王全寶

從根本上解決土地違法問題，一方面要調(diào)整土地政策，解決對土地出讓金的過度依賴；另一方面要加大責(zé)任追究力度，既治標(biāo)又治本，才能明顯轉(zhuǎn)變土地違法現(xiàn)狀

7月7日下午，國土資源部聯(lián)合監(jiān)察部正式通報2009年度地方違反土地管理法律法規(guī)的處理情況。

多達73人的官員問責(zé)名單并未給這場持續(xù)一年多的問責(zé)行動帶來更多掌聲，公眾對此次問責(zé)“層級過低”，“處罰過輕”的質(zhì)疑不斷。有媒體評論稱，“溫柔問責(zé)，是我們更大的災(zāi)難”，土地違法應(yīng)該依法懲處，而不能用“政紀(jì)黨紀(jì)或者行政處分”代替。

與輿論的激烈反應(yīng)不同，學(xué)界對此保持了冷靜。中國憲法學(xué)研究會副會長、中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌稱，土地問題比較復(fù)雜，涉及中央和地方的財政關(guān)系，在加大土地督察力度的同時，地方財政失衡問題也應(yīng)得到關(guān)注。

在研究者看來，問責(zé)背后折射的是當(dāng)前中央與地方圍繞土地問題的糾結(jié)，而如何調(diào)衡地方土地財政才是比問責(zé)更為緊迫的任務(wù)。

問責(zé)“雷聲大雨點小”？

2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查責(zé)任追究通報顯示：全國共有2個設(shè)區(qū)市、29個縣(市、區(qū))政府的主要負責(zé)人和分管負責(zé)人共計44人受到紀(jì)律處分；2個設(shè)區(qū)市、26個縣(市、區(qū))國土資源主管部門負責(zé)人共計29人受到紀(jì)律處分。

被問責(zé)官員中不乏廳級、副廳級官員，例如安徽省巢湖市時任市長宋國權(quán)被行政警告、巢湖市時任分管副市長洪曉建受到行政記過處分，山西省大同市副市長郝月生也被行政記過。

但問責(zé)名單仍舊引發(fā)公眾熱議。73名官員無一撤職被認為“問責(zé)不到位”， 問責(zé)主要集中在三、四線城市的官員，鮮見一、二線城市官員，也被認為“打蒼蠅不打老虎”。

這樣的結(jié)果似乎出乎官方的意料，國土資源部有關(guān)負責(zé)人在接受媒體采訪時解釋稱，73名官員分別受到行政記大過、行政記過、黨內(nèi)警告、行政警告等紀(jì)律處分?！皼]有被撤職并不意味著問責(zé)不到位。主要原因是還沒有到該撤職的程度。”

問責(zé)的另一個特點也被公眾注意，從國土資源部督察的土地違法違規(guī)案件處理情況來看，大多是處理地方行政負責(zé)人，鮮見對黨委負責(zé)人進行追究。

而此前的5月31日，國土資源部在通報2011年第1季度“12336”國土資源違法違規(guī)線索和信訪受理情況時透露，通過對這些舉報分析，發(fā)現(xiàn)地方政府主導(dǎo)、支持、默許下的非法擴張用地增多。

中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱認為，這些土地違法行為的背后，有的雖是地方政府的決策，但或多或少地有黨委的支持，有的可能就是黨委的決策，政府只是執(zhí)行。

汪玉凱認為，查處地方政府土地違法問題時，只追究政府方面的責(zé)任人，而不追究黨委方面的責(zé)任人，起不到震懾作用?！霸斐蓻Q策者不承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行者承擔(dān)責(zé)任不公現(xiàn)象，不能讓問責(zé)黨委負責(zé)人成盲區(qū)”。

首度問責(zé)“一波三折”

從去年6月份開始，就有媒體曝出國土資源部問責(zé)時間表：7月督察、8月約談、9月問責(zé)……但直到去年10月，約談和問責(zé)并沒有如期到來，土地問責(zé)曾一度被質(zhì)疑要“爽約”。

去年12月16日，國家土地總督察徐紹史在京約談違法用地較為嚴(yán)重的12個縣市政府主要負責(zé)人，土地問責(zé)也在當(dāng)天正式啟動。社會輿論對國土部 “爽約”的質(zhì)疑暫告一段落。

但此后的一段時間內(nèi)，問責(zé)結(jié)果遲遲不出再次令公眾擔(dān)心首次土地問責(zé)是否會不了了之。

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤解釋說，首次問責(zé)是依據(jù)2009年度的衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果展開的，要一一核對的是全國2859個縣的海量數(shù)據(jù)，國土資源部和監(jiān)察部都有各自不同的工作內(nèi)容。

首次國土問責(zé)在經(jīng)歷“一波三折”的同時，地方土地違法違規(guī)仍在繼續(xù)，并且有加重趨勢。

7月7日，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史透露，今年上半年土地違規(guī)違法宗數(shù)、面積，包括耕地面積不同程度有所反彈?？傮w看，東部和中部違法違規(guī)情況有所下降，東部、中部相對欠發(fā)達地區(qū)違法違規(guī)出現(xiàn)反彈，企業(yè)違紀(jì)違規(guī)用地較為突出。

