□ 張 斌 李學(xué)建

對(duì)加強(qiáng)水資源管理的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

□ 張 斌 李學(xué)建

我國(guó)是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家。我國(guó)淡水資源總量為28 000億立方米，占全球的6%，但人均只有2 200立方米，僅為世界平均水平的28%，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏的國(guó)家之一。同時(shí)我國(guó)也是一個(gè)水旱災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從公元前206年至1949年新中國(guó)成立的2 000多年間，大的水災(zāi)發(fā)生過(guò)1 029次，較大的旱災(zāi)發(fā)生過(guò)1 056次，幾乎每年都有災(zāi)害發(fā)生。水的問(wèn)題對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)歷來(lái)都是一件大事。今年中央一號(hào)文件直接關(guān)注水利，這在歷史上是絕無(wú)僅有的，它充分體現(xiàn)了中央對(duì)水利工作的高度重視，體現(xiàn)了中央領(lǐng)導(dǎo)階層對(duì)我國(guó)未來(lái)發(fā)展的高瞻遠(yuǎn)矚。

今年中央一號(hào)文件對(duì)水利的戰(zhàn)略定位給予了我們水利工作者以極大的信心。文件提出“水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全?！卑阉ぷ鲾[上了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置。同時(shí)提出，要建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任、考核制度，劃定三條“紅線”，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。這是我國(guó)在最嚴(yán)格的耕地管理制度之后，確立起來(lái)的又一項(xiàng)最嚴(yán)格的管理制度，而且其內(nèi)涵較之耕地制度要豐富的多。最嚴(yán)格的水資源管理制度的實(shí)施必將從根本上有效遏制水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)、盲目開(kāi)發(fā)，有效降低用水浪費(fèi)和水污染，有效促進(jìn)自然和社會(huì)的和諧發(fā)展。

作為水利戰(zhàn)線的一員，我們要深入學(xué)習(xí)文件精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)，用實(shí)際行動(dòng)為推動(dòng)水利跨越式發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

一、充分認(rèn)識(shí)水資源的特殊性

水資源是人類的生命之源，它貫穿于我們生活、生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是不可替代的極為寶貴的自然資源。然而，人們往往熟視無(wú)睹，漠視它的價(jià)值，忽略它的重要性，導(dǎo)致水資源的隨意開(kāi)發(fā)和肆意浪費(fèi)，使地球上本來(lái)就并不豐裕的水資源日益減少。認(rèn)識(shí)水資源的特殊性，有助于我們?cè)诠ぷ髦泻侠淼刂朴喒ぷ餍袆?dòng)計(jì)劃以及為決策提供幫助。

從資源學(xué)角度，水資源被定義為“自然形成且循環(huán)再生并能為當(dāng)前人類社會(huì)和自然環(huán)境直接利用的淡水”。它的特性一般分為自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。其中自然屬性又分為流動(dòng)性、循環(huán)性、有限性、關(guān)聯(lián)性、隨機(jī)性和不均勻性等；經(jīng)濟(jì)屬性又分為稀缺性、商品性、壟斷性、多功能性等；社會(huì)屬性又分為不可替代性、利用多樣性、利害二重性、影響廣泛性、社會(huì)共享性等。現(xiàn)就其中幾個(gè)容易忽視的特性闡述如下：

（一）循環(huán)平衡性

水是自然界中最活躍的要素。它通過(guò)蒸發(fā)、冷凝、流動(dòng)、變態(tài)等一系列物理、化學(xué)作用形成一個(gè)龐大的自然水資源循環(huán)系統(tǒng)。水資源在開(kāi)采利用后，能夠得到大氣降水的補(bǔ)給，處在不斷地開(kāi)采、補(bǔ)給和消耗、恢復(fù)的循環(huán)之中，可以不斷地供給人類利用和滿足生態(tài)平衡的需要。在不斷的消耗和補(bǔ)充過(guò)程中，在某種意義上水資源具有“取之不盡”、恢復(fù)性強(qiáng)的特點(diǎn)?？蓪?shí)際上全球淡水資源的蓄存量是十分有限的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全球真正能夠被人類直接利用的淡水資源僅占全球總水量的0.796%。 從水量動(dòng)態(tài)平衡的觀點(diǎn)來(lái)看，某一期間的水量消耗量應(yīng)該接近于該期間的水量補(bǔ)給量，否則將會(huì)破壞水平衡。水平衡是生態(tài)平衡（自然平衡）的重要組成部分，如果它遭到破壞，就會(huì)造成一系列不良的環(huán)境問(wèn)題，后果不堪設(shè)想。

（二）時(shí)空變化性

由于受復(fù)雜因素的影響，水文與水資源會(huì)發(fā)生多種變化。例如同一河流不同年份的流量過(guò)程不會(huì)完全一致；同一地區(qū)地表、地下水位在不同年份的變化也不盡相同；同一流域上游可能發(fā)生干旱，下游可能發(fā)生洪澇；同一地區(qū)有時(shí)連年發(fā)生干旱，有時(shí)連年發(fā)生洪澇；…… 水資源的這種時(shí)空分布不均勻的特點(diǎn)，給水資源的管理工作帶來(lái)了很大的難度。一方面可能造成旱澇災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)收成不穩(wěn)定和水資源供需矛盾緊張，另一方面會(huì)大大加重水資源開(kāi)發(fā)利用的難度。

