劉建國(guó)

之前，大家聽(tīng)說(shuō)新加坡這個(gè)花園式城市的綠化是罰出來(lái)的，我們就想百聞不如一見(jiàn)。于是，組織人員前往培訓(xùn)學(xué)習(xí)。去后方知果不其然，一樣管理別樣情。

今年夏天，我參加新加坡“城市建設(shè)與管理”研修班后，大開(kāi)了眼界。新加坡自1965年建國(guó)后，僅用幾十年的時(shí)間，就建設(shè)成為了一座世界公認(rèn)的最適宜居住的城市之一，贏得了“花園城市”的美稱(chēng)。目前，湖南省郴州市正在大力提升城市綠化水平，打造“林中之城、休閑之都”。新加坡的城管綠化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)郴州具有很好的借鑒意義。

找差距，一樣管理別樣情

如何搞好郴州的綠化，本人也參與了其中部分政策法規(guī)的制定和管理工作，但是，怎么管也收不到預(yù)期的效果。之前，大家聽(tīng)說(shuō)新加坡這個(gè)花園式城市的綠化是罰出來(lái)的，我們就想百聞不如一見(jiàn)。于是，在國(guó)家和湖南省外國(guó)專(zhuān)家局的支持下，組織人員前往培訓(xùn)學(xué)習(xí)。去后方知果不其然，一樣管理別樣情。

在新加坡，綠化法規(guī)對(duì)綠化管理有著詳細(xì)的規(guī)定，要求所有部門(mén)都必須承擔(dān)綠化責(zé)任，所有工程沒(méi)有綠化規(guī)劃、園林設(shè)計(jì)的不得開(kāi)工。而我們的規(guī)章制度不健全，造成了某些管理行為無(wú)章可循的現(xiàn)象；現(xiàn)有的規(guī)章制度存在規(guī)定過(guò)于原則、抽象，缺乏可操作性的問(wèn)題。

在新加坡，綠化執(zhí)法的力度非常強(qiáng)，亂扔垃圾、攀折花木、破壞草坪等都會(huì)受到重罰。違規(guī)者會(huì)被有關(guān)部門(mén)召去充當(dāng)反面教員，穿上標(biāo)志垃圾蟲(chóng)的服裝當(dāng)眾掃街。而我們行政有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

在新加坡，政府十分重視對(duì)市民的法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)的培養(yǎng)，一方面通過(guò)嚴(yán)厲的執(zhí)法警示市民的法律意識(shí)，另一方面通過(guò)宣傳和組織公共活動(dòng)培養(yǎng)市民的綠化意識(shí)，提高公民的綠化守法意識(shí)和公共道德；同時(shí)鼓勵(lì)公園管理局與學(xué)校合作，讓學(xué)生參加部分公園綠化的養(yǎng)護(hù)工作。而我們的綠化法規(guī)宣傳教育不足，參與者更是寥寥無(wú)幾。

新加坡的市場(chǎng)化程度比較高，政企分開(kāi)，政府和社會(huì)出資，由專(zhuān)業(yè)化的綠化企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化手段運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行管理和養(yǎng)護(hù)。而我們管理和養(yǎng)護(hù)的市場(chǎng)化程度低，導(dǎo)致管理權(quán)過(guò)度集中，政企不分，管辦不分，管理體制問(wèn)題嚴(yán)重。

新加坡綠化規(guī)劃的確立，要經(jīng)過(guò)專(zhuān)家科學(xué)論證和居民聽(tīng)證。信息化技術(shù)被普遍應(yīng)用于新加坡園林規(guī)劃和管理中，國(guó)家公園局為其所管轄的每一棵樹(shù)木都建有檔案。新加坡在規(guī)劃管理中，對(duì)綠化規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)，行嚴(yán)格的監(jiān)察，并制定詳細(xì)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而我們綠化規(guī)劃的超前性和科學(xué)性不夠。規(guī)劃中人與自然和諧共存的理念體現(xiàn)得不夠，綠化與城市歷史、文化、建筑、雕塑和居民休閑運(yùn)動(dòng)的融合度不高，城市綠色網(wǎng)絡(luò)尚未顯現(xiàn)，許多綠地處于分隔狀態(tài)，限制了綠地生態(tài)效應(yīng)發(fā)揮。

