■ 李曉琴

（成都理工大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院旅游系，四川 成都 610059）

地質(zhì)公園創(chuàng)新管理模式探討

■ 李曉琴

（成都理工大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院旅游系，四川 成都 610059）

在借鑒和分析國(guó)外國(guó)家公園和國(guó)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)管理模式基礎(chǔ)上，結(jié)合地質(zhì)公園的特殊性，遵循“政府主導(dǎo)、管理協(xié)同、市場(chǎng)運(yùn)作”原則，地質(zhì)公園的管理模式要由“一位多體”向“多位一體”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化國(guó)家公園管理體制的理念，強(qiáng)調(diào)各專業(yè)部門的協(xié)調(diào)與配合，理順地質(zhì)公園外部、內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，建立地質(zhì)公園管理委員會(huì)，建立健全三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)。

地質(zhì)公園；管理體制；國(guó)家公園

1 旅游管理體制現(xiàn)狀

1．1 國(guó)外國(guó)家公園管理模式

國(guó)外國(guó)家公園的管理，經(jīng)歷100多年來(lái)的探索，各國(guó)均依據(jù)本國(guó)的國(guó)情，總結(jié)出了適合于國(guó)情的管理模式。歸結(jié)起來(lái)，大致可分為三種類型，即中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型[1]。

1.1.1 中央集權(quán)型模式

以美國(guó)為典范，全國(guó)國(guó)家公園體系統(tǒng)一由內(nèi)政部國(guó)家公園局領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)管理，限制地方政府對(duì)國(guó)家公園的參與決定權(quán)。設(shè)在華盛頓的國(guó)家公園局為中央機(jī)構(gòu)，在國(guó)家公園中央局下，分設(shè)跨州的地區(qū)局，分片管理所轄地區(qū)的國(guó)家公園。目前，世界上大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)家公園都采用這種管理體制，如挪威、泰國(guó)、日本等。

1.1.2 地方自治型模式

以德國(guó)和澳大利亞為代表，國(guó)家政府只負(fù)責(zé)政策發(fā)布、立法等面上的工作，而國(guó)家公園管理等具體事務(wù)交由地方政府負(fù)責(zé)。在德國(guó)，各州立環(huán)境部設(shè)置國(guó)家公園地區(qū)辦事處，在各縣（市）設(shè)置國(guó)家公園辦公室，分別管理轄區(qū)內(nèi)的各座國(guó)家公園及自然公園、自然遺跡等。

1.1.3 綜合管理型模式

以加拿大、芬蘭和英國(guó)為代表，以兼有上述兩種體制的方式進(jìn)行管理，即既有國(guó)家政府部門的參與，地方政府又有一定的自主權(quán)，私營(yíng)和民間機(jī)構(gòu)在國(guó)家公園管理工作中也十分活躍。各座國(guó)家公園設(shè)管理機(jī)構(gòu)，在接受中央局全面領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也接受地方政府的某些方面的管理。

1.2 中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理模式

中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)際上的國(guó)家公園。目前，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理，已建立了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市（縣）級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理的等級(jí)體系。建設(shè)部城建司設(shè)置的風(fēng)景名勝處、省建設(shè)廳設(shè)置的風(fēng)景園林處、市（縣）城建局設(shè)置的風(fēng)景園林科，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的管理權(quán)僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在我國(guó)還未建立起自上而下直屬的、系統(tǒng)的，擁有財(cái)政和人才資源管理權(quán)的實(shí)質(zhì)性的上級(jí)權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和基層業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。

1985年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，城建部主管全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)工作，地方各級(jí)政府的城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)的工作，代表國(guó)家行使對(duì)風(fēng)景名勝資源的所有權(quán)。目前，對(duì)國(guó)有風(fēng)景名勝資源實(shí)施管理的權(quán)利主體很多，如旅游行政管理部門、風(fēng)景管理局、文物管理部門、宗教部門、地方政府等。從表面上看，這些權(quán)利主體都是在各自的權(quán)限范圍內(nèi)行使各自的管理權(quán)，而實(shí)際上由于他們所管理的對(duì)象同處于一個(gè)景區(qū)之內(nèi)，人為的分割在實(shí)踐中造成了嚴(yán)重的內(nèi)耗，缺乏效率，影響景區(qū)資源的開發(fā)利用和有效保護(hù)。

2 地質(zhì)公園與國(guó)家公園和風(fēng)景名勝區(qū)的比較

2001年地質(zhì)公園的成立翻開了地質(zhì)遺跡保護(hù)的新篇章。為了使新生的國(guó)家地質(zhì)公園不重蹈某些風(fēng)景名勝區(qū)的覆轍，通過(guò)對(duì)國(guó)家地質(zhì)公園與國(guó)外國(guó)家公園和國(guó)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的比較[2]（見表1），不難發(fā)現(xiàn)：充分借鑒國(guó)外國(guó)家公園管理模式，盡快建立地質(zhì)公園管理體制，完善地質(zhì)公園管理系統(tǒng)勢(shì)在必行，刻不容緩。