（三）流域關(guān)聯(lián)性

水資源是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的重要部分。水以其存在形態(tài)與自然系統(tǒng)內(nèi)部（主要是流域內(nèi)部）各要素之間發(fā)生著有機(jī)聯(lián)系。水資源狀況的重大改變（如水質(zhì)、水量、水事活動(dòng)等變化），將引起自然和人類行為的相應(yīng)變化，具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。例如：上游下了大暴雨，下游就得做好防洪準(zhǔn)備；上游水污染了，下游就得做好應(yīng)急措施；下游干旱了，就需要上游開(kāi)閘放水；…… 這種流域關(guān)聯(lián)性決定了我們處理水資源問(wèn)題要把流域看做一個(gè)整體來(lái)對(duì)待，不能只顧區(qū)域利益。

（四）利用多樣性

水資源在人類生產(chǎn)和生活活動(dòng)中被廣泛利用，不僅廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活，還用于發(fā)電、水運(yùn)、水產(chǎn)、旅游和環(huán)境改造等。為了滿足需求，人類對(duì)同一水體可以從不同的角度加以利用。例如：利用水的可食用性制造食品，利用作物需水性發(fā)展灌溉，利用水的浮托力發(fā)展航運(yùn)，利用水體中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)從事水產(chǎn)養(yǎng)殖，利用河流湖泊形成的景觀發(fā)展旅游娛樂(lè)，利用水體的自凈能力改善環(huán)境，利用水的熱容量為火力發(fā)電、化工生產(chǎn)提供冷卻媒介，利用水能發(fā)電，…… 這種利用多樣性決定了水資源與社會(huì)各行業(yè)的緊密關(guān)聯(lián)性。

（五）利害兩重性

早在2 000多年前，史學(xué)大家司馬遷就在其《史記·河渠書(shū)》中說(shuō)“甚哉，水之利害也！”，一語(yǔ)中的地指出水的利害兩重性。我們?cè)谌粘Ｉ钪谐浞窒硎艿剿o我們帶來(lái)的各種益處，但水少則旱，水多則澇，也是我們常遇到的水問(wèn)題。水旱災(zāi)害不僅給我們生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)?yè)p失，而且污染了環(huán)境，破壞了生態(tài)。開(kāi)發(fā)利用水資源也同樣存在利與害。例如我們建設(shè)一個(gè)水庫(kù)，其項(xiàng)目規(guī)劃要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格認(rèn)證，充分考慮各方面制約因素，權(quán)衡利弊，才能決定是否上馬建設(shè)。今后我們開(kāi)發(fā)建設(shè)水利工程，特別是大型水利工程，要慎之又慎。

（六） 影響廣泛性

由于水資源的利用多樣性，人們對(duì)水資源開(kāi)發(fā)的方式是多種多樣的。人們即可從中獲得巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境效益，同時(shí)由于其利害兩重性，也可能產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。例如，在河道上建壩建水庫(kù)，會(huì)改變地表和地下徑流的天然狀態(tài)（如流量、流速、水位等），勢(shì)必產(chǎn)生淹沒(méi)，進(jìn)而影響到土地利用、生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局與結(jié)構(gòu)；圍墾河道則會(huì)在一定程度上影響行洪蓄洪能力，甚至影響河流水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。這些影響，有的是短期的，有的是永久的，有的可能是不可逆轉(zhuǎn)的。有的是對(duì)小區(qū)域有影響，有的則可能影響整個(gè)流域。有的是對(duì)某個(gè)行業(yè)有影響，有的則可能對(duì)流域內(nèi)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生影響，甚至跨流域產(chǎn)生影響。

二 、新形勢(shì)下加強(qiáng)水資源管理應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的幾個(gè)問(wèn)題

（一）重視宣傳教育

長(zhǎng)期以來(lái)，人們的習(xí)慣思想認(rèn)為水是取之不盡、用之不竭的。這種觀點(diǎn)導(dǎo)致人們用水無(wú)度，浪費(fèi)很大。正是這種觀點(diǎn)才導(dǎo)致目前水資源的嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致我們生存的基本條件不能夠很好滿足。這種短缺已經(jīng)成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的一個(gè)重要因素。近代以來(lái)，特別是近二十年來(lái)，人們逐漸加大了對(duì)水資源的重視，通過(guò)各種方式加強(qiáng)了對(duì)“水”的宣傳和教育。但受各種情況制約，宣傳效果并不像我們想象的那樣明顯。大部分公眾對(duì)水資源還沒(méi)有很清晰的、觸及靈魂的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有上升到一定高度。認(rèn)識(shí)不到位，行動(dòng)就跟不上。這是我們當(dāng)前亟需解決的思想問(wèn)題。今年中央一號(hào)文件的發(fā)布，為我們水利事業(yè)帶來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。我們要借助中央一號(hào)文件的高度宣傳和教育引導(dǎo)工作，充分利用廣播、電視、報(bào)刊雜志等大眾傳媒資源，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體，進(jìn)行廣泛而深入地宣傳。要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，增加宣傳內(nèi)容，延長(zhǎng)宣傳時(shí)間，保障宣傳經(jīng)費(fèi)。同時(shí)積極、廣泛地挖掘宣傳人才，進(jìn)行系統(tǒng)地培訓(xùn)和精心地培養(yǎng)，為宣傳工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)

