劉秀紅 薛龍義

(山西師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院)

當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大和第二、第三產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，安澤縣建設(shè)用地的供需矛盾日益突出，大量農(nóng)民雖進入城鎮(zhèn)謀生定居，卻依然保留其農(nóng)村宅基地，造成土地資源的緊張。有限的土地面積，無限的建設(shè)用地需求，兩者的不協(xié)調(diào)必將成為制約經(jīng)濟發(fā)展的主要“瓶頸”。優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的目標(biāo)是:“建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理”，這不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要，節(jié)約和集約利用土地資源的重要途徑，也是全面落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，更是解決安澤縣用地矛盾的必然選擇。

1 研究區(qū)概況

安澤縣位于臨汾市東部，太岳山東南麓，東與屯留縣為鄰，西與古縣、浮山接壤，北與沁源交界，南與沁水毗鄰，總土地面積1959.90 km2。全縣轄4鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，104個行政村，803個自然村，縣政府所在地為府城鎮(zhèn)。2008年末全縣總?cè)丝?.25萬人，其中農(nóng)村人口6.44萬人，占78.06%。

改革開放以來，全縣經(jīng)濟實力大增。2008年與1978年相比，地區(qū)生產(chǎn)總值達25.61億元，提高152倍;財政收入由62萬元增長至3.7億元，翻了近599番;人均地區(qū)生產(chǎn)總值從1248元增到31856元;農(nóng)民人均純收入由67元增加到3636元。

全縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理。1978－2000年呈“一二三”結(jié)構(gòu);2000－2008年呈“二三一”結(jié)構(gòu)，雖然第二產(chǎn)業(yè)仍占很大的比重，但所占比重逐年增加的趨勢變緩，第三產(chǎn)業(yè)比重逐漸增加。城鎮(zhèn)化水平也穩(wěn)步提高，由1978年6.68%提高到2008年的30.51%，根據(jù)國際上工業(yè)化程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)，正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級向中級過渡階段。全縣目前正在依托“地上綠色、地下黑色、荀鄉(xiāng)古色、太岳紅色”的四大資源，朝著“山區(qū)經(jīng)濟強縣、全國生態(tài)名縣、文化品牌大縣”這一目標(biāo)不斷發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與動態(tài)變化分析

2.1 結(jié)構(gòu)與布局現(xiàn)狀

根據(jù)安澤縣2008年土地利用數(shù)據(jù)，全縣建設(shè)用地總面積2734.83 hm2，占1.40%，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2100.69 hm2，占建設(shè)用地76.81%，占土地總面積1.07%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，城鎮(zhèn)用地300.40 hm2，占 14.30%;農(nóng)村居民點用地1645.46 hm2，占 78.33%;工礦用地 154.83 hm2，占7.37%。很明顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中以農(nóng)村居民點用地為主，所占比例達3/4以上，而建制鎮(zhèn)用地和工礦用地兩項之和所占比例為21.67%。

城鎮(zhèn)用地主要分布在府城鎮(zhèn)、和川鎮(zhèn)、冀氏鎮(zhèn)、唐城鎮(zhèn)，其中府城鎮(zhèn)分布面積最大;農(nóng)村居民點用地占該地類比重較大的是府城鎮(zhèn)、唐城鎮(zhèn)、和川鎮(zhèn)、冀氏鎮(zhèn)，分別為22.57%、15.38%、14.06%、13.12%，共計占全縣該地類的65.13%;工礦用地占該地類比重最大的是唐城鎮(zhèn)，為74.34%，其次是冀氏鎮(zhèn)、府城鎮(zhèn)，分別占了14.16%、8.06%(見表1)。

表1 2008年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重表

而就人均情況來看，全縣唐城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)用地最多，為122.26 m2;其次為冀氏鎮(zhèn)，21.05 m2。人均農(nóng)村居民點用地較多的是良馬鄉(xiāng)、杜村鄉(xiāng)、唐城鎮(zhèn)、馬壁鄉(xiāng)，人均工礦用地最多的是4個建制鎮(zhèn)(見表2)。

表2 安澤縣分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均用地情況表 單位:m2

2.2 動態(tài)變化分析

從圖1可以看出，2002－2008年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的變化趨勢與人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積變化趨勢基本一致。而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，2008年城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點用地、工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積中所占的比重分別為14.30%、78.33%、7.33%，與2002年末相比，城鎮(zhèn)用地的比重上升了6.57個百分點，農(nóng)村居民點用地的比重下降8.39個百分點，工礦用地的比重上升了31.10個百分點。由此可見，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，安澤縣工礦用地和城鎮(zhèn)用地增長較快。農(nóng)村居民點用地比重有所下降，但降幅不是很大，原因之一是部分農(nóng)村土地整理缺乏資金保證，很難推動;另一原因是由于缺乏政策保證，進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民并沒有真正實現(xiàn)從農(nóng)民到城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)變，原有宅基地仍保留著(見表3)。

