燎原

新寧又出名了！今年國(guó)慶節(jié)期間，湖南新寧縣再度吸引全國(guó)目光。和上次因斥巨資為崀山申遺所引發(fā)的爭(zhēng)議和關(guān)注不一樣，這回，是他們主動(dòng)將“匕首”對(duì)準(zhǔn)官場(chǎng)：停發(fā)116名“吃空餉”人員工資，并限期全額退回“吃空餉”所發(fā)的工資，同時(shí)，將對(duì)有關(guān)單位負(fù)責(zé)人和主管局給予經(jīng)濟(jì)處罰。

116名公職人員在幾個(gè)月甚至幾年的時(shí)間里“吃空餉”，個(gè)人和單位間，究竟演繹著怎樣的“默契”？個(gè)人在吃，還是單位或領(lǐng)導(dǎo)在吃？近年來全國(guó)各地不斷地發(fā)生“吃空餉”事件，有的甚至是不斷地反，究竟拷問著怎樣的制度設(shè)計(jì)缺陷？

近日，記者深入湖南新寧，一一探尋。

誰在“吃空餉”？

“其實(shí)這次查出來的，共有130多個(gè)人，最終停發(fā)了116個(gè)人的工資?！毙聦幙h紀(jì)委常委、執(zhí)法監(jiān)察室主任趙小云告訴記者，因個(gè)別人確有特殊情況，諸如自身或家人有重病等，需要照顧，只是在程序上沒有完善，不屬惡意套取，所以這部分就沒有停發(fā)。

從新寧縣紀(jì)委查處的情況看，“吃空餉”的時(shí)間在幾個(gè)月到5年不等，初步統(tǒng)計(jì)，這次“吃空餉”共吃掉的金額有近600萬元。

5年前，新寧縣也曾清理“吃空餉”的行為，當(dāng)時(shí)查出了172名，涉及的金額是100多萬元。

趙小云坦承，當(dāng)年清理的力度，沒有這回這么大，范圍也沒這么廣，這次凡是縣財(cái)政撥款的單位，都被納入清理范圍，從目前清查的情況看，有一些是前幾年清查時(shí)沒查出來的，有一部分則是后來冒出來的，這次“吃空餉”主要集中在教育系統(tǒng)和一些企事業(yè)單位。

新寧縣委常委、紀(jì)委書記陽志奇也說，“吃空餉”的重災(zāi)區(qū)，主要集中在教育系統(tǒng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 “七站八所”。

傳統(tǒng)教書育人的圣潔之地，緣何也成為重災(zāi)區(qū)？民間盛傳，新寧“吃空餉”的現(xiàn)象，約有一半出在教育系統(tǒng)。

對(duì)此，新寧縣教育局并不認(rèn)可，該局在接受記者采訪時(shí)，承認(rèn)教育系統(tǒng)存在“吃空餉”的行為，但并沒像外界盛傳的那么多。

“吃空餉”的都有誰？記者從“清空辦”獲悉，“吃空餉”的116人中，主要分布在下列系統(tǒng)和部門：教育系統(tǒng)36人，林業(yè)部門15人，人事管理系統(tǒng)7人，農(nóng)機(jī)系統(tǒng)8人，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)6人，國(guó)土系統(tǒng)5人，交通系統(tǒng)5人，建設(shè)系統(tǒng)5人，水利系統(tǒng)4人，廣電系統(tǒng)4人，文體系統(tǒng)4人，計(jì)生系統(tǒng)2人……

利益共同體

“‘吃空餉之所以成為可能，主要是有利益關(guān)系在里面?！标栔酒嬉徽Z道破。 “比如在我們縣紀(jì)委，誰長(zhǎng)期沒來上班，難道我不知道？誰‘吃空餉其實(shí)很多部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，心里清楚得很?！?/p>

清理“吃空餉”過程中，工作人員發(fā)現(xiàn)，有的單位員工外出打工或經(jīng)商時(shí)，把工資卡交給單位，因此，名義上看，是個(gè)人在“吃空餉”，實(shí)質(zhì)上是很多單位或單位領(lǐng)導(dǎo)在“吃空餉”，還有的就是聯(lián)合“吃空餉”—基本工資，個(gè)人在吃，績(jī)效工資是單位或領(lǐng)導(dǎo)在吃，利益分配也呈現(xiàn)出多元化。

