呂軍書,李 茂

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

加強(qiáng)我國農(nóng)村民間金融法律監(jiān)管的途徑分析

呂軍書,李 茂

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

農(nóng)村民間金融的重要地位與兩面性決定了對其必須進(jìn)行法律監(jiān)管。長期以來，我國農(nóng)村民間金融監(jiān)管存在著許多問題，如監(jiān)管主體缺位、監(jiān)管客體模糊、監(jiān)管手段單一等，若不盡快改善民間金融監(jiān)管的窘迫狀況，勢必會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與金融的健康發(fā)展。因此，我們要從維護(hù)農(nóng)村金融穩(wěn)定的大局出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，加強(qiáng)對農(nóng)村民間金融的監(jiān)督管理，從堅(jiān)持“適當(dāng)監(jiān)管與放松管制”理念、完善民間金融法律規(guī)范、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體多元化、監(jiān)管客體差異化等方面完善我國農(nóng)村民間金融監(jiān)管制度。

農(nóng)村民間金融；法律監(jiān)管；途徑

近年來，作為新農(nóng)村建設(shè)的重要資金來源渠道，農(nóng)村金融長期面臨著信貸資金供應(yīng)不足、農(nóng)村資金外流嚴(yán)重、農(nóng)戶小額信貸不能完全滿足農(nóng)戶需求、正規(guī)金融服務(wù)功能難以有效發(fā)揮、融資渠道不暢等問題，而農(nóng)村民間金融卻以其自身所具有的靈活、便捷、規(guī)模小等優(yōu)勢成為正規(guī)金融的有效補(bǔ)充，并以極強(qiáng)的生命力推動(dòng)著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，民間金融所具有的民間性、投機(jī)性、高風(fēng)險(xiǎn)性，決定了其在經(jīng)濟(jì)安全上的脆弱性和不穩(wěn)定性。加之受歷史、社會(huì)、法律等各種因素影響，農(nóng)村民間金融的法律地位尚未得到承認(rèn)，民間金融活動(dòng)尚未得到有效規(guī)制，隱藏著嚴(yán)重的資金安全和社會(huì)穩(wěn)定的隱患。因此，加強(qiáng)對農(nóng)村民間金融的法律監(jiān)管，將其引入健康的運(yùn)行軌道，促使其更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既是推動(dòng)我國農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。

一、農(nóng)村民間金融的作用分析

調(diào)查顯示，從1986年起我國農(nóng)村民間借貸規(guī)模已超過正規(guī)信貸規(guī)模，而且還以每年19%的速度增長。另據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)課題組對全國20多個(gè)省份的地下金融狀況進(jìn)行的實(shí)地抽樣調(diào)查，2003年底地下信貸的規(guī)模在7400億元至8300億元之間，占正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)增加額的比重近30%[1]。2011博鰲房地產(chǎn)論壇上發(fā)布的《民間資本與房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報(bào)告》報(bào)告也稱，民間資本的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)計(jì)。溫州民間資本4500億到6000億元，山西有1萬億元，鄂爾多斯是2200億元，加起來高達(dá)約2萬億元。不可否認(rèn)，如此規(guī)模龐大的農(nóng)村民間金融資金，對國家金融宏觀政策的制定與實(shí)施，乃至對整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響都是不容忽視的。筆者認(rèn)為，農(nóng)村民間金融也具有兩面性。

(一)農(nóng)村民間金融的積極作用

第一，農(nóng)村民間金融是中小企業(yè)融資的主要渠道之一。當(dāng)企業(yè)發(fā)展的規(guī)模擴(kuò)大或者遇到臨時(shí)性的資金周轉(zhuǎn)困難時(shí)，相當(dāng)一部分企業(yè)會(huì)選擇借助于民間金融組織。這是因?yàn)橄蛎耖g借款不會(huì)如向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借款那樣審批嚴(yán)格，程序復(fù)雜。因此，民間金融的存在和發(fā)展有利于促進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，適當(dāng)?shù)匕l(fā)展農(nóng)村民間金融，可以更加充分地利用民間閑散資金，更有效地促進(jìn)農(nóng)村金融資產(chǎn)的合理配置。第三，我國真正能夠?yàn)閺V大農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)提供資金支持的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)寥寥無幾，農(nóng)村民間金融的出現(xiàn)可以作為國有商業(yè)銀行的重要補(bǔ)充，起到拾遺補(bǔ)缺作用，有益于我國建立完整的金融體系。

