[美國]T.J.森特納

朱慶云 摘譯自荷刊《水資源管理》2009年第 8期

1 概 述

長期以來,環(huán)保團體一直主張更多地參與政府的環(huán)保決策,努力推動更多的公眾參與,這對于論證環(huán)境質量非常重要。美國的主要環(huán)境法令以及由36個歐洲國家簽署的《奧胡斯公約》(聯合國歐洲經濟委員會,1998年)都對保證公眾參與做了規(guī)定。公眾參與包括獲取信息以及與社會團體對話,它可反映民主的基本價值,提高與環(huán)境有關的決策的質量,并推動這些決策的執(zhí)行。公眾參與在向政府的官僚作風發(fā)起挑戰(zhàn)的同時,強化了問責機制,保障了公眾利益。

公眾參與有目的的活動可以采取不同的形式,包括聽證會、征集公眾意見、抗議、投票表決以及公開倡議。本文對公眾參與進行了評估,評估的重點為批準排放污染物前的信息披露和公眾意見征集(見表1)。正如1972年的美國《清潔水法》所要求的那樣,在制定和批準 NPDES許可證制度過程中,公眾享有發(fā)表意見的機會。

NPDES許可證制度規(guī)定了排放限值,準許排放有限數量的污染物,同時規(guī)定了持證人的義務,以便符合先前制定的水質標準。排放限值要求持證人利用現有最佳而可行的控制技術,以符合已制定的水質標準。通過NPDES許可證制度來控制排放,涉及范圍包括水產養(yǎng)殖項目、集中飼養(yǎng)(CAFO)、施工作業(yè)、開采作業(yè)、污水系統(tǒng)、暴雨徑流以及林業(yè)作業(yè)(CFR,2009年 )。

表1 關于公眾參與要求的相關詞語

本文回顧了有關持證人在沒有公眾監(jiān)督排放限值的情況下按規(guī)定排放污染物的 NPDES條款,并闡述了依據《清潔水法》的 NPDES許可證制度的公眾參與要求。法庭發(fā)現,缺少公眾監(jiān)督是違反聯邦法律的(如2005年,河流保護者聯盟訴政府 EPA案)。對于個別許可證以及關于 CAFO的一般許可證下的意愿通知書,其批準之前的公眾參與的管理要求和司法要求,本文也進行了分析。

2 公眾參與要求的說明

在通過《清潔水法》時,國會力圖恢復并維護地表水的化學、物理及生物完整性。未經許可,不得從點源向流通水域排放污染物,有限數量的污染物排放實施許可制度。為了實現上述目標,維護地表水體的水質標準,《清潔水法》鼓勵并規(guī)定公眾參與排放限值的制定和修訂,“行政機構或各州根據《清潔水法》制定的規(guī)章、標準、排放限值、計劃、規(guī)劃,在其制定、修訂以及執(zhí)行過程中,應該規(guī)定、鼓勵并協(xié)助公眾參與”(美國法典,2006年)。1971年的一份參議院報告要求立法以控制水污染,報告指出:該法律應力圖“使公眾能得到排放源及對排放者控制要求的所有相關信息”(美國參議院報告,1971年)。國會評論認為,為確保政府以及排放者高水準履行義務,公眾監(jiān)督非常重要。

3類機構有權頒發(fā) NPDES許可證:EPA地方機構、各州機構以及印第安部落。大部分州都被授權執(zhí)行及管理聯邦 NPDES條款,因此,州許可機構負責頒發(fā)絕大部分的許可證。盡管印第安部落沒有相應的機構(EPA,2009年),為便于在印第安部落地區(qū)發(fā)放 NPDES許可證,可將印第安部落視同州對待(美國法典,2006年;CFR,2009年)。由于印第安部落地區(qū)不受州管轄,同時,有些州沒有設這樣的許可機構,因此,EPA地方機構負責這些地區(qū)的 NPDES許可證發(fā)放。在某些情況下,州或者 EPA地方機構有權批準某些類型的排放,但是無權批準其他類型的排放。