實際上，即使是在此輪國土問責(zé)行動期間，地方政府違法批地的案件屢見不鮮，甚至有的官員升遷后，才發(fā)現(xiàn)其原任職時違法批地的情形。

去年5月，國家土地督察成都局對簡陽市土地例行督察后，發(fā)現(xiàn)簡陽市政府在土地管理方面存在的問題。簡陽市委原副書記、市長段成武因違法批地遭國土資源部通報，而后被調(diào)離。隨后出任資陽市財政局局長，10月30日，資陽市委宣傳部發(fā)布通報稱：段成武被再次免職。

通過對有關(guān)責(zé)任人違法情形的分析，汪玉凱認為，由于問責(zé)機制不完善，很多官員還是抱僥幸心理，認為自己并非中飽私囊，是為了地方發(fā)展，因此常會爆出“官員先升遷后罷免”的情形。

2011年7月7日，在公布問責(zé)官員的同時，監(jiān)察部副部長郝明金指出，當(dāng)前地方政府土地違法有兩類新動向：一類是一般性項目違法占用耕地宗數(shù)多、面積大，違法占用耕地比例達到15%以上；另一類違反國家產(chǎn)業(yè)政策，亂上“兩高一支”項目等嚴(yán)重違反土地管理法律法規(guī)等情況。

除此之外，郝明金還指出，有些地方的國土資源管理部門作為專職土地監(jiān)管的主管部門不同程度存在不及時制止和報告，不及時立案查處，不依法作出處理等監(jiān)管不利的問題，對當(dāng)?shù)剡`法占用耕地宗數(shù)多、面積大、比例高，土地管理秩序混亂負有直接責(zé)任。

“睜一眼閉一眼”的背后，折射基層土地管理部門的現(xiàn)實尷尬。今年4月15日，廣東省廉江市國土局副局長何耘韜因涉嫌違規(guī)發(fā)放土地證而被逮捕，被控玩忽職守罪。對此，何耘韜表示委屈，聲稱他最終簽字同意是因為“頂不住上級部門壓力”，其家人甚至上網(wǎng)發(fā)微博為其鳴冤求助。

在看守所被關(guān)了45天以后，何耘韜于5月25日被取保候?qū)彛钊樟袡z察院撤銷訴訟。

“違規(guī)事件大量出現(xiàn)在三、四線城市，跟上頭有關(guān)系，如果沒有領(lǐng)導(dǎo)的批示，基層也不敢這么實施，所以對上面領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任還需進一步細分?！蓖粲駝P說。

財政失衡

在加強土地問責(zé)的同時，改革地方財政失衡現(xiàn)狀被學(xué)界解讀為解決土地問題的根本之策。

國土資源部最新統(tǒng)計顯示：今年上半年,在東中部地區(qū)違法用地面積同比下降情況下,西部地區(qū)違法用地面積同比上升50.6%,違法用地反彈形勢嚴(yán)峻。

問責(zé)之下，違法用地為何反彈？在國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長肖金成看來，土地問責(zé)除了專項治理風(fēng)暴外,還離不開財稅體制改革的深化。解決地方財政對土地財政的依賴才有望制止土地違法違規(guī)的怪象重現(xiàn)。

只有改革以土地財政為主導(dǎo)的財政依賴模式，否則難逃“違法——問責(zé)——再違法”的怪圈。汪玉凱說。

7月10日，央行貨幣政策委員會委員、國務(wù)院參事夏斌在媒體撰文指出，土地財政問題事關(guān)重大，中央政府必須拿出勇氣，結(jié)合財政改革和國有企業(yè)資本預(yù)算改革，通盤考慮稅制改革。

4月19日，國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春在發(fā)布2010年度國家土地督察公告時稱，中國的土地財政主要依賴擴大新增建設(shè)用地規(guī)模，通過土地的出讓來獲取收益，地方政府主要的建設(shè)資金來源于土地出讓收入，這樣客觀上促使了多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，犧牲了子孫后代的利益。

為何土地違法屢禁不止，憲法學(xué)者焦洪昌認為，這與地方財政失衡導(dǎo)致各級政府過分依賴土地財政不無關(guān)系。

焦洪昌稱，盡管現(xiàn)在地方政府GDP崇拜有所改變。但考核一個地方經(jīng)濟發(fā)展最后還要看經(jīng)濟總量和財政收入?！柏斦杖肟慷愂?，稅收靠企業(yè)，而興辦企業(yè)就需要用地，最終促使地方政府違法批地?！?/p>

同樣，汪玉凱也開出了藥方，從根本上解決土地違法問題，一方面要調(diào)整土地政策，減少對于土地出讓金的過度依賴；另一方面要加大責(zé)任追究的力度，既治標(biāo)又治本，這樣土地違法問題才能明顯轉(zhuǎn)變。

（實習(xí)生婁艷雪對本文亦有貢獻）