“有的老師離開了，去沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方做老師或經(jīng)商，但沒辦理停薪留職手續(xù)，工資照樣發(fā)放，這個(gè)老師走后的工作，有的學(xué)校自己請(qǐng)個(gè)代課老師來代替出走老師的課程，然后再?gòu)某鲎呃蠋煹墓べY中，取一小部分給了代課老師?！薄扒蹇辙k”的工作人員稱，實(shí)際上，這個(gè)公辦教師成了“二手老板”，變成是他開工資請(qǐng)人幫他代課，學(xué)校個(gè)別人也從中受益。

“給代課老師的費(fèi)用，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如果是校長(zhǎng)請(qǐng)自己的老婆或親戚等代崗，薪水會(huì)比同類的代課老師高一些?！毙聦幙h萬塘鄉(xiāng)一位知情的教師私下向記者透露。

工資被單位或領(lǐng)導(dǎo)吃掉，自己心甘情愿？陽志奇分析說，他們是利益的共同體，搞所謂的“互惠互利”，出去的人也有權(quán)衡，外出能掙的多了，他們才出去，而他們要出去，需要得到單位領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)，這總是要“感謝”領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)照，或是把工資給了單位或領(lǐng)導(dǎo)，或工資盡管在自己手中，平時(shí)逢年過節(jié)，就給關(guān)照自己的領(lǐng)導(dǎo)“小恩小惠”，目前，紀(jì)委在對(duì)此進(jìn)一步深查。

“除每月的工資外，利益還體現(xiàn)在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為其保工齡上?！壁w小云說，盡管不在崗位，但工齡卻還在正常增加，以后他們?cè)谕饣斓貌缓没貋砹?，也因工齡的增加而獲得相對(duì)較好而穩(wěn)定的薪水。

各得其所，使得個(gè)人和單位之間形成了利益共同體，并在彼此間不斷演繹著“另類的默契”。

個(gè)人和領(lǐng)導(dǎo)的默契

“趕緊回來啊，出事啦！紀(jì)委在查！”今年國(guó)慶節(jié)前夕，黃秀連（化名）就被領(lǐng)導(dǎo)呼回新寧，要求國(guó)慶后正式返崗。

黃秀連，原本是新寧縣一名公辦的中學(xué)老師，3年前，她離開了所在學(xué)校，前往深圳一家民辦學(xué)校教書，而她在新寧這邊的崗位，一直是閑等著，由于沒有辦停薪留職，所以每個(gè)月近2000元的工資，這3年來仍“源源不斷”，直至國(guó)慶節(jié)前夕事發(fā)。

“在深圳教書，我一個(gè)月能拿5000多塊錢，而且包住，在學(xué)校飯?zhí)贸猿杀疽埠艿??！碧崞鹜獬龅脑颍S秀連直言，外面待遇優(yōu)厚是主要原因，目前，她家里主要靠她的收入在支撐，加上父母年紀(jì)大了，經(jīng)常生病，下面還有一個(gè)正讀大三的弟弟和一個(gè)正讀大二的妹妹，每個(gè)月給弟妹和家里的生活費(fèi)至少2000元，如果呆在家鄉(xiāng)，基本是入不敷出。因此，3年前，她和領(lǐng)導(dǎo)言語一聲后，背上行囊，就前往深圳投靠同學(xué)，并在一家民辦學(xué)校找了工作。

“我在新寧的工資，只拿大約一半?！秉S秀連說，其他的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)說請(qǐng)代課老師用的，也不知道實(shí)際上請(qǐng)沒有，因?yàn)閷W(xué)生少，學(xué)校老師還是很充足的。

事實(shí)上，逢年過節(jié)，黃秀連也要“打點(diǎn)”讓自己外出的校領(lǐng)導(dǎo)?！凹词刮也换丶?，我也寄錢回去叫家里給關(guān)照我的3位學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)買些禮物?！秉S秀連說，因此，實(shí)際上，新寧的工資收入基本都返還給了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，接下來，紀(jì)委限期要求將“吃空餉”的金額全額退回。

對(duì)此，黃秀連說，“這3年可是7萬多塊錢啊，但這錢實(shí)際上我?guī)缀醵紱]吃到，現(xiàn)在也不可能去找曾關(guān)照我的領(lǐng)導(dǎo)‘吐出來。”因此，國(guó)慶期間，她一直忙于找昔日的同學(xué)湊錢。

