蘇 文

(中國地質(zhì)大學(xué) (北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院,北京100083)

我國戰(zhàn)略資源 (本文指戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源)已探明儲(chǔ)量人均占有量?jī)H為世界人均占有量的58%,部分重要金屬礦產(chǎn)的人均儲(chǔ)量不足世界平均水平的1/5。戰(zhàn)略資源探明儲(chǔ)量少、國內(nèi)供應(yīng)程度低、對(duì)外依存度高、缺乏安全保障。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,戰(zhàn)略資源需求持續(xù)增加。主力資源如煤炭的生產(chǎn)集約化程度低、資源利用效率低、季節(jié)供需及運(yùn)力矛盾突出;短缺資源供需缺口快速擴(kuò)大,短腿更短的狀況加劇;優(yōu)勢(shì)資源如鎢、稀土等因過度開發(fā),優(yōu)勢(shì)不優(yōu)狀況顯現(xiàn)。在這種背景下,如果不能建立有效、完善的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng),建立在高對(duì)外依存度基礎(chǔ)上的國民經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)將無法規(guī)避。戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備是以保障國家安全為宗旨,儲(chǔ)存對(duì)國家安全和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響和作用的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源,以備危機(jī)和非常時(shí)期利用的國家和社會(huì)的行為體系。戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備既是一國綜合國力的實(shí)際體現(xiàn),也是國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)[1]。實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略資源的合理儲(chǔ)備是實(shí)現(xiàn)國家資源全球配置戰(zhàn)略的重要保障,是國家政治安全和經(jīng)濟(jì)安全的重要防線,是實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控和可持續(xù)發(fā)展的重要形式[2]。

1 戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備機(jī)理

戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備包括增加儲(chǔ)備、保持儲(chǔ)備和釋放儲(chǔ)備三個(gè)階段的動(dòng)態(tài)過程?，F(xiàn)階段戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的對(duì)象包括主力資源、短缺資源和優(yōu)勢(shì)資源,儲(chǔ)備的形式分為產(chǎn)品儲(chǔ)備和產(chǎn)地儲(chǔ)備,儲(chǔ)備的組織分為國家儲(chǔ)備和社會(huì)儲(chǔ)備。戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備形式主要分為產(chǎn)品儲(chǔ)備和產(chǎn)地 (也稱基地)儲(chǔ)備兩類。產(chǎn)品儲(chǔ)備是指已經(jīng)開采出的原料礦產(chǎn)或冶煉加工成品、半成品的儲(chǔ)備。產(chǎn)品儲(chǔ)備是戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的最傳統(tǒng)、最主要、最直接的形式。原油和成品油的儲(chǔ)備均屬產(chǎn)品儲(chǔ)備。

產(chǎn)品儲(chǔ)備特點(diǎn)是便于操作、供應(yīng)及時(shí)、應(yīng)急能力好,但儲(chǔ)備成本高、運(yùn)營管理復(fù)雜。產(chǎn)品儲(chǔ)備的功能主要是為了保障中短期供應(yīng)中斷或不足,平抑價(jià)格的過度波動(dòng),穩(wěn)定大區(qū)域或全面市場(chǎng)。產(chǎn)品儲(chǔ)備主體可以由政府、公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同投資。吸儲(chǔ)的形式可以是現(xiàn)貨,也可以是期貨或者現(xiàn)貨期貨組合。產(chǎn)品儲(chǔ)備的對(duì)象是已經(jīng)開采出的原料或冶煉加工完的成品、半成品,在市場(chǎng)出現(xiàn)供應(yīng)中斷或者價(jià)格出現(xiàn)異常上升時(shí),可以迅速投放市場(chǎng),平抑價(jià)格,緩解供應(yīng)緊張局勢(shì);其次,產(chǎn)品儲(chǔ)備具有較高的靈活性。儲(chǔ)備礦種、儲(chǔ)備規(guī)模、增儲(chǔ)渠道不受資源地制約,可以根據(jù)國際國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的變化,靈活確定儲(chǔ)備方案;再次是可以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、民間的多元儲(chǔ)備主體;最后是儲(chǔ)備形式多樣化。

