■ 張傳新

（溫州市國土局，浙江 溫州 325027）

我國當(dāng)前耕地保護(hù)政策再審視

■ 張傳新

（溫州市國土局，浙江 溫州 325027）

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，地方政府與農(nóng)用地的所有者和使用者（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民）將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的沖動日趨強(qiáng)烈，全國耕地?cái)?shù)量進(jìn)一步逼近18億畝的紅線。盡管國家出臺了一系列保護(hù)耕地的有關(guān)政策措施，其中包括土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地占補(bǔ)平衡制度等，而面對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨大經(jīng)濟(jì)利益，單純依靠行政手段來保護(hù)耕地資源越來越顯現(xiàn)出其不足。耕地保護(hù)中存在著中央政府、地方政府和農(nóng)戶三方面行為博弈與外部性，為完善當(dāng)前的耕地保護(hù)制度應(yīng)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域性耕地保護(hù)補(bǔ)償體系，加大政府耕地保護(hù)執(zhí)行監(jiān)督處罰力度。

耕地保護(hù)；政策；完善；博弈分析；耕地補(bǔ)償機(jī)制

1 現(xiàn)行耕地保護(hù)政策及其效果

1986年，《土地管理法》的頒布實(shí)施與國家土地管理局的成立標(biāo)志著我國耕地保護(hù)正式制度的初步建立。隨后耕地保護(hù)制度又經(jīng)過了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1994)、土地用途管制(1997)、《土地管理法》的修訂（1998）以及國家土地督察局的成立（2006）等幾次重大的改革和完善。

當(dāng)前我國耕地保護(hù)制度框架以1998年《土地管理法》為核心，主要包括土地用途管制、耕地總量動態(tài)平衡、基本農(nóng)田保護(hù)、土地稅費(fèi)等制度安排[1]。在具體執(zhí)行這些制度的時(shí)候，各行政主管部門又陸續(xù)出臺了農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批（上收農(nóng)地轉(zhuǎn)用以及征用權(quán)和審批權(quán)）、土地利用規(guī)劃管制、耕地占補(bǔ)平衡（將耕地保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到省一級人民政府，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少”）、開發(fā)復(fù)墾整理、基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占用稅條例等一系列具體措施。這些制度對耕地保護(hù)的行為主體及其責(zé)任進(jìn)行了較為明確的界定，使其成為世界上現(xiàn)行的最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度之一。

雖然嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度在一定程度上起到抑制耕地減少的作用，但是耕地總量持續(xù)快速減少的趨勢并未能得到有效控制。根據(jù)國土資源公報(bào)數(shù)據(jù)，1999—2007年間我國耕地總量減少1億畝以上，年均減少1400多萬畝，國土資源部公布的《2008年國土資源公報(bào)》表明，到2008年底中國耕地資源僅剩18.2547億畝，日益逼近18億畝耕地紅線。更為令人擔(dān)憂的是耕地資源損失規(guī)模之中有66.56%是過度的[2]，屬于資源的浪費(fèi)。現(xiàn)行的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度并沒有取得預(yù)期的管理效果，耕地?cái)?shù)量依然在快速減少，“圈地運(yùn)動”屢禁不止，規(guī)劃用地指標(biāo)輕易就被突破，耕地保護(hù)形勢仍然非常嚴(yán)峻。這說明目前的單純依靠行政手段運(yùn)行的耕地保護(hù)制度需要轉(zhuǎn)變機(jī)制，至少需要以經(jīng)濟(jì)手段加以補(bǔ)充與完善。

2 耕地保護(hù)中行為博弈及其外部性分析

2.1 耕地保護(hù)的行為博弈分析

中央政府、地方政府、土地使用者——農(nóng)戶三者作為耕地保護(hù)行為的現(xiàn)實(shí)參與主體，在現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策及執(zhí)行環(huán)境中進(jìn)行各自利益最大化的行為博弈。但在現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)民對耕地保護(hù)的實(shí)際參與非常有限，因此可以將監(jiān)督行為與執(zhí)行行為的互動分析簡化為中央政府和地方政府間耕地保護(hù)行動博弈。

假定土地產(chǎn)權(quán)制度、耕地保護(hù)制度（政策）是外生的，耕地保護(hù)效果是不同主體在制度約束下追求自身利益最大化的結(jié)果。中央政府基于保障糧食安全及維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要力圖實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)對地方政府的違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督查處；而地方政府則基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績的需要在保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)中權(quán)衡取舍，則中央政府與地方政府形成以下博弈模型。

