章文 申妙

頂層設(shè)計沒有搞好，地方很可能就是小打小鬧，不解決根本問題

2011年全國兩會大幕落下，有些地方值得回味。一個工程學(xué)術(shù)語——“頂層設(shè)計”，正成為中國政治領(lǐng)域的新名詞。十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下稱《建議》）中第一次使用該詞，當(dāng)時的表述是“重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”，在其后的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，又明確提出了加強(qiáng)改革頂層設(shè)計，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。

《建議》的主要起草者之一、中共中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉鶴很看重這個提法，“‘頂層設(shè)計指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式。有了這個設(shè)計之后，才談得上其他。”

此次兩會上，雖然諸多代表委員都認(rèn)同，加強(qiáng)改革“頂層設(shè)計”是現(xiàn)階段中國解決錯綜復(fù)雜矛盾的重要路徑，但大家更關(guān)心的是，“頂層設(shè)計”如何從一個政治新名詞變成滲透到各個領(lǐng)域中的實(shí)際行動，轉(zhuǎn)化為基層動力。

長期研究政治體制改革的專家、國家行政學(xué)院科研部主任許耀桐教授近日在接受《中國新聞周刊》專訪時，對“頂層設(shè)計”的內(nèi)涵以及它對中國改革的意義，進(jìn)行了詳細(xì)的解讀。

中國新聞周刊：看到“頂層設(shè)計”這個詞，你當(dāng)時有什么想法？

許耀桐：這是中央第一次提出這個說法。十七屆五中全會公報出來后，我就去查資料。發(fā)現(xiàn)這個詞最早用于工程技術(shù)行業(yè)，比如大的水電、核電工程，后來從自然科學(xué)領(lǐng)域移植到社會科學(xué)領(lǐng)域，用于我們的改革事業(yè)，需要一個“頂層設(shè)計”。它的英文是“top-down”，就是從最高層開始，站在一個戰(zhàn)略制高點(diǎn)，弄清楚要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)后，一層一層去設(shè)計好。

當(dāng)代社會，我們看待任何事物都要有系統(tǒng)的觀點(diǎn)，社會領(lǐng)域也是這樣，尤其改革更是一個系統(tǒng)工程，因此將這個自然科學(xué)的理念移植到社會科學(xué)領(lǐng)域是完全說得通的，是一個很好的借鑒。這其實(shí)是一個決策的問題。人類社會的管理活動需要決策，在早期農(nóng)耕時代，社會決策的常態(tài)可能是個別決策、感性決策、經(jīng)驗決策，進(jìn)入工業(yè)社會后，社會更加復(fù)雜，決策慢慢過渡到理性決策、科學(xué)決策、集體決策。這就需要很多現(xiàn)代技術(shù)性的手段，比如我們需要有智庫，有一幫人專門收集信息，然后進(jìn)行推導(dǎo)、推理，大家集體討論，有時需要先試驗，到最后還需要有反饋，不斷修正等等。

“頂層設(shè)計”是決策學(xué)領(lǐng)域的東西，中央提出這個，其意義在于更強(qiáng)調(diào)了在科學(xué)發(fā)展時代要進(jìn)行科學(xué)決策，“頂層設(shè)計”是科學(xué)決策的表現(xiàn)形態(tài)之一。

中國新聞周刊：要說“科學(xué)決策”，我們可是提倡很多年了的。

許耀桐：改革開放以前，是一把手決策，毛澤東一個人拍板；如果有科學(xué)決策、集體討論，文化大革命也不可能搞那么長時間。雖說我們現(xiàn)在已進(jìn)入科學(xué)決策時代，但有些領(lǐng)導(dǎo)還是“一把手”決策。在一些地方上，還有不少“三拍干部”，要政績，突發(fā)奇想“拍腦袋決策”，遇到質(zhì)疑，就“拍胸脯保證”，最后出事就“拍屁股走人”。

中國新聞周刊：我們以官員財產(chǎn)公開為例來說，每年兩會都在提，今年也不例外。最近幾年也有一些地方，如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽等地都有各自的探索，但是至今未見成功的完整范例，地方政府創(chuàng)新的很多寶貴努力，往往人走政息。上面沒有動，只有地方局部在動，走著走著就走不動了。這是否就是因為我們的頂層設(shè)計沒有搞好？

許耀桐：對，這些案例，就是因為我們總體上沒有設(shè)計好。官員財產(chǎn)申報，并不是地方上的事，當(dāng)然要納入頂層設(shè)計。我們不排斥從基層發(fā)源，提出好的思路，但考慮到現(xiàn)在是系統(tǒng)化時代，一方面系統(tǒng)各方面都重要，都有聯(lián)系，但另一方面，能夠決定系統(tǒng)的是中樞，是高層。頂層設(shè)計、中樞設(shè)計沒有搞好，地方很可能就是小打小鬧，不解決根本問題。