產(chǎn)地儲(chǔ)備是后備戰(zhàn)略資源開發(fā)基地的一部分。后備戰(zhàn)略資源開發(fā)基地是指經(jīng)過地質(zhì)勘查劃定蘊(yùn)藏有或可能有戰(zhàn)略資源的地區(qū)。這些地區(qū)一部分需要繼續(xù)開展地質(zhì)工作,直至開發(fā)利用;一部分則為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)對(duì)未來需求,或當(dāng)前開發(fā)技術(shù)不可行、開發(fā)不經(jīng)濟(jì),為了盡可能地提高資源的利用效益,實(shí)現(xiàn)資源的合理配置而儲(chǔ)備起來,作為戰(zhàn)略保留基地,留待以后勘查、開發(fā)和利用。這種行為稱之為戰(zhàn)略資源產(chǎn)地儲(chǔ)備。產(chǎn)地儲(chǔ)備的功能是保障國家中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)安全和國家安全,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)地儲(chǔ)備的主體主要是政府,一般來說,資源基地儲(chǔ)備的實(shí)現(xiàn)途徑分為規(guī)劃儲(chǔ)備和礦權(quán)儲(chǔ)備。產(chǎn)地儲(chǔ)備的優(yōu)點(diǎn)一是可以節(jié)省儲(chǔ)備建設(shè)成本,便于管理;二是有利于資源的安全儲(chǔ)存;三是儲(chǔ)備規(guī)模調(diào)節(jié)幅度大,可以通過增儲(chǔ)、輪換和梯次動(dòng)用等方式實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備規(guī)模的大幅變化;四是產(chǎn)地儲(chǔ)備具有威懾作用,有利于增強(qiáng)在國際資源價(jià)格談判中的砝碼;五是可提高資源的開發(fā)利用效益,當(dāng)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件具備時(shí)再行開發(fā)能更有效地減少資源浪費(fèi);六是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保障時(shí)效長(zhǎng),調(diào)整資源代際分配,有利于資源可持續(xù)開發(fā)利用[3]。

戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備具有科學(xué)性、預(yù)見性和長(zhǎng)期性三個(gè)特點(diǎn)?？茖W(xué)性即儲(chǔ)存的礦種選擇要有科學(xué)性(表1);預(yù)見性是指要根據(jù)儲(chǔ)備目的的不同和資源形勢(shì)的改變適時(shí)調(diào)整儲(chǔ)備資源的種類和規(guī)模;長(zhǎng)期性即長(zhǎng)期儲(chǔ)存?，F(xiàn)階段,我國產(chǎn)品儲(chǔ)備與產(chǎn)地儲(chǔ)備規(guī)模的合理組合還須科學(xué)權(quán)衡。一方面,我國處于工業(yè)化中盛期,需消耗大量大宗資源,需儲(chǔ)備更多應(yīng)急能力強(qiáng)的產(chǎn)品;另一方面,我國現(xiàn)階段國力還不夠強(qiáng)大,需要可持續(xù)發(fā)展的資源保障,儲(chǔ)備成本低的產(chǎn)地儲(chǔ)備又顯得更為迫切。所以應(yīng)該權(quán)衡設(shè)計(jì)產(chǎn)品儲(chǔ)備和產(chǎn)地儲(chǔ)備的組合結(jié)構(gòu)。

表1 戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備作用及行為機(jī)理

2 國外戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)與啟示

全球很多早期工業(yè)化國家如美國、法國、英國、瑞典、瑞士、挪威、芬蘭、德國、日本、韓國等十幾個(gè)國家均建立了相應(yīng)的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備制度。這些國家無一例外,都是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國家。其中,美國是資源國的代表,而日本則是資源匱乏國的代表,這對(duì)我國建立戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備具有重要的啟示和借鑒意義。