郴州城市綠化管理的發(fā)展目標(biāo)和手段

有鑒于新加坡對(duì)綠化管理的做法，郴州要打造“林中之城、休閑之都”，就要按照國(guó)際化、信息化、市場(chǎng)化、法治化的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府管理職能，強(qiáng)化綠化行業(yè)管理；深化行業(yè)改革，完善綠化養(yǎng)護(hù)管理的市場(chǎng)化運(yùn)作，引入社會(huì)參與，健全市民參與綠化建設(shè)管理機(jī)制；理順條塊關(guān)系，推進(jìn)綠化管理體制機(jī)制創(chuàng)新；努力建設(shè)分級(jí)分工、總體協(xié)調(diào)、市場(chǎng)運(yùn)作的綠化管理體系，形成以國(guó)際化為導(dǎo)向、以市場(chǎng)化為主導(dǎo)、以社會(huì)化為基礎(chǔ)、以信息化為手段、以法治化為保障的城市綠化管理運(yùn)作機(jī)制。我們想，要提升郴州的綠化水平，必須要做到以下幾方面：

國(guó)際化導(dǎo)向：以世界先進(jìn)城市綠化管理水平為目標(biāo)，推進(jìn)城市綠化建設(shè)管理的國(guó)際化，在綠化規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理各個(gè)領(lǐng)域加大開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)綠化管理理念、管理方式、科技創(chuàng)新與國(guó)際接軌，不斷推進(jìn)綠化建設(shè)管理的觀念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，努力營(yíng)造一流的城市生態(tài)綠化環(huán)境。

市場(chǎng)化主導(dǎo)：在綠化設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、養(yǎng)護(hù)管理等領(lǐng)域廣泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，健全綠化市場(chǎng)招投標(biāo)機(jī)制，建立完善的綠化市場(chǎng)運(yùn)作和監(jiān)管體系，探索建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的綠化建設(shè)投融資機(jī)制，形成推動(dòng)綠化發(fā)展的持久動(dòng)力。

社會(huì)化基礎(chǔ)：根據(jù)綠化社會(huì)性、群眾性強(qiáng)的特點(diǎn)，全面建立起綠化規(guī)劃計(jì)劃、建設(shè)設(shè)計(jì)、養(yǎng)護(hù)管理過(guò)程中市民參與平臺(tái)和機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)市民參與；對(duì)全市綠地進(jìn)行重新分類(lèi)分級(jí)，落實(shí)小型分散綠地、居住區(qū)綠地由社區(qū)市民參與管理的責(zé)任機(jī)制，形成分級(jí)分類(lèi)、以市場(chǎng)化為主導(dǎo)，政府職能管理和社會(huì)化參與相互補(bǔ)充的管理模式。

信息化手段：即在綠化建設(shè)管理的各個(gè)領(lǐng)域廣泛運(yùn)用信息化的管理理念和技術(shù)手段，借助計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立政府綠化管理信息系統(tǒng)、以GIS地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綠化資源信息共享系統(tǒng)、社會(huì)公眾參與綠化信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)綠化管理定量化、動(dòng)態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化、公開(kāi)化。

法治化保障：按照增強(qiáng)前瞻性、可操作性的要求，不斷跟蹤綠化建設(shè)管理實(shí)踐前沿，重點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)劃控制、社會(huì)參與、市場(chǎng)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策等方面制度建設(shè)工作，形成具有一定適應(yīng)性和可操作性的管理規(guī)章、規(guī)范體系；深化行政審批制度改革，建立審批制約機(jī)制和后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，形成行政許可和行政處罰、專(zhuān)業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法相互協(xié)作、相互制衡的運(yùn)作機(jī)制。

建立和完善長(zhǎng)效綠化管理體制的思路

首先是從政府全包向政府牽頭、市場(chǎng)化管理轉(zhuǎn)變。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和人們對(duì)綠化要求的提高，完全依托政府將導(dǎo)致管理包袱過(guò)重、成本過(guò)大、效率不高等問(wèn)題，應(yīng)逐步向市場(chǎng)化管理方向轉(zhuǎn)變。既要積極培育綠化管理的專(zhuān)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成分工合理的企業(yè)群，進(jìn)行規(guī)?；蛯?zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提升綠化管理的效率和質(zhì)量，形成政府牽頭、企業(yè)規(guī)范操作的管理營(yíng)運(yùn)格局，又要加快市場(chǎng)機(jī)制的培育，在綠化市場(chǎng)的培育中引入公開(kāi)、公正、公平的創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提升綠化長(zhǎng)效管理和透明管理的效率和水平。

其次是從行政管理向行政和法制結(jié)合管理轉(zhuǎn)變。既要完善綠化建設(shè)和管理的規(guī)章制度，強(qiáng)化對(duì)綠化法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督，加強(qiáng)綠化執(zhí)法力度，又要細(xì)化不同政府部門(mén)的綠化管理分工，建立起覆蓋全市范圍的完整綠化管理網(wǎng)絡(luò)。