圖1 2002－2008年安澤縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地與人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積變化

表3 2002－2008年安澤縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地構(gòu)成變化表

3 結(jié)構(gòu)與布局存在的問題

3.1 人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)

根據(jù)GB50188－2007《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)最高上限為140 m2，根據(jù)前文分析結(jié)果，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均建設(shè)用地均超過這一標(biāo)準(zhǔn)，其中馬壁鄉(xiāng)人均建設(shè)用地最高為630.54 m2，其次為和川鎮(zhèn)464.44 m2，府城鎮(zhèn)最低為200.19 m2，人均占地嚴(yán)重超標(biāo)，使得土地資源浪費嚴(yán)重。

3.2 農(nóng)村居民點用地不合理

3.2.1 土地利用集約化水平低

2008年全縣平均每個村的建設(shè)用地面積為3.41 hm2，人均農(nóng)村居民點面積為255.51 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于臨汾市人均水平178.28 m2。

全縣農(nóng)村居民點布局散亂混雜，不利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，集約水平有待提高。全縣的803個自然村中，10口人以下的自然村有143個，10－50口人的自然村有137個，50－100口人的自然村有264個，100－200口人的自然村94個，200口人以上的有165個，分別占自然村總數(shù)的17.81%、17.06%、32.88%、11.71%和20.55%。

3.2.2 宅基地占地面積大

宅基地是安澤縣農(nóng)村居民點用地的最主要組成部分，也是直接影響人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積的重要因素。戶均宅基地超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。按國家最高標(biāo)準(zhǔn)的上限150 m2/戶計，全縣共有18983戶，宅基地超標(biāo)的有14569戶，占76.75%。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶均宅基地面積均超出了上限標(biāo)準(zhǔn)，其中，府城鎮(zhèn)3504戶，和川鎮(zhèn)2572戶，冀氏鎮(zhèn)2415戶，唐城鎮(zhèn)1668戶，杜村鄉(xiāng)1496戶，良馬鄉(xiāng)1096戶，馬壁鄉(xiāng)1818戶，分別占全縣超標(biāo)戶數(shù)的 24.05%、17.65%、16.58%、11.45%、10.27%、7.52%和12.48%。

4 結(jié)構(gòu)與布局優(yōu)化方案

4.1 城鎮(zhèn)布局優(yōu)化

4.1.1 縣城組團發(fā)展

府城鎮(zhèn)是縣城所在地，是安澤縣政治、經(jīng)濟、文化、旅游中心，又處于309國道和326省道線上，具有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)和交通優(yōu)勢，城鎮(zhèn)規(guī)模可考慮3.0－4.0萬人。

居住用地采取大分散、小集中的布局方式，在各組團相對均衡布置。神南組團的河灣地段、城中組團的文體廣場西北側(cè)、城南組團的濱河大道外圍一帶，規(guī)劃為一類居住用地，人口規(guī)?？刂圃?00－200人/hm2。其他成片居住用地規(guī)劃為二類居住用地，容積率控制在1.0－1.6之間，人口密度控制在300－450人/hm2。居住用地宜選擇在環(huán)境條件較好的區(qū)位，滿足采光、通風(fēng)的要求，綠地率舊區(qū)改造應(yīng)達到30%以上，新區(qū)開發(fā)應(yīng)控制在40%以上。

商業(yè)金融用地在縣城內(nèi)建立“縣級——居住小區(qū)級”構(gòu)成的兩級商業(yè)服務(wù)網(wǎng)點。規(guī)劃片區(qū)級商業(yè)中心三個，分別位于高壁組團、神南組團和城南組團，以建設(shè)與居民生活關(guān)系較大的小型超市為龍頭，集中統(tǒng)一規(guī)劃居住小區(qū)配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施。

工業(yè)用地考慮到縣城用地規(guī)模較小，環(huán)境質(zhì)量較高，故將工業(yè)用地布置在縣城北側(cè)，依托目前已經(jīng)初步形成的農(nóng)副產(chǎn)品加工園區(qū)，形成規(guī)?；?、集群化的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地。大型工業(yè)項目仍布局于縣城外圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成縣城外圍生產(chǎn)為主，縣城內(nèi)部生活為主的格局。

行政辦公用地保留現(xiàn)有格局，并將部分行政辦公用地延伸到濱河大道西側(cè)，縣級行政辦公設(shè)施主要位于府后街、澤明中路、澤明南路及濱河大道。

4.1.2 大力發(fā)展中心鎮(zhèn)