(二)農(nóng)村民間金融的消極作用

第一，農(nóng)村民間金融活動(dòng)的操作程序和手續(xù)一般都不規(guī)范，多數(shù)依靠道德的約束。其中，在民間借貸中，非法的高利貸現(xiàn)象非常普遍。因此一旦發(fā)生違約行為，很容易產(chǎn)生民事糾紛。第二，農(nóng)村民間金融活動(dòng)運(yùn)行于國家金融體系和法律框架之外，由于缺乏金融監(jiān)管當(dāng)局的正確引導(dǎo)與有效監(jiān)管，極易引發(fā)區(qū)域性的金融危機(jī)。第三，在巨額利潤的驅(qū)使下，農(nóng)村民間金融的頻繁活動(dòng)使很大一部分資金游離于銀行體系之外，嚴(yán)重影響中央銀行對國家的信貸規(guī)模情況和國內(nèi)資金總量的掌握和調(diào)節(jié)，導(dǎo)致國家貨幣政策難以達(dá)到預(yù)期的效果。第四，農(nóng)村民間金融的存在對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)造成了一定的沖擊。這是因?yàn)檗r(nóng)村民間金融與正規(guī)金融在業(yè)務(wù)上會(huì)有部分重合，存在替代關(guān)系

二、我國農(nóng)村農(nóng)村民間金融監(jiān)管現(xiàn)狀分析

我國農(nóng)村民間金融由于缺乏立法支持，沒有專門性的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)范，因此缺乏有效的監(jiān)管，已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融市場的健康穩(wěn)定。其主要表現(xiàn)有以下四個(gè)方面。

(一)農(nóng)村民間金融監(jiān)管法律缺位

依法治國的前提就是有法可依。只有制定更多更完善的法律法規(guī)，明確具體的監(jiān)管辦法和實(shí)施細(xì)則等，才能最終實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。到目前為止，我國已有的金融法律法規(guī)基本上都是針對商業(yè)銀行和城市金融環(huán)境的，對農(nóng)村民間金融的監(jiān)管大多只是散見于《民法通則》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《刑法》以及最高人民法院司法解釋和國務(wù)院行政法規(guī)之中，難以形成規(guī)范的針對性監(jiān)管，且多為原則性規(guī)定、禁止性規(guī)范，可操作性較差。近年來，隨著農(nóng)村民間金融的政策環(huán)境日漸寬松，銀監(jiān)會(huì)也制定了一些針對農(nóng)村資金互助社和村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管方面的文件，如《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》和《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》。但這類文件的法律位階低、法律效力差，僅起到了一定的補(bǔ)充作用，并不能徹底改變我國農(nóng)村民間金融監(jiān)管法律缺乏的事實(shí)，大量民間金融活動(dòng)仍然處于無序狀態(tài)。

(二)農(nóng)村民間金融監(jiān)管的主體缺位

金融監(jiān)管是一種特殊的政府干預(yù)活動(dòng)，應(yīng)該明確農(nóng)村民間金融活動(dòng)的監(jiān)管主體，當(dāng)遇到問題或發(fā)生沖突時(shí)，為避免監(jiān)管主體之間彼此牽制，還應(yīng)當(dāng)保持各監(jiān)管主體的獨(dú)立性。眾所周知，我國正規(guī)金融由中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行使監(jiān)管職能。我國農(nóng)村民間金融長期處于正規(guī)金融體系之外，農(nóng)村民間金融監(jiān)管未能引起足夠重視。2003以前，我國民間融資活動(dòng)由中國人民銀行監(jiān)管，但自2003年央行機(jī)構(gòu)改革之后，央行分拆出了銀監(jiān)會(huì)，民間融資監(jiān)管者未明確[2]。目前，我國農(nóng)村金融監(jiān)管主體仍為傳統(tǒng)的“一行三會(huì)”，一些關(guān)于民間金融政策基本上由中國人民銀行制定，另外，集方針政策的制定者、執(zhí)行主體、監(jiān)督主體和評估主體于一身的銀監(jiān)會(huì)也會(huì)從宏觀上對農(nóng)村民間金融進(jìn)行管理,但對于省級(jí)以下的地區(qū)均未結(jié)合具體情況制定具體的方針政策。由于監(jiān)管主體不夠明確，我國農(nóng)村民間金融的監(jiān)管就只能基于行業(yè)內(nèi)部自我形成的約束條例。不可否認(rèn)，任何主體的自律都具有局限性，民間借貸糾紛在日常生活中時(shí)有發(fā)生。由于沒有明確具體的監(jiān)管主體可以依靠或求助，民間金融常常被非法的個(gè)人或組織所利用，成為犯罪者的洗錢工具及非法資本外逃的“地下通道”，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的金融秩序。