來自工廠以及市政污水系統(tǒng)的污染物,已得到成功控制,也就是說,動物飼養(yǎng)和農作物生產是目前侵害美國地表水體的主要污染來源。散布田野上的動物糞便中的營養(yǎng)物質、顆粒物、糞大腸菌已經被認定為污染物。由于農業(yè)污染正在侵害美國的許多水體,環(huán)保團體已經對政府的規(guī)章條款以及不作為提出了挑戰(zhàn)。迫于訴訟壓力,負責《清潔水法》許可證制度實施的 EPA以及州許可機構,被迫按照聯邦法律修訂已制定的條例。這些挑戰(zhàn)的主要部分涉及CAFO的排放,以及公眾參與制定 NPDES許可證制度的權利。

基于《清潔水法》的 NPDES許可證制度的規(guī)定,CAFO排放需具有NPDES許可證或者相應的州許可證。從20世紀 80年代后期開始,環(huán)保團體就一直力圖迫使政府采取額外措施控制 CAFO的排放。EPA針對根據《清潔水法》控制排放的不合適條例頒布的同意令而催生了1992年的一項法院命令,根據該命令,EPA同意提出新的排放限值指導大綱。EPA花了十多年的時間,完成了新的控制CAFO污染物的聯邦條例。在此期間,其他關于CAFO的訴訟也對加強 CAFO的州許可監(jiān)督工作以及控制未經批準的污染物排放行為起了重要作用。

修訂后的控制 CAFO排放的聯邦條例于2003年通過,并立即遇到了水保護者聯盟中的環(huán)保團體和農業(yè)綜合企業(yè)團體向 EPA的挑戰(zhàn),挑戰(zhàn)之一便是條例未遵守《清潔水法》的公眾參與的要求。環(huán)境請愿者聲稱,國會曾希望在批準任何 NPDES許可證以前為公眾評論提供機會,發(fā)揮公眾在《清潔水法》執(zhí)行過程中的積極作用。法院同意這一觀點,同時,法院發(fā)現,聯邦 CAFO條例實際上通過使營養(yǎng)物質管理計劃避開公眾監(jiān)督的方式而剝奪了公眾參與監(jiān)管的機會。隨后,在分析了依據密歇根州 CAFO條例一般許可證中的認可排放限值后,密歇根州法院也得出了類似的結論。

為響應塞拉俱樂部案裁決,EPA于2008年采納了新的聯邦 CAFO條例。2008版條例中列出了更多的公眾參與條款,在許可機構批準 CAFO排放污染物之前,公眾享有更多的參與機會。盡管這些條例僅僅適用于 CAFO,但水保護者聯盟案的裁決以及塞拉俱樂部案的裁決提出了 NPDES許可證的其他類型排放的公眾參與問題。

在制定雨水污染防治計劃以及沖蝕和泥沙控制計劃時,市政排放單位和工業(yè)排放單位也需要提供公眾參與的機會。水保護者聯盟案的裁決以及其他法院的裁決結果暴露出了一個問題,即其他許可條例是否在許可證持有人向地表水體排放污染之前為公眾充分提供了參與管理的機會?

3 監(jiān)管及司法反應

為了滿足《清潔水法》要求,EPA制定了公眾參與要求。根據《清潔水法》的大部分許可證發(fā)放規(guī)定,一般公眾參與要求是適用的,但這種參與要求,并不滿足 NPDES許可證制度的規(guī)定,因為獨立于城市以外的雨水和污水系統(tǒng)排放,有相應的 NPDES許可證,其公眾的參與過程在專項條款中另有規(guī)定。然而,對于制定其他類型的點源排放規(guī)章,EPA并沒有為公眾參與選擇提供特別的途徑,而是在各種許可條例中包含了關于公眾參與的指令。在應對法律挑戰(zhàn)的過程中,法院被要求解釋《清潔水法》的法令條款以及管理條款,以確定是否最低限度地滿足了公眾參與的要求。

