周政華

在這個寒冷的冬天，中國政府的住房政策悄然轉(zhuǎn)舵。2010年11月23日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱：住建部）在向各地發(fā)出的《關(guān)于報送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》（以下簡稱“通知”）中稱：“明年計劃安排建設(shè)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造性住房1000萬套?！?000萬套保障性住房！相比2010年的580萬套，增長72.4%。這張驚人的任務(wù)單，幾乎相當于2010年全國商品住宅的銷售總套數(shù)。

這是自1998年中國政府停止福利分房、實施房改后，政府推出的最大規(guī)模的保障房計劃。這相當于在既有的商品房市場的基礎(chǔ)上，又新增了一個等量的保障房市場。

高房價逼出1000萬套保障房

龐大的保障房計劃，正向外界傳遞著強烈的變革信號：由政府主導的保障房，將擠入被商品房所壟斷的住宅市場，“商品房+保障房”的雙軌制時代即將到來。

政策轉(zhuǎn)向并非空穴來風?！耙郧拔覀兊淖》恳允袌龉獮橹?，現(xiàn)在要初步形成兩條腿走路，政府和市場兩重因素都要考慮進來?！弊〗ú空哐芯恐行姆康禺a(chǎn)處處長趙路興對《中國新聞周刊》說，兩條腿走路，就是商品房和保障房并重。

“市場歸市場，保障歸保障?！睆?008年中央政府宣布建立住房保障體系開始，學習中國香港與新加坡的雙軌制已經(jīng)成為中國樓市的目標。不管實現(xiàn)這個目標的結(jié)果是否圓滿，目前學習的步子正在加快。

加快背后的根本原因是，商品房價越來越難以控制。2010年11月14日，在澳門北區(qū)工聯(lián)會，當人群中有年輕人抱怨樓價太貴，呼吁政府介入時，國務(wù)院總理溫家寶如是回應，“這件事確實很難，你看內(nèi)地，左一個(國)十條、右一個(國)五條，但房價就是壓不下來?！?/p>

溫家寶的這一表述，被認為是政府釋放的住房政策調(diào)整的信號之一。

統(tǒng)計局公布的最新數(shù)據(jù)，也表明了政府房地產(chǎn)調(diào)控的無可奈何：2010年11月，77個國內(nèi)大中城市房價同比上漲7.7%。在溫家寶作上述感嘆的一周后，住建部向外界公布了近十年來規(guī)模最大的保障房建設(shè)計劃。

在過去的二十年里，中國的房地產(chǎn)政策經(jīng)歷鐘擺式的大調(diào)整。1998年是調(diào)整的分水嶺，在這之前，中國城市居民的住房，基本上由政府提供，此時，開發(fā)商開發(fā)的商品房還只是市場的補充；1998年，政府停止福利分房，進行住房分配體制改革。

2003年8月12日，由當時的建設(shè)部牽頭，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（即“18號文”），通知中，把經(jīng)濟適用房由“住房供應主體”，修改成“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。由此，經(jīng)濟適用房在各大城市趨于消失，住房公共產(chǎn)品特性開始被削弱。此后，商品房成為住房市場供應主體。不到十年，開發(fā)商迅速膨脹為中國房地產(chǎn)市場上的壟斷者。

“過去我們的保障房建設(shè)的歷史欠賬太多?！敝袊康禺a(chǎn)協(xié)會秘書長顧云昌在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，1998年房改后，國內(nèi)商品房體系獨大，保障房所占比例很低。近期政府推出的1000萬套保障房計劃，有“還賬”的意思在里面。

2006年開始，鑒于高房價帶來的社會緊張關(guān)系，中國在住房保障進程上開始回補功課。當年5月，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，提出六項措施調(diào)控房地產(chǎn)，其中一條便是——加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟適用住房。

之后，住房保障政策密集出臺。2008年11月，9000億安居工程出爐。2009年3月，全國保障性安居工程工作會議提出，三年內(nèi)解決750萬戶城市低收入家庭，240萬戶林區(qū)、墾區(qū)、煤礦等棚戶區(qū)居民的住房困難。隨后，住建部、發(fā)改委、財政部等部門發(fā)布了《2009-2011廉租房保障規(guī)劃》，稱用3年時間解決747萬戶城市困難家庭住房。

2010年6月中旬，住建部等七部門發(fā)文要求加快發(fā)展公共租賃房。

2010年年底，住建部稱2011年將建1000萬套保障房。海量保障房入市，將給中國房地產(chǎn)市場帶來怎樣的沖擊？2010年，政府推出了580萬套保障房計劃，住建部部長姜偉新在去年12月30日對外表示，2010年全年全國各類保障性住房和棚戶區(qū)改造住房基本建成370萬套。

顧云昌表示，據(jù)此推測，2011年盡管政府規(guī)劃1000萬套保障房，但到年底最終面向市場的具體供應套數(shù)則未可知。顧云昌認為，在未來數(shù)年保障房建設(shè)是否仍將保持目前的超大規(guī)模，仍有待進一步觀察。

“不存在單一的保障房模式”

新一輪的保障房計劃，將公租房列為未來“重點發(fā)展”方向。

公租房，這一嶄新的提法，是由住建部等六部委，在今年6月發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》中正式提出，主要為了解決中低收入階層、也就是俗稱夾心層人群的住房問題。

從政策層面看，中國政府已經(jīng)構(gòu)建了一個多層次的、相對完善的保障房體系：經(jīng)適房、限價房、公租房、廉租房，這四種類型的保障性住房，依次對應從中等到低收入階層人群的住房問題。但在實際操作過程中，中國的保障房體系更側(cè)重于經(jīng)適房和限價房，得到政府補貼、遠低于市場價格提供的保障房往往“以售為主，以租為輔”。

