周政華

珠海市橫琴新區(qū)成立兩年后，轟鳴的推土機早已打破漁島的寧靜。青山被從中劈開，裸露出巖石，為正在擴建的環(huán)島大道讓路；島中央的天湖景區(qū)關(guān)門謝客，日后這里將改造為一家酒店的后花園；澳門大學橫琴新校區(qū)內(nèi)吊車林立，起風時塵土飛揚。

工地的繁忙景象，映襯出當?shù)卣诎l(fā)展經(jīng)濟上的急切。與浦東新區(qū)依托上海，濱海新區(qū)背靠天津不同，橫琴新區(qū)所在的珠海，行政級別僅為地級市，地處珠三角相對落后的珠江西岸，經(jīng)濟總量直到去年才剛剛邁進千億元城市俱樂部。

即便國務院在今年7月14日下發(fā)的《關(guān)于橫琴開發(fā)有關(guān)政策的批復》（以下簡稱批復），允許橫琴采取“比經(jīng)濟特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策”，但從珠海市到橫琴新區(qū)管理委員會，在如何開發(fā)橫琴島這個問題上，依然“摸著石頭過河”。

“港澳優(yōu)先”與“以我為主”

如何在堅持開發(fā)橫琴“以我為主”的同時，又能利用港澳特別是澳門財團投資，是擺在橫琴官員面前最為棘手的難題。

橫琴島與澳門一水之隔，至今島上戶籍居民不超過6000人，大部分靠養(yǎng)蠔、打漁為生。如果不是2009年8月14日國務院批準通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，允許廣東省在這個106平方公里的小島上建立一個國家級新區(qū)的話，這里仍然還是一個農(nóng)業(yè)區(qū)。

開發(fā)橫琴，最便捷的路徑，就是借助港澳投資。

2009年，國務院批復的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》中，便已點明開發(fā)橫琴的目的：“共同打造跨界合作創(chuàng)新區(qū)，有利于彌補港澳土地資源有限和勞動力相對短缺的劣勢，為逐步改變澳門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)比較單一的問題提供新的空間。”

橫琴新區(qū)管理委員會主任牛敬在接受《中國新聞周刊》記者采訪時強調(diào)，橫琴島開發(fā)必然是“以我為主”。在這個大前提下，國務院批復的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，又進一步細化了橫琴開發(fā)的四原則：“面向世界、優(yōu)先港澳、政府主導、市場運作”。

橫琴新區(qū)成立后，澳門參與橫琴開發(fā)的兩大項目：澳門大學橫琴新校區(qū)和粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園，均涉及敏感的土地問題。

這兩個項目合計占地6平方公里左右，約占橫琴島先期開發(fā)總面積的四分之一，其中澳門大學橫琴新校區(qū)在2012年建成后，將整體移交澳門管理，實施澳門法律，這1平方公里的新校區(qū)，即將成為橫琴島上的一塊“飛地”。

澳門長久以來，都有“整體租賃”橫琴島的打算。上世紀90年代初，澳方即通過民間管道，向珠海領(lǐng)導人帶話，希望橫琴劃塊地給澳門開發(fā)。澳門主權(quán)回歸后，特首何厚鏵亦先后兩次向中央提出“租借”橫琴島或者島上部分土地開發(fā)。

對于澳門的租地要求，廣東和珠海均未明確表態(tài)。

與澳門一樣，珠海的發(fā)展也同樣面臨土地瓶頸。珠海陸地面積不到1400平方公里，比內(nèi)地很多縣級市還要小。從1980年珠海經(jīng)濟特區(qū)成立至今，特區(qū)面積已歷經(jīng)四次擴容，最終在2009年把珠海全境納入特區(qū)管轄范圍，這才暫時緩解了珠海土地供應的緊張。

盡管橫琴島總面積達106平方公里，但由于島上多山，僅四分之一的土地適宜開發(fā)建設(shè)，因此橫琴島上的每一塊土地對于新區(qū)的建設(shè)來說，都是寸土寸金。無論是過去還是現(xiàn)在，租借土地的“澳大模式”，并不為珠海和廣東兩級政府所提倡。

橫琴新區(qū)成立前，正是由于在橫琴島的開發(fā)上澳門想要“整體租賃”，而廣東及珠海又不愿放手，因此，有關(guān)橫琴的規(guī)劃定位，始終懸而未決。直至2005年9月，國務院總理溫家寶視察橫琴，提出“謀而后動”，橫琴的開發(fā)才正式進入國家戰(zhàn)略視線。

橫琴新區(qū)管理委員會主任牛敬表示，除澳大模式外，未來橫琴、澳門之間還將探索新的合作模式。在開發(fā)橫琴的另一個大項目——粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園上，珠海和澳門則各取所需。

