《為成都的土地改革一辯》

（2011年第6期）

征地制度作為我國基本的土地管理制度，在過去二三十年中，滿足了我國工業(yè)化和城市化的大量用地需求，為推進(jìn)我國現(xiàn)代化進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但必須看到的是，征地制度獲取廉價(jià)土地支持城市發(fā)展，是通過低估農(nóng)村土地價(jià)值和對農(nóng)民實(shí)施強(qiáng)制征收實(shí)現(xiàn)的，而農(nóng)民自身擁有的土地資源卻不能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。這一方面可能減少農(nóng)民的收入，另一方面還可能導(dǎo)致城市用地結(jié)構(gòu)不合理，城市面積擴(kuò)張快于城市化。隨著城市化進(jìn)程帶來農(nóng)地和建設(shè)用地之間潛在收入差距的增加，城鄉(xiāng)之間級差地租逐漸擴(kuò)大，征地需要的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本越來越高，因其而引發(fā)的社會摩擦也日益突出。

征地制度所引發(fā)的諸多矛盾，首先源于我國兩種土地所有制的不平等。我國憲法規(guī)定，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。然而，憲法確定的這兩種所有制，卻在下位法中受到了截然不同的對待：國有土地完整的權(quán)利束得到了法律確認(rèn)，而集體土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)卻受到了法律的嚴(yán)格限制。例如，根據(jù)《土地管理法》，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)開發(fā)；農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，又必須通過國家的征地行為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袊宜胁拍軐?shí)現(xiàn)。對集體土地的歧視，嚴(yán)重制約了農(nóng)村的發(fā)展，也使征地制度成為攫取因權(quán)利差異而產(chǎn)生的制度租金的合法途徑，更助長了地方因土地財(cái)政而形成的征地沖動(dòng)。

面臨征地制度導(dǎo)致的一系列問題，國家曾試圖通過土地用途管制加以應(yīng)對。《土地管理法》規(guī)定“國家實(shí)行土地用途管制制度”，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。但事實(shí)證明，僵化地將用途管制理解機(jī)械的為位置管制，不僅在減少征地摩擦上顯得力不從心，還嚴(yán)重抑制了資源的優(yōu)化配置。

“堅(jiān)持用途管制，突破位置管制”是成都改革的一大亮點(diǎn)。成都經(jīng)驗(yàn)中的擴(kuò)大“掛鉤”范圍、建立土地指標(biāo)交易市場，均是基于重新理解用途管制而做出的有益嘗試。為了實(shí)現(xiàn)土地質(zhì)量的良性發(fā)展，成都制定了一系列政策措施，既努力保證土地復(fù)墾質(zhì)量，又不斷改善現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的品質(zhì)。成都經(jīng)驗(yàn)證明，堅(jiān)持用途管制，但允許空間置換，完全可以在保證耕地總量不減少，建設(shè)用地總量不增加，土地總體質(zhì)量不降低的情況下，實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用，促進(jìn)城市化進(jìn)程，同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

但是，我國現(xiàn)行的行政體制和財(cái)稅體制已經(jīng)對“征地—賣地”模式形成了強(qiáng)烈的路徑依賴。長期以來，建立在低估地價(jià)和壟斷一級市場之上的征地制度，為我國的城市化發(fā)展提供了大量的廉價(jià)土地，推動(dòng)城市建設(shè)的快速發(fā)展。城市建設(shè)不可一日不籌資，地方財(cái)政也不能一日無口糧?；I資模式的鎖定，導(dǎo)致征地制度縱然千瘡百孔，亦不能貿(mào)然改革。這一特征決定了征地制度改革帶有明顯的“帶電作業(yè)”的特征，改革之難可想而知。

北京周其仁

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