美國是世界上第一個(gè)正式建立國家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的國家。早在1939年美國就開始實(shí)行重點(diǎn)礦產(chǎn)品儲(chǔ)備,制定 《戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法》對(duì)本國的石油、煤炭、稀土等只探不采,儲(chǔ)備長(zhǎng)期從國外低價(jià)購買[3]。到1985年儲(chǔ)備的戰(zhàn)略資源達(dá)到 63類93種,包括石油、鈾、鋁、銻、鉻、黃金等重要礦產(chǎn)。美國憑借其強(qiáng)大的軍事、經(jīng)濟(jì)實(shí)力,已建立起面向全球多層次、多渠道的戰(zhàn)略資源全球配置保障體系和龐大的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備體系。隨著國內(nèi)外資源供需形勢(shì)變化,不斷增加資源儲(chǔ)備品種,并逢機(jī)大量購買全球廉價(jià)的戰(zhàn)略資源。美國在第一次石油危機(jī)發(fā)生前就廉價(jià)豪取發(fā)展中國家的優(yōu)質(zhì)資源,使其經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展。美國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備系統(tǒng)的運(yùn)行管理方式是,政府制定規(guī)劃和政策,委托民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常運(yùn)行的管理。聯(lián)邦戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備辦公室設(shè)在能源部,由一位能源部部長(zhǎng)助理主管,負(fù)責(zé)儲(chǔ)備政策和規(guī)劃;項(xiàng)目管理辦公室負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)行管理。戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備辦公室與民間公司簽訂管理和運(yùn)行合同,由其負(fù)責(zé)儲(chǔ)備的日常運(yùn)行、維護(hù)和安全保護(hù)。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略基地儲(chǔ)備制度中明確表示,在為國家目的而保留的含礦土地內(nèi),允許勘查,但除非緊急情況發(fā)生,否則不得開發(fā)?？辈楣ぷ鞯馁Y金一般來源于國家專門預(yù)算。國家地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行這些預(yù)算并完成或委托相應(yīng)工作。

日本1972年建立石油儲(chǔ)備制度,1983年又建立稀有金屬儲(chǔ)備制度和基地,稀土的儲(chǔ)備量可用20年。日本的戰(zhàn)略資源非常匱乏,能源礦產(chǎn)和重要金屬礦產(chǎn)的進(jìn)口依存度超過90%,是典型的依靠本國發(fā)達(dá)的工業(yè)和先進(jìn)技術(shù),充分配置國際礦產(chǎn)資源和其他重要原料,生產(chǎn)和制造高附加值產(chǎn)品出口,從而發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的國家[4]。日本的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備始于1983年,儲(chǔ)備種類有石油、煤炭、鎳、鉬、鉻、稀有金屬和稀土原料等。已建成國家石油儲(chǔ)備基地10座,石油儲(chǔ)備目標(biāo)為半年國內(nèi)消費(fèi)量,稀有金屬儲(chǔ)備為60天消費(fèi)量,同時(shí)還廣泛進(jìn)口戰(zhàn)略資源的初級(jí)產(chǎn)品。日本礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的管理在體制上形成了清晰的決策層、管理層和操作層,并通過法律文件明確規(guī)定各層次的職責(zé),運(yùn)行機(jī)制也相對(duì)完善。

制定儲(chǔ)備法是各國實(shí)施戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備制度的前提,也是實(shí)施戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備制度的重要保障[5]。國外戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備立法主要有綜合儲(chǔ)備立法、行業(yè)儲(chǔ)備立法、戰(zhàn)略礦產(chǎn)單獨(dú)立法。綜合儲(chǔ)備立法主要特征是儲(chǔ)備對(duì)象比較廣泛,重要戰(zhàn)略物資和關(guān)鍵戰(zhàn)略物資都包括在內(nèi)。行業(yè)儲(chǔ)備立法的特征是國家制定的與戰(zhàn)略資源相關(guān)的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)法規(guī)中規(guī)定的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的內(nèi)容,不同種類資源儲(chǔ)備的法律規(guī)定相應(yīng)地分散在有關(guān)的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)法中。其優(yōu)勢(shì)在于儲(chǔ)備與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合,便于實(shí)施和操作。戰(zhàn)略礦產(chǎn)單獨(dú)立法。它是針對(duì)重要的戰(zhàn)略資源制定專門的儲(chǔ)備法律。如美國的 《能源政策和保護(hù)法》、日本和德國的 《石油儲(chǔ)備法》等。