今年4月動工新建的粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，是珠澳兩地產(chǎn)業(yè)合作的主要載體。該項目由澳門政府和橫琴新區(qū)管委會合作開發(fā)，雙方成立一家獨立公司運作，其中澳方占股51%，處于控股地位。近期開發(fā)面積為0.5平方公里，遠期可能擴張至5到6平方公里左右。

雙方選定中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，作為產(chǎn)業(yè)合作的起步點，并非偶然。

2010年12月，澳門大學獲得國家科技部批準，建立了一間中藥質(zhì)量研究國家重點實驗室。這也顯示出該校在相關(guān)領(lǐng)域的研究已達一定水準。此外，世界衛(wèi)生組織也在今年7月份與澳門政府簽署了傳統(tǒng)醫(yī)藥合作計劃，提升了澳門的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的國際影響。

珠海愿意與澳方在中醫(yī)藥領(lǐng)域合作，也考慮到自身的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是珠海的六大支柱產(chǎn)業(yè)之一。目前，珠海境內(nèi)擁有百余家制藥企業(yè)，借助粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園，勢必還有可能進一步做大。

不僅僅是澳門的后花園

具體到橫琴新區(qū)，若想“重塑珠海優(yōu)勢”，填平珠江兩岸的發(fā)展鴻溝，僅有中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)還是不夠的。

目前，橫琴對外招商的產(chǎn)業(yè)主要有七大類：旅游休閑、商務服務、金融服務、文化創(chuàng)意、中醫(yī)保健、科教研發(fā)和高新技術(shù)等。這其中，有將近一半的產(chǎn)業(yè)，與天津濱海新區(qū)、上海浦東新區(qū)的拳頭產(chǎn)業(yè)相重疊。

中共珠海市委書記甘霖也認為，“七大產(chǎn)業(yè)不可能齊頭并進”。

過往的經(jīng)歷表明，如果沒有國家層面的協(xié)調(diào)，缺少港澳的主動參與配合，單憑廣東一省之力，橫琴的開發(fā)很難駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

廣東省曾數(shù)次試圖獨立開發(fā)橫琴島，均無功而返。早在1992年，廣東就把橫琴島納入該省擴大對外開放的四個重點區(qū)域，同年，橫琴經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會掛牌，橫琴島的行政建制由鎮(zhèn)升區(qū)。不過，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展方向不夠明確，落戶項目寥寥，橫琴開發(fā)很快又陷入沉寂。

2005年，廣東省將橫琴經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，進一步升格為“泛珠三角橫琴經(jīng)濟合作區(qū)”。當時迪斯尼樂園、美國拉斯韋加斯金沙集團表示了投資興趣，但由于這些大項目均需中央審批，亦需考慮到與澳門的競合關(guān)系，因此項目進展緩慢，最終迪斯尼項目落戶香港、金沙集團度假村的項目也被澳門競爭過去，橫琴再次錯失發(fā)展良機。

橫琴的優(yōu)勢在哪？

橫琴新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展局長唐順鐵在接受《中國新聞周刊》采訪時解釋說，澳門是博彩業(yè)的著名城市，橫琴緊鄰澳門，若借此優(yōu)勢，發(fā)展休閑、旅游、商務服務，與澳門形成產(chǎn)業(yè)互動，這樣的選擇再恰當不過。

最終，橫琴選定了商務休閑旅游選作為招商重點，這也吻合澳門把橫琴當作后花園的傳統(tǒng)定位。但是，作為第三個國家級新區(qū)，橫琴新區(qū)的規(guī)劃，還不僅僅是充當一個給澳門人度假、吃蠔的后花園。

事實上，除粵澳合作中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園外，據(jù)橫琴新區(qū)行政服務促進局提供的信息顯示，截至10月底，投資橫琴的港澳企業(yè)數(shù)量不多，投資規(guī)模不大。

為實現(xiàn)橫琴從農(nóng)業(yè)島直接跨進后工業(yè)時代，轉(zhuǎn)型為知識性服務業(yè)聚集地，橫琴選擇了“傾向大企業(yè)，特別是央企”的借力戰(zhàn)略。這也是橫琴新區(qū)政府遵循“優(yōu)先港澳”原則之外，強調(diào)開發(fā)權(quán)“以我為主”的具體表現(xiàn)。

橫琴新區(qū)行政服務促進局局長童年生稱，目前已經(jīng)落戶該區(qū)的，有相當一部分是“中”字頭的大央企。

今年8月，中國鐵建在橫琴成立了港航局集團；中航通飛也將其總部及研發(fā)部門設(shè)在橫琴的十字門中央商務區(qū)；中國動漫集團在去年12月宣布，計劃在橫琴新區(qū)開發(fā)500畝土地，建設(shè)包括大劇院、3D影院在內(nèi)的動漫娛樂產(chǎn)業(yè)園。此外，神華集團、三一重工亦有意在橫琴成立研發(fā)或銷售部門。