“我不想放棄家鄉(xiāng)公辦教師的這個(gè)編制，因?yàn)樯钲谀沁叺姆績(jī)r(jià)太高了，我買不起，也不可能有實(shí)力在那邊扎根。目前，就是想在外面多干幾年，多掙點(diǎn)錢以順利供弟、妹上完大學(xué)和補(bǔ)貼家用?！秉S秀連說，自己在深圳只是個(gè)私立學(xué)校的老師，哪天老板不高興了，就被開了，家鄉(xiāng)這個(gè)編制，至少還有點(diǎn)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源讓自己養(yǎng)老，所以無論如何也要把7萬多元的“窟窿”給填上。

采訪中，記者還了解到，新寧縣安山鄉(xiāng)的一所小學(xué)，一位姓徐的老師早在幾年前也已經(jīng)到廣東謀生了，他走后，他的崗位是學(xué)校臨時(shí)安排了一個(gè)人代他的課，據(jù)悉，代徐老師課的這個(gè)人，就是該校一姓王的副校長(zhǎng)的老婆。

單位 “也在吃”

清理“吃空餉”行動(dòng)中，新寧縣監(jiān)察局副局長(zhǎng)廖冰林主要負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)機(jī)局的清查工作。

“農(nóng)機(jī)局系統(tǒng)‘吃空餉的時(shí)間主要為兩年，涉及金額是33萬多元，涉及的對(duì)象主要是農(nóng)機(jī)局下面的農(nóng)技站和推廣中心?！绷伪终f，和公務(wù)員、教師等工資直接打到賬戶上的情況不一樣，直屬事業(yè)單位農(nóng)機(jī)局派出機(jī)構(gòu)的人員工資，不是直接打到個(gè)人賬戶，而是通過農(nóng)機(jī)局來轉(zhuǎn)發(fā)，因此這些錢主要是被截留在農(nóng)機(jī)局的單位賬號(hào)上，這筆費(fèi)用農(nóng)機(jī)局目前也已經(jīng)花掉了，所以收繳時(shí)，打算從他們今年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)中扣除，并對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)和管人事、負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的人員，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。

清查中，廖冰林還發(fā)現(xiàn)“吃空餉”是由這兩種情況構(gòu)成：一種是人去廣東打工，收入較穩(wěn)定，沒回來上班，只向農(nóng)機(jī)局請(qǐng)假，農(nóng)機(jī)局按理應(yīng)向財(cái)政局、人事局報(bào)告并辦理停薪留職手續(xù)，但農(nóng)機(jī)局沒有這么做。

還有一種情況就是，農(nóng)機(jī)局下屬推廣站的一個(gè)人后來借調(diào)給縣領(lǐng)導(dǎo)開車，但其編制還在農(nóng)機(jī)局，接受單位已經(jīng)給他發(fā)了工資，但借調(diào)出去的單位—也就是農(nóng)機(jī)局，沒有去申請(qǐng)停發(fā)這個(gè)人的工資，因此被截留了—但這個(gè)錢，被借調(diào)的人，其實(shí)也沒享受到，屬于“被吃空餉”，實(shí)際上就是原單位在“吃空餉”。

采訪中，有知情人士向記者透露這樣一起“特例”，這次清查中，有個(gè)人在縣委工作部門上班，后來調(diào)到縣委政府直屬事業(yè)單位—縣廣播局上班，由于原先單位發(fā)放工資是直接打入個(gè)人賬戶，而直屬事業(yè)單位的工資，是打到單位，所以這個(gè)人就領(lǐng)了雙份工資。

此外，有種“吃空餉”行為的發(fā)生，和直接的利益共享無關(guān)，更多的是映射出官場(chǎng)怕得罪前任領(lǐng)導(dǎo)，而選擇“包容”、“做老好人”的潛規(guī)則。

陽志奇直言，單位里有人“吃空餉”，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)不可能不知道，只是當(dāng)有的“吃空餉”行為，在上一任領(lǐng)導(dǎo)任內(nèi)就發(fā)生時(shí)，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)會(huì)考慮到“‘吃空餉的這個(gè)人能在前一任領(lǐng)導(dǎo)任內(nèi)就開始吃，他會(huì)不會(huì)是前任領(lǐng)導(dǎo)的人或是有著特殊的利益關(guān)系在里面”，因而不肯上報(bào)或主動(dòng)挑事，這使得“吃空餉”的行為在默認(rèn)中，繼續(xù)延續(xù)，涉及金額也就越滾越大。