唐城鎮(zhèn)、冀氏鎮(zhèn)分別作為重點鎮(zhèn)。唐城鎮(zhèn)是縣域北部工業(yè)重鎮(zhèn)，以煤焦工業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)為主，隨著企業(yè)改制及棚戶區(qū)改造，可發(fā)展為縣級北部工礦型中心城鎮(zhèn)，人口規(guī)模控制在1.3－1.5萬人。冀氏鎮(zhèn)是省道326線上中南部中心區(qū)段，地理位置優(yōu)越，且是交通結(jié)點，可發(fā)展成中南部城鎮(zhèn)的中心，規(guī)劃規(guī)模為1.5－2.0萬人。

4.1.3 積極發(fā)展一般建制鎮(zhèn)

一般建制鎮(zhèn)是當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟、文化中心，是聯(lián)系城鎮(zhèn)和農(nóng)村的紐帶。發(fā)展一般建制鎮(zhèn)對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟文化，吸收農(nóng)村剩余勞動力，舉辦工農(nóng)聯(lián)合企業(yè)等都有積極作用，有利于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。和川鎮(zhèn)作為一般建制鎮(zhèn)繼續(xù)建設(shè)，充實其經(jīng)濟實力，增強其城鎮(zhèn)地位和作用。另外，增加具有旅游和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的良馬鄉(xiāng)作為一般建制鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，規(guī)模為0.5－1.0萬人。

4.1.4 協(xié)調(diào)發(fā)展一批集鎮(zhèn)

隨著中心城鎮(zhèn)和一般建制鎮(zhèn)的發(fā)展，會輻射和促進其周邊一些鄉(xiāng)村的發(fā)展。將具有一定條件的杜村鄉(xiāng)和馬壁鄉(xiāng)作為一般農(nóng)村集鎮(zhèn)發(fā)展，城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展到0.4萬人左右。

通過以上規(guī)模設(shè)想，到2020年，安澤縣將發(fā)展成中心鎮(zhèn)1個，重點鎮(zhèn)2個，一般建制鎮(zhèn)2個，集鎮(zhèn)2個，構(gòu)成縣域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

4.2 農(nóng)村居民點布局優(yōu)化

按照建設(shè)中心村、減少自然村、撤并零星居民點的原則，進行農(nóng)村居民點布局調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)村居住向社區(qū)集中。新增農(nóng)村居民點建設(shè)用地，應(yīng)盡可能利用未利用地和居民點內(nèi)部閑置地。規(guī)劃期內(nèi)，安澤縣選擇50個中心村進行建設(shè)，逐步帶動農(nóng)村居民點向集中、規(guī)范化方向發(fā)展。中心村的選擇主要考慮以下原則:①現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施較為完備;② 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟條件較好;③交通便利;④ 建設(shè)少占用耕地。其他現(xiàn)有村莊不再安排農(nóng)村居民點建設(shè)用地指標(biāo)，逐漸控制其建設(shè)規(guī)模，促進零星自然村消亡。

4.3 工業(yè)用地布局優(yōu)化

安澤縣現(xiàn)狀工業(yè)分布較為分散，不利于土地資源的節(jié)約、集約利用和企業(yè)的長足發(fā)展?？紤]到工業(yè)發(fā)展趨勢要求在布局上相對集中，有關(guān)聯(lián)的企業(yè)互相協(xié)作，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，在中心城區(qū)以外地區(qū)不再規(guī)劃發(fā)展集中的工業(yè)園區(qū)，各建制鎮(zhèn)可以適當(dāng)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和無污染的資源加工和手工業(yè)。因此，為了提高土地利用效率和企業(yè)效益，安澤縣的主要企業(yè)以及新上項目要盡量在工業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)。所以，對安澤縣的工業(yè)用地在考慮到:①盡量不占用耕地;②交通較為方便;③盡可能依托原有工礦企業(yè);④與居民點分離，減少環(huán)境污染帶來的影響。在這些原則的基礎(chǔ)上，采取“緊湊集中”布局，盡量向已有的工業(yè)園區(qū)集中。安澤電廠、安澤南煤礦、永鑫焦化盡量避開居民點，向冀氏煤電油循環(huán)工業(yè)園區(qū)集中。唐城鎮(zhèn)內(nèi)的各類獨立工礦用地，向唐城煤焦化工業(yè)園區(qū)集中。