(三)農(nóng)村民間金融監(jiān)管的客體模糊

對農(nóng)村民間金融進(jìn)行監(jiān)管的首要前提就是要明確農(nóng)村民間金融監(jiān)管對象，進(jìn)而才能降低金融監(jiān)管的難度，才能確保金融秩序的穩(wěn)定。我國農(nóng)村民間金融組織活動(dòng)形式多樣，分布廣泛，組織化程度高低不一。其中常見的組織形式有合會(huì)、私人錢莊、民間集資、民間自由借貸、小額貸款公司、農(nóng)村合作基金會(huì)、村鎮(zhèn)銀行等等。由于立法的不完善，人們很難分辨各種農(nóng)村民間金融組織形式的合法與非法。盡管農(nóng)村民間金融被稱為“灰色金融”，但并非所有的民間金融活動(dòng)都應(yīng)予以取締。事實(shí)上，農(nóng)村民間金融已經(jīng)成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要金融支撐。大量實(shí)踐也充分證明，農(nóng)村民間金融在活躍農(nóng)村金融市場、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展、擴(kuò)充農(nóng)村生產(chǎn)生活資金等方面起到了積極作用。如果不對農(nóng)村民間金融活動(dòng)的內(nèi)容加以分類，而是一味進(jìn)行限制或禁止，將大大減少資產(chǎn)變成資本的機(jī)會(huì)，長此以往，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長將難以為繼。因此，針對一些對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的民間金融組織和行為，政府應(yīng)該給予充分的認(rèn)可和保護(hù)；對于“地下金融”中的一些黑色金融，諸如高利貸、洗錢、詐騙、逃匯等非法活動(dòng)必須堅(jiān)決取締，嚴(yán)厲打擊。

(四)農(nóng)村民間金融監(jiān)管手段過于單一

針對農(nóng)村民間金融活動(dòng)在現(xiàn)實(shí)生活中所出現(xiàn)的諸多問題，我國采取的監(jiān)管手段過于單一，最為常見就是禁止。例如，在1998年由中國人民銀行頒布的《整頓亂集資、亂批金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案》明確規(guī)定：“禁止任何人開辦私人錢莊，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即予以取締，并移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。”另外，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》規(guī)定，“凡未經(jīng)相關(guān)部門依法批準(zhǔn)”從事各類金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)和其相關(guān)活動(dòng)，都被認(rèn)為是非法的，“必須予以取締”[3]。然而，政府采取的嚴(yán)厲打壓方式也只能使民間金融暫時(shí)性地由地上轉(zhuǎn)入地下，只要有農(nóng)村民間金融生存的空間和需求存在，農(nóng)村民間金融活動(dòng)便會(huì)屢禁不止。可見，傳統(tǒng)的以“堵”為主的監(jiān)管方式很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，更難以達(dá)到預(yù)期效果。

三、構(gòu)建我國農(nóng)村民間金融監(jiān)管的法律制度

農(nóng)村民間金融的重要地位、兩面性及其在法律監(jiān)管上的諸多缺失，給現(xiàn)有的農(nóng)村民間金融監(jiān)管制度提出了新的命題和任務(wù)，也使得完善農(nóng)村民間金融法律監(jiān)管體制成為一個(gè)亟待解決的課題。

(一)制定并完善民間金融法律規(guī)范

第一，要確立民間金融的合法地位。要在立法上對民間金融活動(dòng)的合法與否給予明確規(guī)定，并對合法民間金融機(jī)構(gòu)的資金要求、業(yè)務(wù)范圍、組織規(guī)模、貸款利率等具體細(xì)節(jié)作出規(guī)定，還應(yīng)明確民間金融活動(dòng)主體應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)益保障和違約責(zé)任等。此外，對農(nóng)村民間金融的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、注冊機(jī)構(gòu)、申報(bào)程序和注冊程序進(jìn)行規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)村民間金融活動(dòng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行。還可以在《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中設(shè)立專章，進(jìn)行有別于正規(guī)金融監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)。