國會通過立法解釋了 NPDES許可證制度以防止不必要的污染,并發(fā)揮公眾在污染防治中的監(jiān)督作用。為了實現上述目標,《清潔水法》在公眾參與條款中確定了有關什么情況下需要公眾參與的指導原則。賦予參與公眾實實在在的機會,可以就水體保護問題發(fā)表意見。不僅如此,立法史也支持鼓勵公眾參與制定 NPDES許可證制度。

由于在制定和批準 NPDES許可證制度中缺少有關公眾參與的明確規(guī)章要求,這就使許可機構在建立排放參數中有一定程度的回旋余地。某些許可機構選擇了減少公眾參與所帶來的管理負擔。在另外一些情況下,對于許可證申請人如何將污染降低到最低程度,許可機構并沒有要求提交相應的文件。由于沒有適當的文件進行規(guī)范,許可證持有人可以自行設定標準。這就違反了《清潔水法》的規(guī)定。不僅如此,由于缺少充分對話,公眾意見也就得不到聽取,許可過程就有利于排放人而不利于環(huán)境質量。

公民和環(huán)保團體不能參與制定 NPDES許可條例,這就向法律提出了挑戰(zhàn)。法院被要求裁決具體的公眾參與條款是否符合《清潔水法》的法律要求。根據 NPDES許可證制度,分特殊許可證和一般許可證兩種。對于特殊許可證,法院裁定,根據《清潔水法》,在制定 CAFO排放限值過程中,公眾享有比2003年 CAFO條例所規(guī)定的更多的參與機會。對于一般許可證,一個額外的問題是:在批準意愿通知書以前,是否需要公眾參與。

3.1 NPDES特殊許可證

根據《清潔水法》,依據實施許可證制度的聯邦條例,允許按照 NPDES許可證制度向公共水體排放污染物(美國法典,2006年)。由于水保護者聯盟聲稱 NPDES許可證制度制定過程中的公眾參與涉及CAFO,因此,需要有關 CAFO排放限值的一些背景信息。根據聯邦條例,若未經許可,禁止 CAFO向公共水體排放糞便或者其他污染物。然而,有一種情況卻例外,即允許農田雨水排放,包括伴隨的農田利用糞便、垃圾或者處理污水。農田雨水的定義為“來自 CAFO控制下的農田區(qū)域與降水有關的糞便、垃圾或者處理污水的排放”,其中,糞便、垃圾或者處理污水已經根據現場具體的營養(yǎng)物質管理措施以其他方式得到了使用,以確保營養(yǎng)物質的適當農業(yè)利用。

為了判別排放是否符合農田雨水排放的標準,條例要求許可證持有人提交營養(yǎng)物質管理計劃,使向公共水體排放的營養(yǎng)物質降至最低程度。因此,在營養(yǎng)物質管理計劃文件中,許可證持有人要詳細說明他們如何使排放達到農田雨水排放的標準。聯邦條例規(guī)定,除非經過許可,否則禁止農田雨水排放以外的其他任何排放。聯邦 CAFO條例中詳細說明了營養(yǎng)物質管理計劃中 9個必備的組成成分。這就是說,CAFO營養(yǎng)物質管理計劃中規(guī)定的營養(yǎng)物質數量、排放流量以及濃度,就是使輸送到水體中的污染物最少的排放限值。每一個 CAFO經營者都必須制定和執(zhí)行營養(yǎng)物質管理計劃,該計劃包含所有適當的排放限值。由于每一個 NPDES許可證中都必須包含排放限值,因此,每一份 CAFO NPDES許可證申請中也必須包含營養(yǎng)物質管理計劃。

3.2 一般許可證

許可機構采用一般許可證管理大量的類似排放人。一般許可證允許一張總許可證下包含同一地理區(qū)域中的多個設施,其中,按照潛在排放的規(guī)模和性質的類似程度劃分行業(yè)類別。許可機構利用一般許可證為公眾表達意見提供機會,然后利用意愿通知書或者其他類似文件確定每個申請人的排放限值。