3 地質(zhì)公園創(chuàng)新管理模式

3．1 地質(zhì)公園管理模式現(xiàn)狀

目前，地質(zhì)公園的管理體制是在國(guó)土資源部的統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)、監(jiān)督下，實(shí)行多部門的協(xié)調(diào)管理。建設(shè)和主管地質(zhì)公園的國(guó)家職能部門有國(guó)土資源部系統(tǒng)、林業(yè)部系統(tǒng)、環(huán)保局系統(tǒng)、文物保護(hù)系統(tǒng)、建委系統(tǒng)、中國(guó)科學(xué)院系統(tǒng)以及各級(jí)地方政府等。這種管理體制的優(yōu)點(diǎn)是：可以調(diào)動(dòng)各部門直接參與保護(hù)自然資源與自然環(huán)境的積極性，尤其是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)、資金缺乏的情況下，各部門抽出一定的資金用于地質(zhì)公園的建設(shè)，從而加快了其建設(shè)的步伐。缺點(diǎn)是：缺乏全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，直接影響地質(zhì)公園合理的空間布局和總體效益的發(fā)揮；不利于部門之間的科技協(xié)作、信息交流和人才培養(yǎng)，還容易使地質(zhì)公園處于被分割狀態(tài)；國(guó)家作為國(guó)有資源所有者代表的地位模糊，產(chǎn)權(quán)虛置或弱化，各個(gè)利益主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)，造成權(quán)益糾紛迭起[3]。

3．2 地質(zhì)公園創(chuàng)新管理模式

在地質(zhì)公園的開發(fā)和建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國(guó)家公園管理體制的理念，強(qiáng)調(diào)各專業(yè)部門的協(xié)調(diào)與配合。管理模式的發(fā)展應(yīng)當(dāng)由“一位多體”向“多位一體”轉(zhuǎn)變，克服本位主義和地方主義的思想，即將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、重點(diǎn)文物保護(hù)單位等在國(guó)家公園的概念下加以整合，實(shí)行統(tǒng)一的科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園等的兼容管理[3]。

3.2.1 建立健全地質(zhì)公園管理體系

3.2.1.1 理順地質(zhì)公園外部管理機(jī)構(gòu)

國(guó)土資源部和省國(guó)土資源廳應(yīng)為全國(guó)地質(zhì)公園的一級(jí)、二級(jí)行政主管部門，省國(guó)土資源廳下設(shè)地質(zhì)公園管理辦公室，當(dāng)?shù)刂鞴苷畱?yīng)通過(guò)國(guó)土資源局和旅游局加強(qiáng)與地質(zhì)公園辦公室的合作[4]（詳見圖1）。

3.2.1.2 理順地質(zhì)公園內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)

設(shè)立地質(zhì)公園管理委員會(huì)（詳見圖2），在所屬國(guó)土資源廳領(lǐng)導(dǎo)下，行使有關(guān)行政職能。人員由國(guó)土、旅游、環(huán)保、宗教、建委等部門人員組成。管理委員會(huì)總部設(shè)分管行政方面的業(yè)務(wù)處室，分管專業(yè)管理方面的業(yè)務(wù)處室，分管公園運(yùn)行及教育方面的業(yè)務(wù)處室，分管自然資源及科學(xué)研究方面的業(yè)務(wù)處室，分管文化資源及合作方面的業(yè)務(wù)處室，分管公園市場(chǎng)方面的業(yè)務(wù)處室，共6個(gè)處室。在管理委員會(huì)或管理處下設(shè)立景區(qū)管理站，負(fù)責(zé)景區(qū)的日常管理工作。

圖1 地質(zhì)公園外部管理模式

表1 國(guó)家地質(zhì)公園與國(guó)外國(guó)家公園和國(guó)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)的比較Table.1 Comparison of National Park and scenery spot

3.2.1.3 建立健全三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)

為了對(duì)地質(zhì)公園規(guī)劃實(shí)施有效的控制和管理，除合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的部門外，還必須建立健全地質(zhì)公園——景區(qū)（保護(hù)區(qū)）——景點(diǎn)（保護(hù)點(diǎn)）三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)。

3.2.1.4 實(shí)行統(tǒng)一管理

設(shè)在地質(zhì)公園內(nèi)的所有單位，除各自業(yè)務(wù)受其上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，都必須服從地質(zhì)公園管委會(huì)對(duì)地質(zhì)公園的統(tǒng)一管理。

