鄧聿文

必須在非均衡發(fā)展的背景下考慮北京的城市規(guī)劃和人口控制問題，采取相應(yīng)對(duì)策。在控制人口的指導(dǎo)思想上，要擯棄“畢其功于一役”的想法和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想。

北京的交通擁堵久治不愈，已成為一個(gè)嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。最近，北京又出臺(tái)了一套治堵新政，實(shí)行比過去更為嚴(yán)厲的措施，效果如何，尚待觀察?？疾毂本┻@些年來的治堵舉措，效果之所以不彰，主要是陷入了為治堵而治堵的誤區(qū)，沒有與解決人口膨脹問題和改變城市功能及規(guī)劃結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮，綜合治理。也就是說，要解決北京的擁堵問題，首先需要解決北京包括人口在內(nèi)的城市規(guī)劃和功能布局等問題，合理配置北京的公共資源，統(tǒng)籌好北京與周邊省市的發(fā)展。

主因

毫無疑問，北京擁堵的一個(gè)重要原因是人口的過快增長(zhǎng)。北京迄今的常住人口和流動(dòng)人口加起來已經(jīng)超過2000萬，而且主要集中在城八區(qū)(現(xiàn)為城六區(qū))。以北京的水資源是無法長(zhǎng)期承載這么巨大的人口規(guī)模的。顯然，不解決北京人口的膨脹問題，擁堵問題最終無法解決。

改革開放以來，北京在其人口總量的擴(kuò)張中，共制定了3個(gè)人口規(guī)劃，分別是1983、1993和2005年的人口規(guī)劃。1983年的人口規(guī)劃提出2000年全市常住人口控制在1000萬人左右，但到1986年，全市總?cè)丝诰驮鲋?000萬，比規(guī)劃年限提早將近15年；1993年的規(guī)劃提出2010年城市人口規(guī)模為1250萬人，但到2003年，全市實(shí)際常住人口達(dá)到1456萬，提前7年實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。2005年的人口規(guī)劃提出到“十一五”末，把全市常住人口控制在1625萬，到2020年，常住人口控制在1800萬，這是經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的遠(yuǎn)景人口控制目標(biāo)。而根據(jù)一些研究，北京的資源所能承載的人口極限為1700萬。

北京人口規(guī)劃的屢屢被突破，有著人口規(guī)劃本身的不科學(xué)性在內(nèi)。例如，前兩次規(guī)劃因缺乏指導(dǎo)性，使城市建設(shè)超越規(guī)劃范圍而出現(xiàn)了無序蔓延的狀況。但人口規(guī)劃本身的不科學(xué)，其背后又是因?yàn)楸本┑某鞘泄δ芏ㄎ患耙?guī)劃問題，后者至少部分決定了前者。北京的城市功能定位和發(fā)展思路一直不是很清晰。

縱觀世界，除少數(shù)國(guó)家外，首都的功能定位相對(duì)單純，主要是政治和文化中心，或者再加上一個(gè)教育，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一般是圍繞這個(gè)定位和功能來布局的。北京在解放前，一直是個(gè)消費(fèi)城市，解放后一直到改革開放前，著力于發(fā)展鋼鐵等現(xiàn)代工業(yè)。改革后特別是最近10多年，北京除傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)外(現(xiàn)在首鋼已經(jīng)遷移到河北)，主要是大力發(fā)展電子信息、生物科技等所謂的新興產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)、金融業(yè)、文化傳媒產(chǎn)業(yè)以及汽車工業(yè)等。總而言之，北京企圖成為一個(gè)集多重中心于一身的城市，北京的實(shí)際目標(biāo)是要把自己打造成一個(gè)全能型的國(guó)際大都會(huì)。而產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)張是需要相應(yīng)人口、土地和資源作支撐的。這就是北京的城建規(guī)模越來越大的根源所在。

這里需要說明的是，北京的全能城市功能定位可能并不是有意識(shí)地在城市規(guī)劃中明確提出來的，例如，為解決主城區(qū)的人口膨脹，北京這些年在周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)了10多個(gè)大型居住區(qū)，每個(gè)區(qū)的人口都高達(dá)10幾、20萬，相當(dāng)于一個(gè)小城的人口規(guī)模。按照城市規(guī)劃的“職住平衡”原則，像這樣大型的居住區(qū)一般都需要相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐，以解決區(qū)內(nèi)人口的就業(yè)問題。此外，還需要配套交通、供水、供電、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及銀行、郵政、醫(yī)院、學(xué)校和文化設(shè)施等。