國外戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì),是將儲(chǔ)備與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來。我國在戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備過程中可充分借鑒這個(gè)制度。出于調(diào)整我國優(yōu)勢(shì)資源過度開發(fā)的狀況,可以借鑒這個(gè)制度來實(shí)施優(yōu)勢(shì)資源的保護(hù)性開發(fā)。中國的優(yōu)勢(shì)資源出口一直以原料型產(chǎn)品為主,既沒有體現(xiàn)應(yīng)有的技術(shù)價(jià)值,也不利于資源保護(hù)[6]。鄧小平曾說 “中東有石油,中國有稀土”。充分表明中國稀土等戰(zhàn)略資源的重要地位[7]。一直以來我們對(duì)稀土資源的保護(hù)利用和技術(shù)創(chuàng)新不足,沒有發(fā)揮稀土在資源外交中的作用。20多年來,美國、歐洲、日本、韓國等國采取逢低吸納、逢高打壓的策略,從中國進(jìn)口大量的稀土,其中大部分都作為其國家的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。他們?cè)缇兔靼?只有足夠的稀土資源儲(chǔ)備才有能力制造高科技產(chǎn)品、才能研發(fā)和制造精密制導(dǎo)武器[8]。隨著稀土在全球的用途越來越廣泛,世界最大的美國芒廷帕司和貝諾杰稀土礦、加拿大托爾湖和霍益達(dá)斯湖稀土礦、澳大利亞韋爾德山和諾蘭稀土礦等早已處于關(guān)閉或半關(guān)閉狀態(tài)。

中國從貿(mào)易權(quán)利對(duì)等原則對(duì)戰(zhàn)略性資源充分遴選的基礎(chǔ)上,制訂科學(xué)的開發(fā)利用排序,進(jìn)行合理的出口配比,對(duì)不可再生、脆弱性及供給性極強(qiáng)的稀土等戰(zhàn)略性資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)和儲(chǔ)備,有利于維護(hù)全球資源市場(chǎng)的穩(wěn)定和有序發(fā)展。同時(shí),我國應(yīng)對(duì)國內(nèi)緊缺的如石油、富鐵礦、鉀鹽、金剛石等國外富集資源盡快盡多獲取和儲(chǔ)備;對(duì)一些目前雖不急缺、但國內(nèi)保證程度不高的戰(zhàn)略資源,應(yīng)適時(shí)配置和儲(chǔ)備。

3 中國戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng)的建立機(jī)制

中國戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng)的建立需要結(jié)合國情綜合考慮儲(chǔ)備目的、儲(chǔ)備功能、儲(chǔ)備類型、影響因素以及國外經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和周密部署。我國戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備應(yīng)根據(jù)兩種儲(chǔ)備形式的優(yōu)缺點(diǎn)、結(jié)合不同礦種特點(diǎn)、考慮現(xiàn)階段國力和資源需求趨勢(shì),確定儲(chǔ)備礦種、儲(chǔ)備形式、儲(chǔ)備形式及儲(chǔ)備規(guī)模。

3.1 戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng)的建立原則和法律保障

建立我國的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng),必須堅(jiān)持保障優(yōu)先、適度超前、量力而行、合理布局的原則。

保障優(yōu)先是指戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備須依據(jù)資源的供需趨勢(shì),結(jié)合國情合理制定儲(chǔ)備目標(biāo)。適度超前是指充分考慮我國當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走向科學(xué)制定戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備規(guī)劃。在長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)相結(jié)合的基礎(chǔ)上有計(jì)劃進(jìn)行戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備,將重要礦產(chǎn)資源分期分批納入儲(chǔ)備序列。量力而行是結(jié)合國力、國情、資源條件,分析國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、資源儲(chǔ)量及質(zhì)量、資源分布特性、資源市場(chǎng)供需趨勢(shì),因地制宜地制定儲(chǔ)備目標(biāo)、儲(chǔ)備方案和管理措施。合理布局是指儲(chǔ)備的布局要兼顧國家與地方的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,根據(jù)國內(nèi)戰(zhàn)略資源的分布狀況、布局特點(diǎn),將資源儲(chǔ)備布局納入國家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃中,動(dòng)態(tài)設(shè)立和劃定儲(chǔ)備功能區(qū),努力實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備簡(jiǎn)單化、低成本化和社會(huì)和諧化。