3.2.2 地質(zhì)公園管理委員會(huì)特征

3.2.2.1 權(quán)限特征：所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離

所有者代表、管理部門和經(jīng)營(yíng)企業(yè)各司其職，相互監(jiān)督，共同實(shí)現(xiàn)風(fēng)景資源的保值增值。地質(zhì)遺跡屬于國(guó)有，國(guó)家是地質(zhì)公園的所有權(quán)主體。根據(jù)憲法，國(guó)務(wù)院是國(guó)有資源的法定代表，為保證國(guó)家產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一和國(guó)有資產(chǎn)的收益，國(guó)務(wù)院可以指定一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)代理行使資產(chǎn)權(quán)。該權(quán)威部門在國(guó)務(wù)院授權(quán)代理范圍內(nèi)，對(duì)地質(zhì)公園內(nèi)的所有國(guó)有資源進(jìn)行統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)管理，負(fù)責(zé)規(guī)劃的審批、土地使用權(quán)的出讓、租賃，風(fēng)景資源使用權(quán)的出讓、風(fēng)景資源保護(hù)規(guī)劃等。該權(quán)威部門可視工作需要在各省各片區(qū)設(shè)立其垂直領(lǐng)導(dǎo)下的派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)（如地質(zhì)公園管理委員會(huì)）不是一個(gè)獨(dú)立的民事法律主體，雖然擁有對(duì)風(fēng)景區(qū)直接管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和對(duì)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)，但它不能直接從事旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不具有規(guī)劃審批權(quán)和土地使用出讓權(quán)、租賃權(quán)、承包權(quán)及風(fēng)景資源使用權(quán)的出讓權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。管委會(huì)代表政府行使監(jiān)督、協(xié)調(diào)、控制、服務(wù)等職能的管理機(jī)構(gòu)，作為國(guó)家資源所有者的代表依法實(shí)施管理權(quán)，并對(duì)地質(zhì)公園所在地的縣或縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)[5]。

3.2.2.2 組織特征：行政上垂直領(lǐng)導(dǎo)

建立一種自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制，可以避免現(xiàn)有條塊的分割，多頭管理，相互扯皮的現(xiàn)象，防止資源的過(guò)度開發(fā)，環(huán)境遭到破壞。

3.2.2.3 責(zé)任特征

管委會(huì)由前述的政府職能部門派員參加，參與管委會(huì)的人員既對(duì)管委會(huì)負(fù)責(zé)，也對(duì)派出的職能部門負(fù)責(zé)。它在代理范圍內(nèi)的法律責(zé)任由國(guó)務(wù)院承擔(dān)，超出代理范圍內(nèi)活動(dòng)的法律責(zé)任由本部門承擔(dān)。

3.2.2.4 規(guī)劃設(shè)計(jì)高度集中

地質(zhì)公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)由地質(zhì)遺跡規(guī)劃中心和地質(zhì)院校承擔(dān)，這一方面既保證了規(guī)劃設(shè)計(jì)的高質(zhì)量和專業(yè)化，另一方面又防止了違反規(guī)劃的事件發(fā)生。規(guī)劃中心應(yīng)聘請(qǐng)多學(xué)科（地質(zhì)、地理、林業(yè)、建筑、環(huán)境等）專家組成的隊(duì)伍。

圖2 地質(zhì)公園內(nèi)部管理模式

[1]王維正.國(guó)家公園[M].北京:中國(guó)林業(yè)出版社,2000:123-140.

[2]李景奇,秦小平.美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)與中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)比較研究[J].國(guó)外風(fēng)景園林,1999(3):70-73.

[3]覃建雄,李曉琴.地質(zhì)公園與可持續(xù)發(fā)展[M].成都:四川科技出版社,2006:180-190.

[4]吳成基,韓麗英,陶盈科,等.基于地質(zhì)遺跡保護(hù)利用的國(guó)家地質(zhì)公園協(xié)調(diào)性運(yùn)作—以翠華山山崩景觀國(guó)家地質(zhì)公園為例[J].山地學(xué)報(bào),2004,22(1):17-21.

[5]李曉琴.地質(zhì)公園的建設(shè)與發(fā)展[J].地理與地理信息科學(xué),2003,19(5):96-99.

S759.9；X36

C

1672-6995(2011)01-0044-03

2010-06-13

四川省教育廳四川旅游發(fā)展研究中心立項(xiàng)：5.12大地震后龍門山山地旅游開發(fā)模式研究（LYM09-33）。

李曉琴（1973-），女，江西省吉安市人，成都理工大學(xué)旅游系副教授，第四紀(jì)地質(zhì)學(xué)博士，主要從事旅游地學(xué)研究。