一般許可證適用于雨水排放、施工作業(yè)、CAFO、石油及天然氣的開采、水處理設施、煤炭開采作業(yè),以及污水處理設施。

盡管一般許可證一直被看作一種允許排放的法律手段,但是,許可機構卻采用不同的條款描述意愿通知書中所包含項目的公眾意見。水保護者聯盟案以及塞拉俱樂部案表明,《清潔水法》中的公眾參與要求不僅適用于許可申請,也適用于所有的標準、排放限值、計劃和規(guī)劃。無論任何監(jiān)管計劃,如果沒有征求公眾意見就允許申請人排放,則不符合《清潔水法》中描述的公眾參與要求。

其他許可機構的立場是,他們無需審查意愿通知書,因為他們直接認可了以前批準的一般許可證中的條款。按照這一觀點,在批準一般許可證之前,就已經聽取了公眾意見。但是,對于尋求授權排放污染物的申請人,一般許可證并沒有說明具體排放限值。相反,單個申請人所需的排放限值需在意愿通知書中設定。這就是說,在考察一般許可證的過程中,公眾并沒有機會參與排放限值的制定。

此外,對于某些排放,聯邦 NPDES條款要求,“最大程度地削減污染物的排放”(美國法典,2006年),或者將排放至地表水體的營養(yǎng)物質降至最低程度。為了遵守這些要求,許可機構必須考慮申請人的現場特定情況。在隨同意愿通知書一起提交的管理計劃中,申請人須陳述現場特定情況。如果無法評估這些文件,也就不可能判別強制性的要求是否得到滿足。相反,卻存在一種不能容許的自行管理的許可制度,這樣的制度不符合《清潔水法》規(guī)定。

三家法院已作出裁決,公眾被授權協(xié)助制定和執(zhí)行排放限值(美國環(huán)保協(xié)會中心訴 EPA,2003年;水保護者聯盟訴 EPA,2005年;塞拉俱樂部麥基諾分會訴環(huán)境質量局案,2008年)。由于意愿通知書詳細說明了包含申請人排放限值的管理計劃,許可機構都需要為公眾意見在每一個計劃中發(fā)揮作用提供機會。任何監(jiān)管計劃,如果剝奪了公眾參與制定排放限值的機會,則違反《清潔水法》公眾參與的要求。類似地,任何監(jiān)管計劃,如果不采納公眾意見,則也可認為是違反《清潔水法》公眾參與的要求。這并不一定意味著許可機構必須召開聽證會。假如給定一般許可證的重點以及目標,公眾對意愿通知書的意見可能牽涉公示排放人建議以及批準排放前發(fā)表評論的機會。通過書面文件表達意見也可能是一良機。如果公眾對意愿通知書中設定的排放限值不感興趣,則無需召開聽證會。

3.3 CAFO條例的修訂

2003年通過的 CAFO條例中規(guī)定了一個許可計劃,該計劃沒有要求 NPDES許可證包含營養(yǎng)物質管理計劃中的條款。不僅如此,該條例還拒絕以任何形式向公眾提供營養(yǎng)物質管理計劃。針對條例中公眾參與條款的缺陷,河流保護者聯盟提出了挑戰(zhàn),并獲得勝訴。法院作出裁決,該許可計劃違反《清潔水法》公眾參與要求,并具有任意性。國會在《清潔水法》中明確規(guī)定:“行政機構或各州根據《清潔水法》建立的規(guī)章、標準、排放限值、計劃、規(guī)劃,在其制定、修訂以及執(zhí)行過程中,行政機構及各州應該規(guī)定、鼓勵并協(xié)助公眾參與”(美國法典,2006年)。該法令的其他條款要求向公眾開放許可證申請。由于2003年版的條例使營養(yǎng)物質管理計劃避開了公眾監(jiān)督,因此,該條例不符合《清潔水法》規(guī)定。