圖1 中央政府與地方政府的博弈模型

假設(shè)在中央政府不予以查處的情況下，地方政府獲得收益R1；如果地方政府的欺騙行為被查處，那么地方政府將會有一個(gè)被處罰的損失成本G*P（G表示處罰標(biāo)準(zhǔn)，P代表查處發(fā)生的概率）；地方政府選擇“執(zhí)行”，則獲得的收益為R0（R0小于R1）。對中央政府而言，如果地方政府實(shí)施欺騙行為，而中央政府又沒有查處，則中央政府的收益為0；如果地方政府在沒有中央政府監(jiān)督的情況下執(zhí)行政策，則中央政府的收益為V，在監(jiān)督查處的情況下執(zhí)行，則中央政府的收益為V-C，假定查處成本為C。

通過以上博弈模型，不難看出，地方政府對中央政府有關(guān)耕地保護(hù)政策的貫徹執(zhí)行力度受到中央政府的查處力度（查處概率P）以及懲處力度的直接影響。

2.2 耕地保護(hù)效益的外部性分析

庇古認(rèn)為，外部性就是“由于存在著未獲補(bǔ)償?shù)姆?wù)或未予賠償?shù)膿p失所造成的私人與社會凈產(chǎn)量之間的偏差”[3]。

耕地作為一種重要的不可再生性資源（土地非農(nóng)化后，利用方式的不可逆轉(zhuǎn)性），一方面能夠?yàn)槿祟愄峁┥a(chǎn)和生活資料，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益；另一方面還具有調(diào)節(jié)氣候和保護(hù)環(huán)境的生態(tài)效益以及保障糧食安全和維護(hù)社會穩(wěn)定等方面的社會效益。而從整個(gè)社會福利的角度來看，其帶來的社會、生態(tài)效益為整個(gè)社會所享用，但體現(xiàn)不到耕地保護(hù)者身上，保護(hù)者難以在經(jīng)濟(jì)上享受到耕地保護(hù)所帶來的效益，因?yàn)楦嘏c非農(nóng)用地的收益相差很大，耕地相對于其他各種土地利用方式的比較經(jīng)濟(jì)利益是最低的。

從區(qū)域之間來看，在過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的梯度發(fā)展戰(zhàn)略制度安排下，東部沿海地區(qū)在獲得了較多耕地非農(nóng)化指標(biāo)的前提下，率先完成了資本的原始積累。但是隨著東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的越來越大，國家相繼出臺了西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略，中西部地區(qū)政府出于迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，也盡可能多地索取耕地非農(nóng)化的指標(biāo)以完成自己的原始資本積累。東部發(fā)達(dá)地區(qū)按照土地利用比較優(yōu)勢理論，把耕地保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)推給中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而在當(dāng)前以GDP為核心的地區(qū)發(fā)展與領(lǐng)導(dǎo)者能力評價(jià)指標(biāo)體系下，中西部地區(qū)又以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由不愿承擔(dān)過多的耕地保護(hù)任務(wù)。因此，各區(qū)域都傾向于享受耕地保護(hù)所產(chǎn)生的正的外部性（糧食安全和環(huán)境保護(hù)），耕地成為一塊“公地”。同時(shí)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出于迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，以地方政府主導(dǎo)的耕地占用現(xiàn)象也頻頻發(fā)生。

從區(qū)域內(nèi)部來看，根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法，一旦被劃定耕地保護(hù)區(qū)后，土地利用總體規(guī)劃劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)后永久不得占用。由此，耕地所有者、承包農(nóng)戶和地方政府能享有耕地農(nóng)用的經(jīng)濟(jì)效益，而不能享有耕地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的經(jīng)濟(jì)效益，并且承擔(dān)了全部的耕地保護(hù)成本。在我國目前的農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)體系以及農(nóng)業(yè)支持體系下，土地的利用方式直接決定了土地使用者及地方政府的收益的高低，這直接導(dǎo)致了以行政命令下達(dá)的耕地保護(hù)指標(biāo)被落實(shí)在質(zhì)量低下的偏遠(yuǎn)地區(qū)，甚至是山區(qū)，而把平原、城市近郊的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田迅速非農(nóng)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3 在耕地補(bǔ)償機(jī)制視角下重新審視耕地保護(hù)制度

3.1 建立耕地保護(hù)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制

政府作為一種實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)資源配置的機(jī)構(gòu)，其存在會減少人數(shù)眾多時(shí)獲取個(gè)人關(guān)于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對耕地保護(hù)的承擔(dān)者進(jìn)行必要的補(bǔ)償，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或減免等措施修正耕地保護(hù)成本與收益之間的分配扭曲，完善當(dāng)前單純以行政手段維持的耕地保護(hù)制度，促進(jìn)我國耕地保護(hù)制度的進(jìn)一步完善，激勵耕地保護(hù)區(qū)的積極性具有重要意義。

