋求與制訂合理的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)是實(shí)施有效監(jiān)管的利器;建立多主體、全方位的保險(xiǎn)監(jiān)管體系,保監(jiān)會應(yīng)將部分監(jiān)管權(quán)賦予保險(xiǎn)保障基金公司等其他機(jī)構(gòu)[14]。

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