法院在水保護者聯盟案中指出:由于缺少公開的營養(yǎng)物質管理計劃,個人提起執(zhí)行強制排放標準的公民訴訟的能力因此受到削弱。在美國頒布的各種聯邦環(huán)境法令中,其公民訴訟條款都允許個人以“私人檢察總長”身份提起訴訟,要求執(zhí)行防污標準。沒有可供評估的計劃,公民就無法確定許可證持有人是否遵守適用的排放限值。而且,公民也不能確定許可機構是否認真地起訴了違法者。如果政府沒有認真地提起訟訴,那么,公民針對監(jiān)管機構以及污染者提起民事訴訟的能力,則是公眾參與的一個重要方面。這就是說,任何監(jiān)管計劃,如果其削弱了《清潔水法》公民訴訟條款授予的權利,那么該監(jiān)管計劃則違反了《清潔水法》的公眾參與條款。

2008年的 CAFO條例對水保護者聯盟案法院認定的缺陷做出了反應。對于單項的 NPDES許可證,該條例要求申請人提交營養(yǎng)物質管理計劃。由于提交了營養(yǎng)物質管理計劃的組成內容,公眾就有機會評估申請書中設定的排放標準。在許可證批準之后,公眾可以根據許可證中的信息評估許可證持有人是否遵守了許可條例。

至于一般許可證的意愿通知書,2008年的CAFO條例闡明了新的意愿通知書批準要求。每一份意愿通知書必須包含營養(yǎng)物質管理計劃,該計劃的制訂應可供公眾審查。條例要求,許可機構要對重要評論作出回應,許可機構可以要求修改已提交的營養(yǎng)物質管理計劃;按照一般許可證要求,由CAFO經營者提交每一份意愿通知書。這些條例明確規(guī)定了公眾參與的機會。

3.4 密歇根州案例

因公眾無法參與 CAFO排放限值的制定,塞拉俱樂部的一個分會對密歇根州許可機構提起訟訴。在這起訴訟中,塞拉俱樂部聲稱,密歇根州對 CAFO一般許可證的監(jiān)管條款沒有遵守《清潔水法》的要求(塞拉俱樂部麥基諾分會訴環(huán)境質量局案,2008年)。首次挑戰(zhàn)之后,許可機構修改了許可程序,要求申請人提交綜合營養(yǎng)物質管理計劃,詳細說明如何將排放到水體中的污染物降低至最低程度。按照一般許可證要求提交的文件在許可機構網站上公示14 d,有興趣的個人可發(fā)表評論并要求召開聽證會。但是,許可機構并沒有深入考慮如何采納公眾意見,也沒有審查綜合營養(yǎng)物質管理計劃。

對塞拉俱樂部案,法院發(fā)現,該程序沒有滿足《清潔水法》的要求,因為在制定營養(yǎng)物質管理計劃過程中,公眾沒有適當的機會對其進行有價值的評審。公眾參與要求所要求的不僅僅是公示許可機構沒有審查的綜合營養(yǎng)物質管理計劃。密歇根州一般許可證的排放限值的批準程序沒有為公眾參與營養(yǎng)物質管理計劃的制定和修訂提供機會。因此,對塞拉俱樂部案,法院得出結論,密歇根州一般許可程序沒有滿足《清潔水法》公眾參與要求。

NPDES條例要求,無論何時,向地表水體排放的營養(yǎng)物質均要降低至最低程度,或者說要最大程度地削減污染物的排放,同時需要適當考慮現場具體的特殊情況。根據 CAFO條例,需要測試糞便及土壤中的營養(yǎng)物質含量才能確定污染物排放量是否最小化。如果沒有關于農田施肥方面的管理和保護措施以及規(guī)則等方面的信息,申請人就無法使營養(yǎng)物質排放最小。一般許可證沒有包括這些信息,因此就無法設定所要求的排放監(jiān)管限值。相反,在隨同意愿通知書一起提交的營養(yǎng)物質管理計劃中,申請排放的人就能列出所要求的信息。