為了保障礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的順利實(shí)施,必須盡快建立我國戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的法律體系。我國戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備尚處于起步階段,缺乏儲(chǔ)備制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過借鑒國外儲(chǔ)備立法形式,我國比較適合采取戰(zhàn)略資源單獨(dú)立法,即首先對(duì)某一類或某幾種戰(zhàn)略資源進(jìn)行儲(chǔ)備立法,然后隨著儲(chǔ)備制度的實(shí)施不斷完善儲(chǔ)備立法體系。

3.2 建立科學(xué)的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和礦種規(guī)模

戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備是從國家安全角度建立的儲(chǔ)備系統(tǒng),不同于普通商業(yè)儲(chǔ)備[9]。因此,應(yīng)該建立以國家儲(chǔ)備為主、民間儲(chǔ)備相輔的模式,積極運(yùn)用財(cái)政、金融手段,鼓勵(lì)企業(yè)參與戰(zhàn)略儲(chǔ)備,建立起多層次的國家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng)。借鑒日本的經(jīng)驗(yàn),通過立法規(guī)定企業(yè)在正常的商業(yè)儲(chǔ)備之外,承擔(dān)一定的戰(zhàn)略儲(chǔ)備義務(wù)。

高效的儲(chǔ)備系統(tǒng)必須建立在科學(xué)合理的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和礦種規(guī)模之上。而在確定資源儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)前,首先應(yīng)明確礦產(chǎn)地儲(chǔ)備與礦產(chǎn)品儲(chǔ)備的關(guān)系：一般來講,產(chǎn)地儲(chǔ)備是產(chǎn)品儲(chǔ)備的接替形式;產(chǎn)地儲(chǔ)備應(yīng)急能力差,但資源保護(hù)作用強(qiáng),優(yōu)勢(shì)資源盡量采取產(chǎn)地儲(chǔ)備;產(chǎn)品儲(chǔ)備應(yīng)急能力強(qiáng),但儲(chǔ)備成本高,儲(chǔ)備規(guī)模有限,資源保護(hù)作用弱,短缺資源應(yīng)以產(chǎn)品儲(chǔ)備為主。但對(duì)于開采不經(jīng)濟(jì)、技術(shù)不可行的短缺資源,則應(yīng)以保護(hù)為主,實(shí)行產(chǎn)地儲(chǔ)備。要綜合考慮戰(zhàn)略儲(chǔ)備的比較成本,根據(jù)當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和儲(chǔ)備資源的性質(zhì)進(jìn)行儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)調(diào)整。

明確儲(chǔ)備資源的種類及其儲(chǔ)備規(guī)模是實(shí)施戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的重要步驟。戰(zhàn)略儲(chǔ)備種類的選擇要對(duì)資源動(dòng)態(tài)和供求形勢(shì)進(jìn)行正確的判斷和預(yù)測(cè),在確定種類的同時(shí)就應(yīng)確定增加儲(chǔ)備、保持儲(chǔ)備和釋放儲(chǔ)備的行為。

戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備規(guī)模是根據(jù)國內(nèi)資源耗竭狀況、進(jìn)口依存度、綜合國力、海外儲(chǔ)量、全球供需趨勢(shì)、國際配置能力和資源品位、政治態(tài)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)概率、獲取成本等因素來確定合理的儲(chǔ)備量。產(chǎn)品儲(chǔ)備規(guī)?？梢罁?jù)未來國內(nèi)需求并參照國外同類儲(chǔ)備規(guī)模加以確定;產(chǎn)地儲(chǔ)備可以依據(jù)產(chǎn)地的開發(fā)程度選擇不同的核定規(guī)模。確定產(chǎn)地儲(chǔ)備規(guī)?？梢砸援a(chǎn)品儲(chǔ)備量為參照,根據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)形成產(chǎn)能的損失率反推確定儲(chǔ)量。一般來講,產(chǎn)地儲(chǔ)量應(yīng)大于產(chǎn)品儲(chǔ)量。儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、儲(chǔ)備規(guī)模和儲(chǔ)備布局都是動(dòng)態(tài)變化的,儲(chǔ)備背景的變化和開發(fā)技術(shù)的進(jìn)步?jīng)Q定了產(chǎn)地儲(chǔ)備應(yīng)該具備布局調(diào)整和梯次動(dòng)用的機(jī)制。

3.3 建立高效率的運(yùn)行機(jī)制與管理體制

國外戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備一般都設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的管理工作,有一套較為完整的管理體制[10],這些管理體制一般是由決策層、管理層和操作層組成的運(yùn)行及管理系統(tǒng)。

我國現(xiàn)行戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng)沒有實(shí)行統(tǒng)一管理,礦產(chǎn)儲(chǔ)備和石油儲(chǔ)備分別由兩個(gè)部門負(fù)責(zé)。借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國國情,建議由高層機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌考慮統(tǒng)一戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備管理體制,使儲(chǔ)備系統(tǒng)得以有效運(yùn)行。這樣可有效協(xié)調(diào)產(chǎn)品儲(chǔ)備和基地儲(chǔ)備的規(guī)模和結(jié)構(gòu),從而保障國家安全和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)短期、中期和可持續(xù)發(fā)展的不同目標(biāo),科學(xué)安排產(chǎn)品儲(chǔ)備和基地儲(chǔ)備的規(guī)模、布局和結(jié)構(gòu)。

根據(jù)我國的政治體制,可考慮成立國務(wù)院直屬的與能源委員會(huì)平行的資源委員會(huì),對(duì)儲(chǔ)備規(guī)模、儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、儲(chǔ)備布局、儲(chǔ)備行為等進(jìn)行決策,統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國的儲(chǔ)備工作。資源委員會(huì)、能源委員會(huì)對(duì)國家發(fā)改委下屬的國家能源局和資源儲(chǔ)備局行使宏觀管理職能。能源局和儲(chǔ)備局根據(jù)儲(chǔ)備對(duì)象和儲(chǔ)備形式的不同,分別行使石油儲(chǔ)備、礦產(chǎn)儲(chǔ)備、基地儲(chǔ)備等職能。各部門之下分別設(shè)立儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行層實(shí)施石油儲(chǔ)備、礦產(chǎn)儲(chǔ)備、物資儲(chǔ)備、儲(chǔ)備庫、儲(chǔ)備基地、儲(chǔ)備通道、 儲(chǔ)備基金、儲(chǔ)備公司等的運(yùn)行和管理 (圖1)。

圖1 國家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備公司是市場(chǎng)運(yùn)作的基本單元,在礦權(quán)收購、儲(chǔ)備產(chǎn)地輪換或梯次動(dòng)用時(shí)主導(dǎo)市場(chǎng)交易。儲(chǔ)備公司有別于一般公司,即不以贏利為目的,實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備規(guī)模的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定,根據(jù)國家規(guī)劃和管理機(jī)關(guān)指令,調(diào)整儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)、規(guī)模和布局。

3.4 我國石油儲(chǔ)備系統(tǒng)

2002年原國家計(jì)委啟動(dòng)了石油儲(chǔ)備基地建設(shè)。2003年國家石油儲(chǔ)備辦公室正式開始運(yùn)作。2005年國家四大石油儲(chǔ)備基地公司成立。2007年成立國家石油儲(chǔ)備中心,運(yùn)作模式類似國儲(chǔ)糧、國儲(chǔ)棉,即受國務(wù)院委托以國有獨(dú)資方式進(jìn)行國家儲(chǔ)備的管理和自主經(jīng)營。