但現(xiàn)在，這些大型居住區(qū)除水、電、氣、商場(chǎng)、餐飲等配套較完善外，其余的都還欠缺，尤其是優(yōu)質(zhì)學(xué)校和醫(yī)院稀缺。從而導(dǎo)致人們的工作和生活重心還在城區(qū)，它們基本起著單一的“睡城”功能，因此，這些地方也就成為北京最著名的堵點(diǎn)。

造成北京擁堵的另一原因——高速公路收費(fèi)站點(diǎn)的不合理設(shè)計(jì)。北京有許多通往周邊省市的高速公路，但基本上在進(jìn)出北京的收費(fèi)站點(diǎn)周邊交通擁堵，原因就在于，北京城建的擴(kuò)張速度太快，原先這些收費(fèi)站點(diǎn)基本是在郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，過往車輛不多，但現(xiàn)在它們甚至更遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)也變成了城區(qū)。由于這些高速公路是以政府還貸的方式修建的，或者已經(jīng)承包給私人，收費(fèi)期限一般至少長(zhǎng)達(dá)二三十年，也就沒有往后移。從而造成過往車輛都往輔路上行駛，致使高峰時(shí)段發(fā)生擁堵。

非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

北京之所以有這種四面出擊的城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，根源在于它是首都，是由首都的特殊地位所決定的。世界上的首都很多，為什么其他首都不像北京一樣，什么都想發(fā)展?這就必須觸及中國(guó)的特殊國(guó)情：一是政府在中國(guó)比在其他國(guó)家起著更重要的作用；二是改革開放以來中國(guó)所實(shí)行的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。

前者不用多講，中國(guó)的改革和發(fā)展即是在政府主導(dǎo)下推進(jìn)。本文主要就后者進(jìn)行分析。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律。就中國(guó)改革初期的情況來說，除了缺資金、技術(shù)、市場(chǎng)以及處于普遍貧困這些共性因素外，各地在自然稟賦、地理區(qū)位以及人文特點(diǎn)等方面存在著極大的差異。這一背景決定了中國(guó)只能選擇非均衡的發(fā)展道路，如果把有限的財(cái)力撒芝麻一樣全面鋪開，誰(shuí)也富裕不了，最后只能是大家都窮。所以，鄧小平在改革初期才會(huì)提出，讓一部分人和地區(qū)先富起來，通過先富帶動(dòng)后富，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

中國(guó)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的基本特點(diǎn)是，以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)，以發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)為出發(fā)點(diǎn)，形成了包含區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展、中性發(fā)展和結(jié)合發(fā)展在內(nèi)的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略模式。最早區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)在東部沿海地區(qū)，后來擴(kuò)展到沿江重點(diǎn)城市，本世紀(jì)初，提出西部大開發(fā)，最近幾年，則重點(diǎn)實(shí)施東北振興、中部崛起等。

雖然非均衡發(fā)展戰(zhàn)略契合中國(guó)初級(jí)階段的國(guó)情，也取得了相當(dāng)大的成功，但這一戰(zhàn)略也帶來了不少弊端，區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大，貧富懸殊就是其中之一。它也不可避免地反映在北京與周邊省市的關(guān)系以及北京內(nèi)部的發(fā)展差距上。因?yàn)楸本┳鳛槭锥?，無論從哪個(gè)角度講，“先行先富”都少不了。

按照區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極理論，在某一特定的經(jīng)濟(jì)空間存在著若干經(jīng)濟(jì)中心或極，它會(huì)產(chǎn)生類似磁極作用的磁力場(chǎng)。增長(zhǎng)極的形成一般是通過具有創(chuàng)新能力的主導(dǎo)企業(yè)在某些地區(qū)聚集而形成的一個(gè)集生產(chǎn)、科技、人才、金融等多種經(jīng)濟(jì)功能于一身的經(jīng)濟(jì)中心。它具有兩方面的效應(yīng)，一是極化效應(yīng)，即向心力，在極點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)極點(diǎn)的自我發(fā)展能力和競(jìng)爭(zhēng)能力；另一是擴(kuò)散效應(yīng)，即離心力，增長(zhǎng)極的生產(chǎn)要素向外圍轉(zhuǎn)移，對(duì)周圍地區(qū)產(chǎn)生輻射作用。

同時(shí)，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)北京自身帶來的也并非都是正面收益。由于北京的磁鐵效應(yīng)，數(shù)量龐大的貧困人口也來到北京，使得北京城市內(nèi)部各區(qū)域和階層之間的貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，城市的教育、醫(yī)療、治安、福利保障等面臨一系列巨大壓力。當(dāng)前，北京的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)縣、部門和不同人群之間存在較大的不均衡。