制度失靈

“其他縣到底有多少人在‘吃空餉，我沒詳細(xì)了解，但我敢說，也不會(huì)少?！标栔酒嬲f。

“吃空餉”的確是一個(gè)普遍現(xiàn)象。江西省寧都縣委主辦的“寧都黨務(wù)公開網(wǎng)”上，一份《寧都縣縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆考察有關(guān)材料公示》于2011年3月2日掛出，記者注意到，時(shí)任寧都縣委常委、組織部長(zhǎng)劉智武（現(xiàn)任章貢區(qū)委常委、組織部部長(zhǎng)）在介紹自己在寧都縣的政績(jī)概要中，如此描述，“（寧都縣）清理請(qǐng)長(zhǎng)假‘吃空餉現(xiàn)象，共清理出223名請(qǐng)長(zhǎng)假‘吃空餉人員，每年節(jié)約財(cái)政支出669萬余元。”

前幾年，包括《人民日?qǐng)?bào)》、新華社等諸多媒體披露的“吃空餉”現(xiàn)象，更是觸目驚心，令人咋舌：2006年，甘肅省發(fā)現(xiàn)“吃空餉”者908人，這些人每年“揩國(guó)家的油”近2000萬元；2006年2月13日，《人民日?qǐng)?bào)》也報(bào)道，四川查出3.7萬人“吃空餉”，6000萬元經(jīng)費(fèi)被冒領(lǐng)；2007年，山東查出機(jī)關(guān)事業(yè)單位有一萬余人“吃空餉”，具體數(shù)據(jù)方面，媒體披露顯示，山東共清理出涉及虛報(bào)冒領(lǐng)工資補(bǔ)貼單位2360個(gè)，涉及違規(guī)人數(shù)11858人，虛報(bào)冒領(lǐng)工資補(bǔ)貼4889萬余元……

為此，人事部曾在2006年3月22日，以“國(guó)人部發(fā)（2006）26號(hào)”出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資管理防范虛報(bào)冒領(lǐng)工資問題的通知》，但“吃空餉”這個(gè)由古代“吃軍餉”開始衍生而來的吃法，仍在不可遏止地持續(xù)生長(zhǎng)著。

據(jù)了解，各地“吃空餉”主要是以“在編不在崗、死亡不注銷、調(diào)出不下編、留職不停薪、虛報(bào)工資表、冒領(lǐng)養(yǎng)老金”等手段進(jìn)行，甚至出現(xiàn)小學(xué)生還在上學(xué)，其權(quán)貴的家人就已助其成功領(lǐng)取財(cái)政工資等行為。

對(duì)于“吃空餉”，目前新寧縣采取的處理措施總結(jié)就是“經(jīng)濟(jì)處罰”，同時(shí)，還在研究如何進(jìn)一步完善和落實(shí)責(zé)任的追究制度。但是否太輕描淡寫了？這樣能遏制“吃空餉”嗎？疑問重重。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江認(rèn)為，權(quán)力尋租、聯(lián)合“吃空餉”的問題，已經(jīng)涉及欺騙、瀆職、挪用公款等問題了，所以關(guān)鍵是明確責(zé)任并依法處罰，因?yàn)閱我揽控?cái)政局是很難去查的，財(cái)政局只知道對(duì)“花名冊(cè)”發(fā)放工資。

“政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，這無論是從處理對(duì)象還是從處理方式來說，都存在問題。”廣東省人大代表、廣東眾達(dá)律師事務(wù)所周廣榮律師認(rèn)為，“吃空餉”是應(yīng)知、明知而去侵占國(guó)有財(cái)產(chǎn)的行為，涉嫌刑事犯罪，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)介入調(diào)查，而不是讓政府去認(rèn)定。

周廣榮說，檢察院要介入了解瀆職、犯罪的程度，并根據(jù)法律來論處，所以縣政府進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)處罰是錯(cuò)誤的。涉嫌刑事犯罪的，就得參照刑事犯罪來依法追責(zé)，不能發(fā)現(xiàn)“吃空餉”后責(zé)令退回就可以了，“這就像我去銀行偷錢，被發(fā)現(xiàn)了，退回去就沒事了一樣”，這怎么可能？犯罪行為畢竟已經(jīng)發(fā)生了。

根據(jù)《行政處罰法》第七條第二款，不得以行政處罰代替刑事處罰。另外，新《刑法》第402條相應(yīng)設(shè)定了徇私舞弊不移送刑事案件罪。

當(dāng)然，不能說各地在查處“吃空餉”時(shí)就有徇私舞弊嫌疑，但法制觀念淡漠，處理較輕，和監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)有漏洞一樣，同樣是“吃空餉”屢屢出現(xiàn)的根源。