申妙

要防止既不搞政治體制改革，也不推進(jìn)依法治國，甚至以“人治”取代法治

經(jīng)過三十多年的艱難跋涉，中國特色社會主義法律體系于今年初宣告形成。

當(dāng)一個(gè)宏大的國家戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)，它對我們這個(gè)社會的進(jìn)步意味著什么？對每一位普通的公民而言有著怎樣的價(jià)值？未來還需要怎樣的制度改進(jìn)與完善？2011年兩會前夕，《中國新聞周刊》就此專訪了中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長李林。

“一個(gè)文明的社會，法律不是越多越好”

中國新聞周刊：今年年初，我們宣布社會主義法律體系形成。也有人認(rèn)為，我們的法律體系還缺乏一些基本的法律，比如《行政程序法典》，再比如對憲法規(guī)定的一些公民基本權(quán)利仍無具體立法支撐。

李林：最好換個(gè)提法，應(yīng)從進(jìn)一步完善社會主義法律體系來看這個(gè)問題。因?yàn)樯鐣P(guān)系是不斷發(fā)展變化的，新的東西層出不窮，舊的東西要不斷修改，立法具有滯后性，總是落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，因此法律體系有缺失是正常的。從這個(gè)意義上說，我們應(yīng)該積極肯定這個(gè)法律體系形成的積極作用和重大意義，在此重要意義的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步考慮一些重要法律的制定。不管學(xué)者、媒體，還是公眾，對一個(gè)文明社會應(yīng)該制定多少法律，應(yīng)該有一個(gè)客觀、清醒的認(rèn)識：一個(gè)文明的社會，法律不是越多越好。發(fā)生任何事件、出現(xiàn)任何問題，都想到立法，要通過立法來預(yù)防和解決，這是一種很危險(xiǎn)的導(dǎo)向。法律的專制比其他專制更可怕，因?yàn)槠渌麑Ｖ仆幻裰魑拿魃鐣J(rèn)為是非法的，但法律的專制是以合法形式存在的，要改變或者否定它，必須以合法的方式進(jìn)行，難度更大。

把“政改”納入法治軌道

中國新聞周刊：今天要警惕立法過濫?；剡^頭去看“無法可依”的那段歷史，我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上1978年以來的改革有兩條主線，一條是經(jīng)濟(jì)體制改革，另一條則是以發(fā)展社會主義民主、完善社會主義法制為核心內(nèi)容的政治體制改革。但很多人認(rèn)為，今天對于以完善法律體系為核心的政治體制改革（下稱“政改”）的意義被遮蔽了。

李林：當(dāng)人們討論政治體制改革時(shí)，大致都有自己先入為主的想法、模式或者利益訴求。例如，有些人主張政治體制改革，表達(dá)的是以黨的十三大報(bào)告為基礎(chǔ)的對解決腐敗、黨政分開、黨大還是法大、保障民主和人權(quán)等問題的強(qiáng)烈要求；另一些人主張政治體制改革，表達(dá)的是對現(xiàn)實(shí)社會中分配不公、兩極分化、住房等民生問題的不滿，在這個(gè)基礎(chǔ)上要求反腐敗、反特權(quán)，或者表現(xiàn)為“仇官”“仇富”等；還有一些人，他們主張的政治體制改革，就是要搞戈?duì)柊蛦谭蚴降男滤季S，實(shí)行西方的三權(quán)分立、多黨制、兩院制等民主政治制度。因此，說到中國的政治體制改革，已經(jīng)存在多種思維定式和利益指向，一旦失控泛濫，很可能會給人民共和國帶來滅頂之災(zāi)。然而，不搞政改又是死路一條。因此，我主張用“政治建設(shè)”和“政治發(fā)展”的概念取代“政改”的提法，把“政改”納入法治軌道，用依法治國、建設(shè)法治國家的方法和路徑，積極穩(wěn)妥有序地推進(jìn)我國的“政治建設(shè)”和“政治發(fā)展”，實(shí)現(xiàn)“政改”的目的。

中國新聞周刊：也就是說，我們可以從推動“政改”往前走這種價(jià)值上來看我們今天形成的社會主義法律體系？

李林：改革開放初期提的政改，有各種理論、建議和路徑。事實(shí)證明，比較激進(jìn)的政改模式在當(dāng)今中國是行不通的，而彭真同志主張的在法治軌道推進(jìn)政革，大方向上更為積極穩(wěn)妥。今天，我們既不要把政改視為洪水猛獸，也不要輕易去啟動不成熟、沒有把握的政改。我們認(rèn)為，發(fā)展社會主義民主政治，推進(jìn)依法治國、全面落實(shí)依法治國基本方略、加快建設(shè)法治國家的過程，就是中國積極穩(wěn)定有序地政改的過程。當(dāng)下一個(gè)很重要的問題，是怎么對待法治建設(shè)。要防止既不搞政治體制改革，也不推進(jìn)依法治國，甚至以“人治”取代法治。從依法治國與“政改”相統(tǒng)一的意義上來看，執(zhí)政黨宣布中國特色社會主義法律體系形成，并提出未來將進(jìn)一步完善這個(gè)體系，是對未來法治建設(shè)和政治發(fā)展的一個(gè)承諾和預(yù)期。

“沒有民主就沒有現(xiàn)代立法”