大型民營企業(yè)也成為橫琴新區(qū)的借力對象。

總部設(shè)在廣州的長隆集團，已經(jīng)獲取了橫琴島南部的富祥灣、橫琴山、海豚灣三處共計5平方公里土地的使用權(quán)，未來，這里將建成長隆國際海洋度假區(qū)，成為橫琴發(fā)展休閑旅游度假的重點區(qū)域。其中，包括一家擁有1888個房間的全國最大酒店，以及一座海洋館等。

橫琴還計劃在位于珠海市東部城區(qū)、西部城區(qū)和橫琴新區(qū)及澳門島的中心——十字門人工島上，打造一個珠江口西岸的中央商務區(qū)，目前這塊占地近1平方公里的土地，由珠海市國資委下轄的華發(fā)集團負責開發(fā)。

在當?shù)卣捻椖客平闀?，未來這里建成的會議中心、五星級酒店、寫字樓都被冠以“國際”二字，以對外強化在澳門之外的另一國際都會即將建成的預期。

又見“土地模式”

在位于十字門中央商務區(qū)對岸的橫琴新區(qū)展示廳里，一個巨幅的液晶屏幕循環(huán)播放著橫琴新區(qū)建成之后的三維模擬圖，那是一個比對岸的澳門要大得多的嶄新城市。

“橫琴所有的基礎(chǔ)設(shè)施幾乎都是按照最高標準建設(shè)的?！敝泄矙M琴新區(qū)黨委書記劉佳對《中國新聞周刊》表示，這么一個寶島，不好好建設(shè)就糟蹋了。在很多橫琴新區(qū)的官員們看來，只有適度超前、高標準的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才襯得上“國家級新區(qū)”這頂桂冠。

橫琴島北邊的一條柏油路，現(xiàn)在被挖成了一條六米寬、四米高、三十二公里長的共同管溝，用于日后集中安放各種市政管網(wǎng)，管溝每掘進一米，就得花費人民幣五萬元。

據(jù)橫琴新區(qū)政府估算，包括共同管溝在內(nèi)的橫琴一期市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用，就已超過126億元，如果加上十字門中央商務區(qū)、長隆國際海洋度假區(qū)、橫琴多聯(lián)供燃氣能源站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等另外三大重點項目，總投資將超過700億元，這個數(shù)字，相當于過去十年珠海財政收入的總和。

錢從哪來？這也是上世紀上海啟動浦東開發(fā)，本世紀天津開發(fā)濱海新區(qū)時，所面臨的共同難題。

成立之初，橫琴新區(qū)架設(shè)了兩級管理體制：“橫琴新區(qū)管理委員會+大橫琴有限責任公司”，后者為珠海市國資委獨資成立，注冊資本金為1億元，相當于橫琴開發(fā)的地方融資平臺。

“這么大的投資額，只能采用市場化的方式操作?！睓M琴新區(qū)公共建設(shè)局局長陳依蘭對《中國新聞周刊》表示。

目前，橫琴新區(qū)把島內(nèi)主干道、次干道、市政管網(wǎng)，以及海堤等120多億元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一打包成一個總項目，采用BT模式（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）向社會招標，最終中國中冶公司中標。

從這一點上看，橫琴的做法與內(nèi)地城市的融資模式并無兩樣：城市建設(shè)依靠土地抵押銀行貸款來撬動發(fā)展。不同之處在于，橫琴新區(qū)政府把這種市場化融資方式演繹得更為徹底。

以橫琴島地下共同管溝的500米試驗段為例，大橫琴有限責任公司把附近的1.7畝土地劃撥給中國中冶，中國中冶再將這塊土地抵押給銀行，獲取2000多萬的貸款，用于綜合管溝試驗段的建設(shè)。2013年，待綜合管溝全線建成后，再由橫琴新區(qū)政府回購使用。

新區(qū)政府回購市政設(shè)施的資金，大部分來自于商業(yè)用地的土地出讓金。

早在2010年6月，大橫琴有限責任公司就已完成大約20平方公里土地的儲備。當年底，橫琴新區(qū)就開始陸續(xù)出讓這些土地。僅12月24日，通過出讓的橫琴新區(qū)口岸服務區(qū)15萬平米的商業(yè)用地，共獲得土地出讓金約16億元。此時，折合樓面價為2000元/平方米。

借助這種土地模式，大橫琴有限責任公司公布的數(shù)據(jù)顯示，截至今年4月，該公司的累計融資金額接近250億元。隨著地價的上漲，政府的土地出讓金收入還將水漲船高。橫琴新區(qū)獲批之前，島上的房價每平方米尚且不到一萬元，如今，已經(jīng)翻了一番。