國家石油儲(chǔ)備基地共規(guī)劃三期,第一期1200萬t,第二期2800萬t,第三期2800萬t。首批石油儲(chǔ)備基地已在浙江鎮(zhèn)海、山東黃島、浙江舟山和遼寧大連建成 (二期已在海南、湛江等地建設(shè))。首批儲(chǔ)備規(guī)模加上商業(yè)儲(chǔ)備的總動(dòng)態(tài)儲(chǔ)能已超過30天全國消費(fèi)量,三期完成后儲(chǔ)能將超過90天使用量。我國現(xiàn)建立的石油儲(chǔ)備管理系統(tǒng)尚存缺陷,各子系統(tǒng)職能也不明確,須進(jìn)一步調(diào)整和完善。

4 結(jié)語

戰(zhàn)略資源全球分布的不均勻性和在國家安全體系中的重要性,決定了各國都必須重視戰(zhàn)略資源的有效獲取、儲(chǔ)備和保護(hù)問題[11]。一個(gè)主權(quán)國家只有穩(wěn)定地儲(chǔ)備一定量的戰(zhàn)略資源,才能確保國家的生存與發(fā)展在緊急情況下不受制于人。

戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備系統(tǒng)的管理是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程,數(shù)據(jù)多,更新快,收集匯總難,建立與之相適應(yīng)的高效的資源儲(chǔ)備管理信息系統(tǒng)是關(guān)系到儲(chǔ)備系統(tǒng)機(jī)制的正常運(yùn)行。國家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備信息系統(tǒng)應(yīng)該有安全庫存預(yù)警功能,提示儲(chǔ)備產(chǎn)品市場(chǎng)供需形勢(shì)和儲(chǔ)量增減信息,以適時(shí)補(bǔ)充或輪換,形成一個(gè)儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,品種不斷更新、規(guī)?？偭肯鄬?duì)穩(wěn)定的優(yōu)良儲(chǔ)備系統(tǒng)。

國家是我國戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的主力形式,儲(chǔ)備資金的來源也應(yīng)以政府為主導(dǎo)、多渠道籌集,可以成立專項(xiàng)儲(chǔ)備基金或啟動(dòng)支持預(yù)備資金。鑒于中國的資源儲(chǔ)備剛剛起步的現(xiàn)實(shí)情況,現(xiàn)階段應(yīng)以預(yù)算撥款和外匯儲(chǔ)備渠道為主要來源;今后再將資金渠道擴(kuò)大到國家儲(chǔ)備債券及征收消費(fèi)稅等渠道。

建立與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、戰(zhàn)略資源供需形勢(shì)以及儲(chǔ)備規(guī)模相適應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制,保障國家規(guī)劃與地方利益的協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的順利進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地儲(chǔ)備的特別礦權(quán)制度,取消最低勘查投入規(guī)定,推行減免儲(chǔ)備勘查價(jià)款制度。通過稅費(fèi)調(diào)節(jié)或轉(zhuǎn)移支付推行產(chǎn)地儲(chǔ)備補(bǔ)償機(jī)制。鑒于資源開發(fā)對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)程度不同,劃定儲(chǔ)備基地對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響程度也不同,因而對(duì)儲(chǔ)地政府及民眾的補(bǔ)償也要有梯度和差異,體現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)制規(guī)范性和合理性。

總之,短缺性戰(zhàn)略資源應(yīng)側(cè)重產(chǎn)品儲(chǔ)備,主力性和優(yōu)勢(shì)性戰(zhàn)略資源應(yīng)側(cè)重產(chǎn)地儲(chǔ)備。產(chǎn)品儲(chǔ)備一般選取原礦或上游產(chǎn)品相對(duì)合適,以原礦和精礦為主;優(yōu)勢(shì)資源儲(chǔ)備以出口量較大的產(chǎn)品為主。優(yōu)勢(shì)資源儲(chǔ)備應(yīng)進(jìn)行優(yōu)質(zhì)產(chǎn)地儲(chǔ)備;短缺資源由于對(duì)外依存度高,須進(jìn)行非優(yōu)質(zhì)產(chǎn)地儲(chǔ)備。

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