冼巖

加大保障房建設(shè)力度，是中央調(diào)控越來(lái)越危險(xiǎn)的房地市場(chǎng)的點(diǎn)睛之筆，也是在盡到提供公共產(chǎn)品的義務(wù)上，對(duì)全國(guó)人民的一個(gè)政治承諾。在今年， “問(wèn)責(zé)”、“任務(wù)”等詞頻頻出現(xiàn)，政治意味相當(dāng)濃厚。

但盡管如此，此項(xiàng)政策的推進(jìn)一直阻礙重重，而距離年底已經(jīng)不遠(yuǎn)。終于，在焦慮之中，9月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出，完不成保障性安居工程建設(shè)任務(wù)的城市，一律不得興建和購(gòu)置政府辦公用房。

這一招背后，中央與地方圍繞保障房建設(shè)的博弈，被擺到了桌面上。

央地博弈主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)

今年2月21日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部陸續(xù)與各地方政府簽訂了《保障性住房目標(biāo)責(zé)任書(shū)》。而有媒體曾經(jīng)報(bào)道，到6月9日止，保障房的整體開(kāi)工率尚不到三成。此后，各地的開(kāi)工率雖有顯著提升，但進(jìn)度與質(zhì)量又成為令人揪心的問(wèn)題。到10月份，能不能完成今年的保障房建設(shè)目標(biāo)，依然信心不足。

就中央來(lái)說(shuō)，這涉及政治信譽(yù)。對(duì)于中國(guó)一向高效的“集中力量辦大事”行政體制來(lái)說(shuō)，也是一個(gè)考驗(yàn)。

中央欲強(qiáng)化公共產(chǎn)品的供給，通過(guò)建設(shè)保障房改善民眾住房條件、調(diào)控過(guò)高房?jī)r(jià)的意愿和決心，是確鑿無(wú)疑的。中央將這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，交給了各地方政府，要求它們按時(shí)、按質(zhì)、按量地完成。

但是，地方政府顯然另有自己的考量和安排，它們并非無(wú)條件地服從中央指令。在以GDP為中心的政績(jī)考核體系下，地方政府充當(dāng)了發(fā)展主體的角色，在行為特征上接近于經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂“理性經(jīng)濟(jì)人”。它們想方設(shè)法、因地制宜地發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，形成了八仙過(guò)海、各顯神通的局面，同時(shí)也具備了一定的與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力。對(duì)中央指令，它們往往根據(jù)“自身利益最大化”的原則，結(jié)合本地利益來(lái)統(tǒng)籌安排，表現(xiàn)為“上有政策，下有對(duì)策”。

由于無(wú)法像商品房那樣獲得高價(jià)賣(mài)地款，反而要倒貼配套資金，一些地方政府對(duì)保障房興趣怏怏，有錢(qián)情愿建辦公樓，也不愿建保障房。中央和地方有了不同的利益考量，成了彼此相對(duì)獨(dú)立的利益主體，這是近些年來(lái)政府系統(tǒng)行政效率降低、中央政策“執(zhí)行難”的根本原因，也是中央與地方圍繞多項(xiàng)事務(wù)展開(kāi)博弈的肇因。有人說(shuō)，中央政府的政策有點(diǎn)像“法國(guó)薯?xiàng)l”，剛出鍋時(shí)又脆又硬，過(guò)一段時(shí)間后，就變得松軟和易嚼。

地方積極性難題

市場(chǎng)化賦予了個(gè)人利益合法性，分稅制賦予了地方利益合法性。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和地方分權(quán)、分稅的背景下，中央如何管理、約束已經(jīng)具有獨(dú)立利益的地方的行為，越來(lái)越成為復(fù)雜的難題。

當(dāng)然，中央并非沒(méi)有約束地方的手段，最有效的手段就是對(duì)地方官員個(gè)人的獎(jiǎng)懲制約。一般而言，地方官員最大的愿望是升官，最怕的是丟官。所以，政績(jī)考核制度就成為中央引導(dǎo)和約束各級(jí)官員之行為的最有力杠桿。

但問(wèn)題在于，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展，到社會(huì)穩(wěn)定，再到公共服務(wù)，中央交給地方的事情太多。相對(duì)而言，地方手中擁有的資源卻太少。

有資料顯示，現(xiàn)在中央、省區(qū)、縣市的事權(quán)配置大約為“四二四”的比例結(jié)構(gòu)，而財(cái)權(quán)配置則大多是“五四一”的比例結(jié)構(gòu)。責(zé)任和資源不對(duì)稱(chēng)，雖然利用信息不對(duì)稱(chēng)，地方還可能擁有一些“額外”的資源，可用來(lái)辦一些對(duì)自我利益意義重大的事情，但在客觀上，它們難以圓滿(mǎn)完成中央交付的全部任務(wù)。

提供公共服務(wù)，中央考核必須“硬”

為此，中央不得不明確自己的“核心利益”，通過(guò)政績(jī)考核體系和“一票否決”等方式，明示各地方政府：什么是重大緊迫，必須加緊完成的；什么是相對(duì)次要，可以緩緩圖之的；什么是可辦可不辦，可以流于形式的。