再是從規(guī)劃管理向規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)并重管理轉(zhuǎn)變，要加強(qiáng)規(guī)劃的制定和監(jiān)督工作，開(kāi)展已完成綠化建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的后評(píng)估工作，保證規(guī)劃科學(xué)合理性、超前性、權(quán)威性和可操作性。加強(qiáng)綠化管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，推動(dòng)和強(qiáng)化綠化的標(biāo)準(zhǔn)化管理，使技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成為綠化規(guī)劃和管理的實(shí)施保證。

要建立相關(guān)公眾聽(tīng)證制度，提高綠化管理的透明度，在綠化規(guī)劃編制和綠化管理的設(shè)計(jì)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)上認(rèn)真聽(tīng)取公眾意見(jiàn)；另一方面，要積極組織公眾參與綠化建設(shè)和管理，增強(qiáng)市民綠化意識(shí)、公德意識(shí)，增強(qiáng)市民對(duì)綠化建設(shè)和管理的投入與關(guān)注度。

以人為本的理念?？茖W(xué)規(guī)劃的理念。彰顯特色的理念。生態(tài)化的理念。市場(chǎng)化、社會(huì)化理念。既要堅(jiān)定不移地推進(jìn)市場(chǎng)化改革，在建設(shè)管理微觀領(lǐng)域全面引入市場(chǎng)化機(jī)制，建立完善的市場(chǎng)運(yùn)作和監(jiān)管體系，探索建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的綠化建設(shè)投融資機(jī)制，形成推動(dòng)發(fā)展的持久動(dòng)力，又要充分尊重綠化社會(huì)性、群眾性強(qiáng)的特征，借鑒新加坡社會(huì)化管理的經(jīng)驗(yàn)，積極探索和創(chuàng)新社會(huì)公眾參與綠化林業(yè)建設(shè)和管理的方式、方法。

提高郴州城市綠化管理水平的對(duì)策措施

新加坡是一個(gè)法制相當(dāng)健全的國(guó)家，而且法律條款相當(dāng)具體，全部在政府網(wǎng)上公開(kāi)，方便國(guó)民隨時(shí)查詢(xún)，為“依法治綠”提供了法律保障。針對(duì)目前郴州綠化相關(guān)制度滯后、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，要對(duì)現(xiàn)行綠化管理制度進(jìn)行相應(yīng)的歸并和分類(lèi)，打破部門(mén)分割，細(xì)化條款，明確綠化管理中政府、企業(yè)和城市居民的責(zé)任與義務(wù)。

強(qiáng)化依法行政。要遵循“公開(kāi)、透明、程序、規(guī)范”的原則，嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。要進(jìn)一步深化行政審批制度改革，建立和完善對(duì)行政審批行為和效能的監(jiān)督制約辦法；加強(qiáng)對(duì)審批事項(xiàng)執(zhí)行情況的監(jiān)察，建立審批后續(xù)監(jiān)管的工作規(guī)則和辦法，研究制定立法與監(jiān)督、行政許可和行政處罰相互協(xié)作、相互制衡的執(zhí)法體制和工作機(jī)制。

強(qiáng)化依法治綠。一是理順管理體制。在區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，賦予部分綠化專(zhuān)業(yè)執(zhí)法與專(zhuān)業(yè)管理職責(zé)，區(qū)級(jí)綠化管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)置具有綠化專(zhuān)業(yè)執(zhí)法職能的機(jī)構(gòu)，配備綠化專(zhuān)業(yè)執(zhí)法的人員。二是完善溝通機(jī)制。建立健全綜合執(zhí)法與專(zhuān)業(yè)執(zhí)法間的工作關(guān)系與聯(lián)系制度，做好工作銜接與協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)城市執(zhí)法管理的真空與盲區(qū)，提高執(zhí)法效率和依法行政的效能。

必須創(chuàng)新綠化建設(shè)投融資機(jī)制，形成明確、穩(wěn)定的資金籌措渠道和合理的投資結(jié)構(gòu)。如新加坡的花園城市基金，就是一家獨(dú)立于國(guó)家公園局，投資綠化建設(shè)和管理的非政府、非營(yíng)利的公益機(jī)構(gòu)。要把綠化建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施、旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、全民參與”的模式，積極探索以重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式打包貸款、資產(chǎn)抵押、城投企業(yè)債券、資本市場(chǎng)等多元化投融資渠道，搭建綠化投融資的創(chuàng)新平臺(tái)。