3.1.1 耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行框架

在目前以省級行政區(qū)為耕地保護(hù)責(zé)任單位的運(yùn)行機(jī)制下，以省級行政區(qū)域?yàn)閱挝粚?shí)行耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償，并最終落實(shí)到耕地保護(hù)地區(qū)；根據(jù)全國耕地資源需求量及各省區(qū)氣候條件、耕地質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等確定各省區(qū)耕地資源最低保護(hù)數(shù)量，以該數(shù)量為基數(shù)對各省區(qū)進(jìn)行耕地保護(hù)的補(bǔ)償。在各省區(qū)內(nèi)部，各地市縣之間實(shí)行有償代保、土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，建立土地開發(fā)的利益調(diào)整機(jī)制，盤活耕地保護(hù)指標(biāo)。

3.1.2 耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)

從耕地的作用來分析，我們可以把耕地的價(jià)值分為三大部分：即商品經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值。其中，社會價(jià)值又可以進(jìn)一步細(xì)分為耕地糧食戰(zhàn)略安全價(jià)值、耕地社會保障價(jià)值和耕地的發(fā)展權(quán)價(jià)值。耕地的價(jià)值用公式可以表示為：

V=VC+VE+(VSB+VSF+VSS)

式中：V-耕地價(jià)值；

VC-耕地商品經(jīng)濟(jì)價(jià)值；

VE-耕地生態(tài)環(huán)境價(jià)值；

V S B-耕地社會就業(yè)保障價(jià)值；

VSF-耕地發(fā)展權(quán)價(jià)值；

VSS-耕地的國家糧食戰(zhàn)略安全價(jià)值。

以上各項(xiàng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平確定，同時(shí)對V的取值應(yīng)定期進(jìn)行調(diào)整，具體調(diào)整頻率可參照我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行[4]。

3.1.3 耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的來源

耕地保護(hù)補(bǔ)償資金的來源可以通過建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金的形式從耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)及國有土地收益金中歸集。“補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w”主要是農(nóng)民，即對承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。還應(yīng)對農(nóng)村基層組織進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償其耕地保護(hù)及其相關(guān)方面發(fā)生的一些必要開支。耕地保護(hù)補(bǔ)償基金由專門部門管理，?？顚Ｓ谩?/p>

3.1.4 耕地?cái)?shù)量的核定

為平衡各區(qū)域之間的耕地質(zhì)量之間的差異，避免地方政府“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生，引入耕地產(chǎn)能核算機(jī)制，保證所保耕地的生產(chǎn)力。產(chǎn)能核算是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等折算的有效方法和手段[5]。開展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級折算應(yīng)立足于“占一補(bǔ)一”，提高補(bǔ)充耕地等級，克服在實(shí)踐中補(bǔ)償?shù)母財(cái)?shù)量容易判定，而質(zhì)量的測算比較繁瑣的困境。

3.2 構(gòu)建區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償體系

建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。推動建立中央、省、地市三級耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，基金主要來自新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、土地出讓收益等?！把a(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w”主要是農(nóng)民，即對承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。還應(yīng)對農(nóng)村基層組織進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償其耕地保護(hù)及其相關(guān)方面發(fā)生的一些必要開支。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還要考慮耕地資源的生態(tài)價(jià)值和社會價(jià)值。同時(shí)，還應(yīng)重視對延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的研究，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

建立耕地保護(hù)的工程補(bǔ)償機(jī)制。大力實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，進(jìn)一步加大對“三農(nóng)”的扶持力度，加大公共財(cái)政支農(nóng)力度，讓公共服務(wù)更多地深入農(nóng)村、惠及農(nóng)民的同時(shí)，加大對耕地資源養(yǎng)護(hù)的投入，大力推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治工程，推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，建設(shè)好永久性基本農(nóng)田，強(qiáng)化耕地后備資源開發(fā)利用。

建立耕地保護(hù)的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。按照區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任和義務(wù)對等原則，由部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人多地少地區(qū)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對承擔(dān)了較多耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以協(xié)調(diào)不同區(qū)域在耕地保護(hù)上的利益關(guān)系。對基本農(nóng)田和耕地保護(hù)任務(wù)重的地區(qū)實(shí)施保護(hù)和獎勵制度。用各區(qū)域耕地需求量減去實(shí)際存量，計(jì)算該區(qū)域的耕地赤字或盈余，由耕地赤字地區(qū)補(bǔ)償耕地盈余地區(qū)。