同時(shí)，中央也在努力探索利益分化條件下管理和約束地方行為的新方式、新方法。比較常用而有效的，包括約談、問(wèn)責(zé)等，都直接影響到官員個(gè)人的利益前途，但硬度又不像“一票否決”那么不留余地。

將辦公樓的興建和購(gòu)置與保障房的建設(shè)進(jìn)度掛鉤，就是一種新的管理和約束手段，說(shuō)明中央對(duì)待地方的柔性手段越來(lái)越多，越來(lái)越傾向于使用利益交換的方式。

正因?yàn)橹醒雽?duì)地方的管理并不都是硬的，而是有硬有軟，軟硬結(jié)合，地方就有了自己的回旋余地，可以在多個(gè)目標(biāo)之間跳舞。

地方可以從自我利益出發(fā)，對(duì)中央的各項(xiàng)指令予以統(tǒng)籌安排。符合我地方利益的，則強(qiáng)化之，超額完成之；不符合的，則曲解之，拖延之，折扣之，應(yīng)付之。

在這方面，房地產(chǎn)業(yè)提供了最清晰完整的案例：當(dāng)2008年底為抵消國(guó)際金融危機(jī)的影響，中央政府取消2006年和2007年實(shí)施的各種限制性政策，轉(zhuǎn)而對(duì)房地產(chǎn)提供稅收和利率的優(yōu)惠時(shí)，很多地方都以本地房地產(chǎn)受到特別沉重打擊為借口，推出了較中央更為強(qiáng)勁的激勵(lì)計(jì)劃，中央開(kāi)一步口子，它們就可以緊跑兩三步；而從2009年末開(kāi)始實(shí)行的房地產(chǎn)調(diào)控，從提高房地產(chǎn)交易營(yíng)業(yè)稅的豁免期限，增加購(gòu)房首付，到房產(chǎn)限購(gòu)，加大保障房建設(shè)力度，每一步地方政府都落在中央政策的后面，中央需要猛推兩三下，它們才可能朝前邁半步。

理由也簡(jiǎn)單，有數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款累計(jì)超過(guò)7萬(wàn)億元，地方財(cái)政總收入中，土地出讓成交總價(jià)款的占比，從2006年的38.9%，增長(zhǎng)到2010年的65.9%，地方政府已經(jīng)嚴(yán)重依賴(lài)土地財(cái)政。房地產(chǎn)業(yè)的興衰，不但關(guān)系到一地的財(cái)政用度，也關(guān)系到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)，關(guān)系到官員個(gè)人的政績(jī)考核表。

另一典型案例是，2009年初夏，國(guó)家發(fā)改委發(fā)現(xiàn)，越來(lái)越多的“4萬(wàn)億”項(xiàng)目在中央資金到位后，地方迅速報(bào)請(qǐng)“調(diào)概算”。一個(gè)項(xiàng)目的概算，動(dòng)輒因?yàn)榈刭|(zhì)、地價(jià)、拆遷、人力成本等各種理由而翻番。

2009年年底，國(guó)家審計(jì)署在擴(kuò)大抽查范圍后發(fā)現(xiàn)，在中央擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目中，竟有90.07億元地方政府配套資金尚未落實(shí)到位，占應(yīng)配套資金總額的比例高達(dá)45.58%。2009年12月，中央召開(kāi)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)投資重點(diǎn)用于完成在建項(xiàng)目，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目。然而新政甫一公布，地方政府就再次掀起了一場(chǎng)搶上項(xiàng)目的熱潮。

可見(jiàn)，在權(quán)力高度不對(duì)稱(chēng)的背景下，地方之所以還能夠與中央在某個(gè)項(xiàng)目上展開(kāi)博弈，是因?yàn)橛兄渌捻?xiàng)目或目標(biāo)作為掩體。中央既不可能事必躬親（那樣就不需要設(shè)立地方政府了），由于信息的障礙，也不可能精確了解某一項(xiàng)目在某地完成需要多少資源，不可能精確掌握地方政府擁有或能夠動(dòng)用的資源數(shù)量。為保證那些重大、緊迫項(xiàng)目的完成，中央不得不在其他項(xiàng)目上放寬對(duì)地方的要求。

由于事權(quán)、財(cái)權(quán)在中央與地方之間的分配不對(duì)稱(chēng)，中央無(wú)法苛求地方圓滿(mǎn)完成所有目標(biāo)，只能劃分出“必須完成”的核心利益區(qū)域。要判斷一個(gè)目標(biāo)是否進(jìn)入了中央的核心利益序列，一不看中央領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)話(huà)的聲音大小，二不看出現(xiàn)在中央文件中頻率的高低，而要看與此目標(biāo)相配套的、中央祭出的制約地方官員的手段之軟硬：在政績(jī)考核體系中占比如何？有沒(méi)有實(shí)行“一票否決”？

顯然，在國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)意見(jiàn)中，僅僅與“興建和購(gòu)置政府辦公用房”相兌換的保障房建設(shè)，并沒(méi)有進(jìn)入中央最核心的“重大、緊急”事項(xiàng)序列。從這個(gè)意義上說(shuō)，如果保障房的進(jìn)度低于公眾的期望，既有地方的責(zé)任，同時(shí)中央也有必要調(diào)整考核的手段。