我有一個說法，“頂層設(shè)計，基層做起”，頂層把整個事情考慮清楚，底下開始做，就如建房子，是需要從地基開始，慢慢往上。

中國新聞周刊：不過，國外一些地方在官員財產(chǎn)公開上是“頂層設(shè)計，頂層做起”，比如俄羅斯，就是總統(tǒng)梅德韋杰夫和總理普京等高官率先公開個人及家庭財產(chǎn)的。

許耀桐：這樣說有道理，“頂層設(shè)計，頂層做起”我不反對，也是一種選項。但目前中國的現(xiàn)實(shí)是，有些人愿意曬，但大部分不愿意曬?，F(xiàn)在從基層做起，不失為一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇，從縣長、縣委書記，市長、市委書記，省長、省委書記一步一步地推進(jìn)官員財產(chǎn)公開，到一定程度，高層也就自然會跟上。

中國新聞周刊：像上面探討官員財產(chǎn)公開一樣，地方創(chuàng)新的精神是很可貴，但如果不納入“頂層設(shè)計”，就有可能變成小打小鬧，難成氣候。

許耀桐：鄧小平講人民群眾的創(chuàng)造性時，（大概意思是，說我們很多改革的點(diǎn)子都來自老百姓）但現(xiàn)在問題是，有老百姓的創(chuàng)新，還需要領(lǐng)導(dǎo)支持。如果老百姓有積極性，你不去發(fā)現(xiàn)它，不去肯定它，不去發(fā)展、鞏固它，就會自生自滅了。

當(dāng)年聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，安徽小崗村的創(chuàng)新，如果沒有萬里的支持，能夠行嗎？

就官員財產(chǎn)申報來說，國外制度已經(jīng)比較成熟，屢試不爽，貪污腐敗少多了，我們拿過來用就是了，這其實(shí)不需要什么“頂層設(shè)計”了。

我是學(xué)政治學(xué)的，我認(rèn)為“頂層設(shè)計”指向更宏觀的，比如我們有四大改革：政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、文化體制改革、社會體制改革——每一個都是一個“頂層設(shè)計”，四大塊上面還有一個整體。

中國新聞周刊：你曾說過政治改革要避免單一性、多級性、高層性、淺顯性，這怎么理解？

許耀桐：這是我在一篇文章中提出的，關(guān)于政治體制改革突破口，是很熱門的一個話題，最早提出以干部人事制度改革為突破口，成效不是很好；之后提黨政分開也不行；后來搞人大制度改革、財政預(yù)算公開、黨內(nèi)民主等等，似乎都不太奏效。

我對這些進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：一個就是單一性，這些提法都是單一方向，單兵突進(jìn)，在一定程度上奏效，但突破后，系統(tǒng)其它部分跟不上，效果就會很差。第二是多級性，就是選個突破口，全面開花，也就是我們所說的激進(jìn)改革。激進(jìn)改革就是不管三七二十一，全部都動起來。這種改法也有獲得成功的，比如歐洲18世紀(jì)資產(chǎn)階級革命，國家規(guī)模比較小，矛盾不尖銳。但這放在我們國家是不行的，我們國家那么大，情況復(fù)雜，全面開花就會亂套，前蘇聯(lián)就是這樣。高層性就是一下子從高層開始，阻力巨大。還有一個是淺顯性，沒有抓住主要矛盾。

為了避免這些情況，我提出“縣域改革”，不是單一性，黨政、人大等同時改，是一個系統(tǒng)性改革；不是多級性，就是縣一個層級；不涉及高層；也絕對不淺，麻雀雖小，五臟俱全。

中國新聞周刊：但是搞“縣域改革”搞錯了，會有風(fēng)險的。所以很多地方也不愿動。

許耀桐：基層創(chuàng)新總是難免有缺陷，不能隨意打板子。地方有積極性，中央要肯定，要積極推廣，列入議事日程?！绊攲釉O(shè)計”，必須有先見性，從整體上把握，分步實(shí)施，而且一步一步都很及時。我們現(xiàn)實(shí)生活中，群眾包括各級官員其實(shí)都很有智慧，他們評價某個中央文件好，就是出來晚了一些，只有扼腕長嘆。

中國新聞周刊：溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議舉行的記者會上表示，改革是歷史永恒的主題。政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該協(xié)調(diào)推進(jìn)，這是因為世界上一切事物不會是亙古不變的。只有不斷地改革，黨和國家才會充滿生機(jī)和活力。你怎么看？

許耀桐：不是有個理論叫“改良和革命賽跑”嗎，改良太慢，革命就跑前面去了。在改革、穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)系上，我們應(yīng)該辯證地看。沒有穩(wěn)定，無法聚精會神搞建設(shè)；沒有改革，必然會導(dǎo)致體制的僵化和創(chuàng)新的窒息，不可能實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展，也就不可能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定。所以必須把改革、穩(wěn)定和發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。

我們有些時候是自我束縛。昨天還振振有辭，這也不能搞，那也不能搞，到明天你都實(shí)行了。例如改革開放和市場經(jīng)濟(jì)在中國的確立，就經(jīng)歷了這樣的過程。 ★