3.2.1 構(gòu)建與完善耕地保護(hù)基金運(yùn)作體系

一是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋M向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)逐步建立國家財(cái)政補(bǔ)償與區(qū)域間財(cái)政補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制，區(qū)域間耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)質(zhì)是對耕地保護(hù)所付出勞動的支付，是對耕地保護(hù)行為的激勵。二是實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償資金來源多元化。隨著補(bǔ)償過程的深入，應(yīng)該逐步建立市場化手段和政府手段相結(jié)合的耕地保護(hù)補(bǔ)償體系。如建立區(qū)域可轉(zhuǎn)移的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，促進(jìn)區(qū)域之間的相互補(bǔ)償。三是建立“區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償基金”制度。從長遠(yuǎn)看，為了建立耕地保護(hù)的長效機(jī)制，必須增設(shè)“區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償基金”，用以維護(hù)耕地社會效益和生態(tài)效益的生產(chǎn)者的利益，保證社會生態(tài)產(chǎn)品的再生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)效益最大化。

3.2.2 設(shè)立耕地發(fā)展權(quán)

在區(qū)域土地使用類型分區(qū)和土地用途轉(zhuǎn)換預(yù)評價(jià)的基礎(chǔ)上，在可以轉(zhuǎn)變?yōu)榉歉氐耐恋刭Y源上設(shè)立耕地發(fā)展權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)具有耕地發(fā)展權(quán)的土地資源的配置效率，可以將耕地發(fā)展權(quán)從土地所有權(quán)中獨(dú)立出來，并進(jìn)行交易，政府通過耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和稅收制度，來調(diào)節(jié)具有耕地發(fā)展權(quán)的農(nóng)地資源的配置。

同時(shí)還可以實(shí)施可轉(zhuǎn)移的許可制度，對不同區(qū)域剩余的耕地占用指標(biāo)實(shí)施市場交易，從而調(diào)控全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)之間利益平衡關(guān)系。

3.2.3 構(gòu)建耕地價(jià)值評價(jià)體系

建立科學(xué)的耕地價(jià)值評價(jià)體系，將耕地作為價(jià)格化的商品，這是彌補(bǔ)耕地保護(hù)市場失靈的有效措施。在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，我們應(yīng)該樹立耕地的全面價(jià)值觀，從可持續(xù)發(fā)展的角度，把耕地的社會價(jià)值和生態(tài)價(jià)值納入到耕地的市場收益中。尤其是耕地矛盾日趨尖銳的地區(qū)，耕地的糧食安全和社會穩(wěn)定功能日趨重要，其收益也將有可能超過界定的成本。因此，應(yīng)科學(xué)合理地評估耕地資源的價(jià)值，將被置于公共領(lǐng)域的耕地生態(tài)環(huán)境價(jià)值和社會價(jià)值體現(xiàn)出來，以糾正被扭曲了的耕地價(jià)值。

3.3 加大政府耕地保護(hù)執(zhí)行監(jiān)督與處罰力度

上述耕地保護(hù)的行為博弈分析顯示，中央政府查處會使地方政府的收益受到影響，決定著地方政府對中央政府政策決策的執(zhí)行效果。因此，從懲罰力度與懲處發(fā)生的概率方面著手依法對違法用地嚴(yán)懲，在一定程度上可以促進(jìn)耕地保護(hù)的實(shí)施。在當(dāng)前耕地保護(hù)目標(biāo)行政首長負(fù)責(zé)制的前提下，影響地方政府行為的核心在于對違法用地行為的監(jiān)管，即對違法行為的懲處概率。因此，加強(qiáng)土地利用行為的監(jiān)督檢查，可以促進(jìn)耕地保護(hù)效果的改善。

此外，在現(xiàn)行分稅體制和政績考核指標(biāo)約束下，地方政府的保護(hù)耕地任務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)存在沖突。面對政績考核硬指標(biāo)和耕地保護(hù)軟指標(biāo)，地方政府規(guī)避耕地保護(hù)政策便成為“兩利相權(quán)取其重”的“明智之舉”。因此，應(yīng)改變單一的以GDP為中心的政績考核體系，提高耕地保護(hù)在政績考核中的地位，調(diào)動地方政府的積極性。

[1] 馬馳.構(gòu)建我國區(qū)域間耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制探討[D].鄭州:河南大學(xué),2009.

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F301.21

B

1672-6995(2011)01-0035-03

2010-10-23

張傳新（1985-），男，山東省臨沂市人，西北農(nóng)業(yè)科技大學(xué)土地資源管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。