5 城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化對策

5.1 強化土地規(guī)劃的龍頭作用

土地利用總體規(guī)劃對調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局起著關(guān)鍵作用。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，即成為用途管制及新增建設(shè)用地的依據(jù)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。因此，必須科學(xué)合理地進行新一輪土地利用規(guī)劃工作，強化土地規(guī)劃的龍頭作用。對安澤縣經(jīng)濟、社會發(fā)展情況做出準(zhǔn)確的預(yù)測，在臨汾市下達的建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地及工礦、交通、能源等非農(nóng)建設(shè)用地制定合理的政策和方法，引導(dǎo)其采用高度集約化的利用方式，最大限度地節(jié)約用地，少占耕地。

5.2 實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤

在遵循因地制宜，統(tǒng)籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施原則的基礎(chǔ)上，制定建立安澤縣掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理臺賬，在開發(fā)整理225個項目區(qū)備選庫中擇優(yōu)確定試點項目區(qū)99個，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。在225個整理項目中，共計整理出農(nóng)村居民點占地面積177.28 hm2，涉及254個圖班及251個自然村。在執(zhí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策時，就可以使安澤縣的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加177.28 hm2，部分解決安澤縣經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地指標(biāo)的需求。

5.3 加強農(nóng)村居民點管理

5.3.1 農(nóng)村居民點社區(qū)化

在經(jīng)濟水平較高的城郊結(jié)合部，有較強農(nóng)村城鎮(zhèn)化趨勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地杜村，應(yīng)將農(nóng)村居民點用地整理規(guī)劃納入城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，發(fā)展邊緣型“城中村”，積極提倡引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)公寓式樓房，改善和提高居民生活條件和居住環(huán)境，由此降低人均用地標(biāo)準(zhǔn)，達到節(jié)約、集約利用土地的目的。

5.3.2 遷村并點建設(shè)中心村

全縣農(nóng)村居民點規(guī)模小(10口人以下)的村莊有143個，使得村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套難度增加，管理不便，土地資源浪費，制約了這些村莊的進一步發(fā)展。對于這樣的村莊初步規(guī)劃采取一次性整體搬遷或分期逐步搬遷的策略進行遷并，采取就近原則，合并到中心村或行政村，并對其進行復(fù)墾還耕。杜村鄉(xiāng)北矛村、曹家莊、毛兒灘、后灣居民點整理項目就是這種遷村并點建設(shè)中心村的最好形式。預(yù)計全縣實施遷并的村莊共284個，其中近期遷并以10口人以下的自然村為主，遠(yuǎn)期遷并10－50口人的自然村。

5.3.3 加強宅基地管理與使用權(quán)流轉(zhuǎn)

在宅基地管理中，必須按照法律的規(guī)定對超標(biāo)準(zhǔn)的宅基地進行調(diào)整。為此，必須對宅基地超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀進行實事求是的分析研究，區(qū)別情況妥善處理:針對建新不拆舊、違法超占現(xiàn)象的采取無償拆除建筑物退出宅基地的措施;針對人口變化、遺產(chǎn)繼承的宅基地，則采取給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償?shù)拇胧?。此外，還可以采取宅基地置換方式進行整理，主要針對兩種情況:一是進城(鎮(zhèn))人口的宅基地置換;二是宅基地整理后騰出的土地置換折抵建設(shè)用地指標(biāo)?？梢酝ㄟ^兩種方式解決:一是由村集體統(tǒng)一收購;二是經(jīng)過評估或按基準(zhǔn)地價向原宅基地使用者頒發(fā)《宅基地權(quán)益證書》，憑該證書可以在縣域范圍內(nèi)置換到一定面積的國有土地使用權(quán)，也可以交給政府土地儲備中心收儲，最后達到城鄉(xiāng)土地資源的合理配置和集約利用。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是人居遷轉(zhuǎn)的必要條件。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不起來，會把農(nóng)民緊緊束縛在農(nóng)村，使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然涇渭分明。宅基地是農(nóng)民投融資的大件財產(chǎn)，加強宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以拓寬農(nóng)民融資渠道，縮小城鄉(xiāng)差距。

5.4 加強土地利用動態(tài)監(jiān)測

加強土地利用變更調(diào)查，主要是地類的變化、圖班的變化、權(quán)屬的變遷等，對這些情況進行詳細(xì)分析，并做好統(tǒng)計核實。除此以外，還可利用遙感技術(shù)手段，對土地資源和土地利用情況實施宏觀動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)土地利用發(fā)生的變化，特別是建設(shè)用地規(guī)模的擴展和耕地的變化，并做出相應(yīng)的分析，嚴(yán)格進行執(zhí)法，從而保持土地利用有關(guān)數(shù)據(jù)的現(xiàn)實性，保證信息能不斷得到更新，為宏觀研究提供依據(jù)。

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