在城市功能定位的層面，核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障及公共基礎(chǔ)設(shè)施等資源和服務(wù)上，表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。一些地區(qū)人口素質(zhì)提高的幅度與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求有著明顯的差距。北京中心區(qū)的人口膨脹和交通擁堵就是在這一背景下產(chǎn)生的。

剝離非中樞管理功能

上述分析表明，必須在非均衡發(fā)展的背景下考慮北京的城市規(guī)劃和人口控制問題，采取相應(yīng)對(duì)策。在控制人口的指導(dǎo)思想上，要擯棄“畢其功于一役”的想法。比如，為控制北京人口過快增長(zhǎng)，一些學(xué)者曾建議，政府應(yīng)采用行政的、經(jīng)濟(jì)的手段來限制外來人口流入，如提高生活成本，設(shè)置一定的學(xué)歷門檻等，這種控制人口的方式本質(zhì)上是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求人口更加自由地遷徙和流動(dòng)的歷史趨勢(shì)是不相符的，事實(shí)上也辦不到。

根據(jù)北京的要素稟賦、獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)的資源約束，尤其是北京作為首都所處的特殊地位，決策者可以考慮重點(diǎn)發(fā)展與突出同首都中樞管理功能密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，而把首都非中樞管理功能分散給周邊其他城市，形成北京發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)，惠及周邊地區(qū)。例如，河北去年末提出了“環(huán)北京經(jīng)濟(jì)帶”概念和規(guī)劃，希望發(fā)展同北京更緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩地的一體化和同城化。若這一規(guī)劃真正能得以實(shí)現(xiàn)，將能有效緩解北京的人口和交通壓力。但從現(xiàn)在的情況來看，由于兩地巨大的發(fā)展差距，北京對(duì)河北的這一提議似乎并不熱心。這里涉及打破兩地的行政壁壘和市場(chǎng)樊籬問題，需要中央部門出面協(xié)調(diào)和推動(dòng)。

與此同時(shí)，在北京內(nèi)部，也有一個(gè)均衡發(fā)展的問題，對(duì)核心區(qū)、拓展區(qū)、發(fā)展區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)有不同的功能定位，發(fā)展相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，避免人口過度集中在某幾個(gè)區(qū)域特別是中心區(qū)，因此，需要完善北京周邊的交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是對(duì)分布于近郊區(qū)的幾大居住區(qū)，教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的提供和配置必須均衡，以滿足他們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療的需求。只有這樣，才能把人口從中心區(qū)疏散出來，解決因?yàn)楣δ苁Ш狻⒐卜?wù)尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)欠缺所導(dǎo)致的人口和擁堵問題。

北京的人口膨脹和規(guī)劃問題同全國(guó)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略大有關(guān)系，是這一戰(zhàn)略的直接產(chǎn)物和反映。全面均衡發(fā)展戰(zhàn)略通過打破長(zhǎng)期存在的區(qū)域“行政壁壘”，使各種資源流動(dòng)獲得更加廣闊的市場(chǎng)空間，從而縮小區(qū)域發(fā)展差距。中國(guó)已正式成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但國(guó)民所得還有限，廣大中西部地區(qū)還存在很多貧困人口。這些都亟須通過實(shí)施更加均衡和公平的發(fā)展戰(zhàn)略來解決。2009年以來，國(guó)家批準(zhǔn)了主要是省域內(nèi)的多個(gè)地方的發(fā)展戰(zhàn)略，將它們上升到國(guó)家戰(zhàn)略加以政策和資源上的扶持，從地理分布上看，東、中、西部都有，顯示了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向。在“十二五”時(shí)期，以均衡發(fā)展戰(zhàn)略所體現(xiàn)的共同富裕更是必須提上政策議程，這也是還富于民的需要。通過全面均衡的發(fā)展，因發(fā)展差距而流向北京的人口勢(shì)必大幅減少。

最后值得一提的是，轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)能力，這是一個(gè)老問題，但一直以來未得到很好解決。政府職能過大的一個(gè)主要表現(xiàn)是代替市場(chǎng)去配置資源。就北京來說，由于政府職能過大，又距離中央各部門近，所以，各種資源優(yōu)先配置給北京。不削減政府權(quán)力，使政府的職能從微觀干預(yù)中退出，真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，要想改變北京產(chǎn)業(yè)集中和人口膨脹的現(xiàn)實(shí)，很難。