中國新聞周刊：說到這個(gè)法律體系的價(jià)值，有人認(rèn)為，過去立法在權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)等的配置上仍存在問題。如果對過去立法的質(zhì)量進(jìn)行評估，你認(rèn)為有哪些經(jīng)驗(yàn)與不足？

李林：可以講講立法究竟是干什么的，我還沒看到媒體說清楚這個(gè)問題，包括許多立法官員也都說不太清楚，所以應(yīng)該普及民主立法知識。

一個(gè)民主社會的立法究竟用來干什么？我認(rèn)為，現(xiàn)代民主社會特別是我們社會主義的民主立法，就是人民意志的匯集和表達(dá)。人民意志匯集和表達(dá)出來，可能是一種決策或決定，更多的是立法，就是法律。至于表達(dá)出來用來干什么，是另外一回事。立法本質(zhì)上是人民意志的匯集和表達(dá)，立法權(quán)追求的價(jià)值目標(biāo)是民主，沒有民主就沒有現(xiàn)代立法，因此立法的制度設(shè)計(jì)和程序安排通常是集體行使權(quán)力、少數(shù)服從多數(shù)。執(zhí)法是人民意志的執(zhí)行，追求的價(jià)值目標(biāo)是效率，因此為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的功能和價(jià)值目標(biāo)，其制度設(shè)計(jì)通常是行政首長負(fù)責(zé)制。司法權(quán)本質(zhì)上是一種裁斷權(quán)，其追求的價(jià)值目標(biāo)是公正，為了保證司法公正，所以要賦予司法權(quán)相對獨(dú)立的地位。現(xiàn)在這些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了混亂，立法權(quán)做了很多行政、司法的工作，行政權(quán)則向立法和司法擴(kuò)張，司法權(quán)的本性和角色也有所調(diào)整，總的趨勢好像是都在向“萬能權(quán)力”方向嬗變。

中國新聞周刊：我們現(xiàn)在缺少的正是這樣一種能夠具體來落實(shí)人民意志表達(dá)的機(jī)制。

李林：是的，在民主立法的前提下，人民意志如何表達(dá)是一個(gè)關(guān)鍵問題。實(shí)踐中，公眾參與立法意志表達(dá)的情況不盡相同。在有些領(lǐng)域，公眾意志表達(dá)很充分，比如拆遷、稅收、食品安全等涉及切身利益的領(lǐng)域；在那些離公眾生活比較遠(yuǎn)的領(lǐng)域，或技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，公眾想表達(dá)也表達(dá)不出，這就需要有第二層次的一系列制度設(shè)計(jì)。

因此，我強(qiáng)調(diào)，第一步要堅(jiān)持立法公開和民主立法。第二步則是如何落實(shí)。當(dāng)公民的素質(zhì)不能馬上改變時(shí)，應(yīng)當(dāng)有配套措施，有能夠代言的組織和群體，讓有知識、經(jīng)驗(yàn)和能力的人或群體來代言。

應(yīng)增設(shè)“憲法監(jiān)督委員會”

中國新聞周刊：說到法律的落實(shí)，現(xiàn)在很多人認(rèn)為“有法可依”基本解決了，但也會出現(xiàn)例如在立法上一些違憲的法規(guī)或者條例無視憲法的權(quán)威，能夠啟動違憲審查嗎？

李林：這是一個(gè)難題，包括怎樣讓我們的憲法更有效力和作用，這在理論的說法很多，但基本上沒有實(shí)踐過。我去年去芬蘭，芬蘭主張議會至上，實(shí)行一院制，在議會下專門設(shè)一個(gè)與其他委員會平行的憲法委員會。從芬蘭的實(shí)踐來看，所有違憲問題都由憲法委員會審查；憲法委員會審查后，認(rèn)為需要解決的，就通過議會完成相關(guān)法定程序。如果深入研究芬蘭和其他一些國家違憲審查制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，其原理、原則、運(yùn)作機(jī)制、實(shí)際效果等，或許對完善我國的違憲審查制度有所裨益。

中國新聞周刊：你的意思是通過違憲審查機(jī)制確保憲法法律的實(shí)施？

李林：在我國，法律體系形成后，應(yīng)當(dāng)把法治建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到憲法法律實(shí)施上來，尤其應(yīng)當(dāng)完善具有中國特色的違憲審查制度?！读⒎ǚā泛汀斗ㄒ?guī)備案審查工作程序》對有權(quán)啟動違憲審查的主體以及審查程序作了一些規(guī)定，但還需要進(jìn)一步完善。在違憲審查的啟動主體上，《立法法》和《法規(guī)備案審查工作程序》規(guī)定了較為廣泛的啟動主體范圍，包括任何公民個(gè)人都有權(quán)啟動違憲審查，可以說幾乎涵蓋了所有的社會主體，但是，是否要對公民申請人做出答復(fù)進(jìn)而如何答復(fù)等問題卻沒有規(guī)定。在違憲審查的對象上，《憲法》和《立法法》規(guī)定的違憲審查對象是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例及單行條例三類，但國家機(jī)關(guān)依據(jù)法律所實(shí)施的行為僅僅為違法審查的對象，無法直接根據(jù)憲法進(jìn)行審查。我認(rèn)為，在制度建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)著眼于我國法律體系的長遠(yuǎn)發(fā)展，在全國人大制度下增設(shè)一個(gè)全國人民代表大會的專門委員會，即“憲法監(jiān)督委員會”?！?/p>