水資源管理三條紅線涉及水資源配置、水資源節(jié)約、水資源保護(hù)三大方面工作。紅線的劃定是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作。開(kāi)發(fā)利用控制紅線涉及水資源分配和調(diào)度，用水效率控制紅線涉及用水需求管理和用水過(guò)程管理，水功能區(qū)限制納污紅線廢污水減排管理，這三條紅線都涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益。在紅線劃定方面要加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)、流域?qū)^(qū)域的指導(dǎo)和監(jiān)督。同級(jí)各部門間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，按照職能分工，通力合作，增強(qiáng)大局觀念，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，形成推動(dòng)水利改革發(fā)展的合力。在紅線劃定工作中，要認(rèn)真細(xì)致地做好前期工作，搞好技術(shù)規(guī)劃，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，兼顧各方面利益，處理好上下游、左右岸的關(guān)系，制定出可操作性強(qiáng)的詳細(xì)方案。

（三）落實(shí)保障資金

今年中央一號(hào)文件提出，力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年我國(guó)水利投資是2000億元，高出一倍就是4000億元，未來(lái)10年的水利投資將達(dá)到4萬(wàn)億元。這在我國(guó)歷史上是前所未有的。這些資金的落實(shí)到位并非是件易事。我們一方面要多渠道籌措資金，一方面要用好管好資金，要千方百計(jì)保障資金用在關(guān)鍵處。這些資金不但要用在水利工程等硬件建設(shè)上，還要拿出一部分用于節(jié)水及污水處理技術(shù)研發(fā)、法律法規(guī)宣傳及水利教育、執(zhí)法監(jiān)察、水文及水資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、水利信息化等軟件建設(shè)上。資金的籌措不能僅限于國(guó)家投資，地方政府和群眾也要參與投資?？梢钥紤]吸引外資，但同時(shí)也要防范外資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管工作

一是繼續(xù)完善和嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有審批制度。即：在取水方面要嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度和取水許可制度。在排污方面要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境論證制度和排污許可制度。這四項(xiàng)制度已實(shí)施多年，初見(jiàn)成效。借這次中央一號(hào)文件之東風(fēng)盡快完善，細(xì)化程序，豐富內(nèi)容，并更加嚴(yán)格地執(zhí)行審批工作和后期監(jiān)管。二是盡快制定用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任及考核制度，迅速將中央一號(hào)文件落實(shí)到位。三是制定更加詳實(shí)的區(qū)域節(jié)水實(shí)施方案，強(qiáng)化節(jié)水管理。我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)難度越來(lái)越大，有些地區(qū)已接近極限。而節(jié)水工作潛力巨大，特別是農(nóng)業(yè)節(jié)水。我國(guó)水資源利用量中約有70%多為農(nóng)業(yè)用水，農(nóng)業(yè)是用水大戶，也應(yīng)該是節(jié)水大戶。引導(dǎo)農(nóng)民增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)，加快發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，是節(jié)水工作的重中之重。隨著城市化的發(fā)展，我國(guó)城市耗水量日益大增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)600座大中城市中，400多座嚴(yán)重缺水。在外部調(diào)水難以實(shí)現(xiàn)的情況下，城市節(jié)水將成為一種無(wú)奈之舉。為解決用水矛盾，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，全力推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

（五）加大執(zhí)法力度

最嚴(yán)格的水資源管理制度需要政治堅(jiān)定、公正清廉、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的水政監(jiān)察隊(duì)伍來(lái)護(hù)航。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)逐步建立起了較為完善的水法律法規(guī)體系。今年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步“建立健全水法規(guī)體系，抓緊完善水資源配置、節(jié)約保護(hù)、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水土保持、流域管理等領(lǐng)域的法律法規(guī)”，我國(guó)的水法律法規(guī)體系將更加完善。為了保障水法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，必須要加強(qiáng)執(zhí)法。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，對(duì)水政監(jiān)察隊(duì)伍提出了更高的要求。制度越嚴(yán)，執(zhí)法內(nèi)容就越廣泛，執(zhí)法的力度就越要大。因此，需要水政監(jiān)察隊(duì)伍進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，努力提升執(zhí)法監(jiān)察工作水平，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)守三條“紅線”，以確?！白顕?yán)格的水資源管理制度”落到實(shí)處。