此次住建部提出“重點發(fā)展公共租賃住房”，這似乎為中國紛繁復雜的保障房體系確立了主次順序。但事實并非如此。在住建部新近頒布的《關(guān)于報送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》中，對于各地的經(jīng)適房、兩限房、廉租房、公租房、棚戶區(qū)改造占保障房性住房的比例未有明確規(guī)定。

目前，國內(nèi)明確提出公租房具體建設(shè)指標的城市并不多。

重慶是為數(shù)不多的特例之一，也是國內(nèi)較早進行公租房探索的城市之一。早在2010年2月底，在中央政府尚未推出公租房政策時，重慶就宣布開工建設(shè)1300萬平米的公租房，占當年該市住房供應總套數(shù)的三分之一左右。在住建部政策研究中心房地產(chǎn)處處長趙路興看來，國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)的政策窗口，讓這座直轄市擁有了先闖先試的權(quán)利。

另一個明確提出大力發(fā)展公租房的城市是北京。北京市住建委委員、新聞發(fā)言人徐志軍在2010年12月14日提出了兩個60%的目標，即在“十二五”期間，北京計劃新建、收購各類保障性住房100萬套，保障房要占整個住房供應的60%，這其中將有60%為公租房。徐志軍說，北京住房保障的供應結(jié)構(gòu)將從“以售為主”向“租售并舉、以租為主”轉(zhuǎn)變，鼓勵群眾通過租賃形式解決住房問題。

趙路興對《中國新聞周刊》表示，北京、上海、重慶這些房價較高、流動人口較多的城市，公租房占保障房的比例可能會比較高。但是在房價平平的三、四線城市，人們可能更需要經(jīng)濟適用房、限價房。趙路興否認了將重慶或北京模式推廣向全國的做法?！安⒉淮嬖趩我坏谋Ｕ戏磕Ｊ健！壁w路興說。

1.3萬億資金從何而來？

1000萬套保障房，所面臨的最大挑戰(zhàn)，在于資金問題。

按照2010年7800億元的保障房投資額來推算，預計2011年1000萬套保障性安居工程投資將超過1.3萬億元，投資規(guī)模接近全國房地產(chǎn)投資規(guī)模的四分之一。

如此巨額投資從何而來？目前，保障房建設(shè)資金主要來源于，地方土地出讓金收益和中央財政撥款。其中，地方財政撥款占大頭。2010年，中央財政年初安排的692億元和追加安排的100億元保障性住房建設(shè)資金，已全部下達。但這些資金還遠遠不夠?！秶鴦?wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中曾規(guī)定，“土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%?！?/p>

在此前的廉租房建設(shè)過程，地方配套資金不到位的一直沒有得到妥善解決。審計署2010年公告披露，在審計調(diào)查的32個城市當中，有22個城市沒有按時足額計提土地出讓純收益的10%給廉租房建設(shè)使用，2007年到2009年的2年期間，22個城市共計少提土地出讓純收益146.23億元。

后來，中央政府只得采取行政問責的方式，督促地方政府落實保障房建設(shè)任務(wù)。2010年5月，住建部與各地方政府簽訂了2010年住房保障工作目標責任書，要求各地方政府確保完成2010年工作任務(wù)。

目前，國內(nèi)最早開建公租房的重慶市，其保障房建設(shè)資金，仍主要來自地方政府融資平臺。重慶市計劃從市政府下轄的地產(chǎn)集團、城投公司的30多萬畝儲備土地中，把價值200多億元的3萬畝，直接劃撥作為保障房建設(shè)資金，其余不足部分，則從銀行貸款和信托融資、以及未來計劃開征的房產(chǎn)稅中獲得。

不過，在中國土地學會副理事長黃小虎看來，依靠地方融資平臺籌集保障房資金，從根上將還是沒有擺脫土地財政的制約，“土地財政的危害在于透支了未來的發(fā)展?！?黃小虎在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這種做法不具可持續(xù)性。事實上，自2010年以來，中央政府就陸續(xù)清查各地政府融資平臺的債務(wù)問題。

如何突破資金瓶頸，成為1000萬套保障房能否如期完工的關(guān)鍵所在。住建部政策研究中心房地產(chǎn)處處長趙路興透露，目前有關(guān)保障房的金融創(chuàng)新、信托、產(chǎn)業(yè)基金、中長期貸款等多種融資途徑都在探索之中。

國內(nèi)多個地方政府正在試水各種金融創(chuàng)新，為保障房建設(shè)籌資。早在2009年11月，國務(wù)院就批準了北京、天津和上海作為股權(quán)信托基金融資試點（即REITs）城市。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會主任隋振江在2010年11月26日表示，北京將以政府持有的廉租房、公租房資產(chǎn)和房租收益委托設(shè)立銀行間債券型房地產(chǎn)信托。

此外，一些社會資金也尋求進入保障房的投資渠道。目前，國內(nèi)首只公租房基金已經(jīng)遞交發(fā)改委，等待審批結(jié)果。該基金籌備組組長建銀精瑞資產(chǎn)管理有限公司董事長、全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會副會長李曉東表示，碧桂園、金地集團等眾多地產(chǎn)企業(yè)也希望參與到此基金。

此前，在嚴厲的調(diào)控政策之下，規(guī)模大且風險小的保障房領(lǐng)域?qū)⒊蔀槠髽I(yè)的“避風港”，萬科、招商、保利、金地、綠地、遠洋地產(chǎn)、富力等房企，都在加大保障房建設(shè)力度。萬科2010年12月初曾披露，目前保障房開工占萬科整個土地儲備的比例已經(jīng)超過5%。 ★