第二，健全和完善農(nóng)村民間金融監(jiān)管法律制度。要制定一部專門的民間金融監(jiān)管法律，并確立農(nóng)村民間金融監(jiān)管的理念、目標(biāo)、方式及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。還應(yīng)修改《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確合理民間金融與非法民間金融(非法集資、黑色錢莊等)之間的法律界限。此外，還要針對不同形式的農(nóng)村民間金融組織，建立多種輔助制度加以保障。即建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入和退出制度、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度、監(jiān)督檢查制度、定期信息公開制度和破產(chǎn)清算制度，使其在法治化的軌道內(nèi)運(yùn)行，以發(fā)揮民間金融的積極作用，進(jìn)而推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體多元化

由于我國農(nóng)村民間金融所具有的特殊性和復(fù)雜性，我們需要建構(gòu)多元化的監(jiān)管主體，進(jìn)而形成相互獨(dú)立、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體系。

首先，發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府監(jiān)管。政府應(yīng)從宏觀金融狀況出發(fā)，成立專門的監(jiān)管部門。金融監(jiān)管部門要擴(kuò)大監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，密切關(guān)注農(nóng)村民間金融的發(fā)展動(dòng)態(tài)，如對融資規(guī)模、資金流向、利率變動(dòng)等情況進(jìn)行宏觀把握，使農(nóng)村民間金融活動(dòng)處在掌握之中。此外，還要制定應(yīng)對公共突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，以確保在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能最大限度地減少經(jīng)濟(jì)損失。

其次，鼓勵(lì)建立行業(yè)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律管理。根據(jù)市場規(guī)律要求，應(yīng)建立“中國民間金融協(xié)會(huì)”、“中國小額信貸發(fā)促進(jìn)協(xié)會(huì)”等有關(guān)農(nóng)村民間金融的行業(yè)自律組織。這類組織比政府監(jiān)管更具成本和信息上的優(yōu)勢，更能有效地規(guī)范民間金融組織之間的競爭。

最后，重視并加強(qiáng)單個(gè)組織的內(nèi)部管理。農(nóng)村民間金融主體基于對道德風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)聲譽(yù)及經(jīng)營目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該不斷通過加強(qiáng)自身管理、完善信用建設(shè)等方式進(jìn)行改良，以適應(yīng)金融市場和國家政策的變化。

(三)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容差異化

各種農(nóng)村民間金融組織在市場上的定位、業(yè)務(wù)范圍、資金狀況和資質(zhì)等方面均存在較大差異，因此，對于不同層級(jí)、不同類別的民間金融組織，監(jiān)管部門應(yīng)確立不同的標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施分類監(jiān)管，在監(jiān)管力度上也應(yīng)區(qū)別對待。一方面，鼓勵(lì)正常的民間金融活動(dòng)。對于對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有利的民間金融組織和行為，應(yīng)承認(rèn)其合法性，通過制度創(chuàng)新和立法監(jiān)督等手段放寬市場準(zhǔn)入條件，允許其在較小范圍內(nèi)從事融資活動(dòng)。另一方面，打擊和取締非法民間金融。由于缺乏一套科學(xué)有效的監(jiān)管制度，一些人受利益驅(qū)使，不滿足于單純的民間借貸活動(dòng)所獲得的收益，不惜違反道德與法律，非法吸收存款，高額發(fā)放貸款，大大增加了農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)村金融秩序。這類民間金融活動(dòng)的影響是消極的，必須予以打擊。

(四)堅(jiān)持“適當(dāng)監(jiān)管與放松管制”相結(jié)合的監(jiān)管理念

我國農(nóng)村民間金融監(jiān)管必須堅(jiān)持“適當(dāng)監(jiān)管與放松管制”相結(jié)合的理念。這里，適當(dāng)監(jiān)管是首要前提，放松管制是必要條件。在我國構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，基于農(nóng)村民間金融的高風(fēng)險(xiǎn)性，必須對農(nóng)村民間金融進(jìn)行法律監(jiān)管，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村金融的穩(wěn)定發(fā)展。長期以來，銀監(jiān)會(huì)等行政部門選擇以維護(hù)金融穩(wěn)定為由對農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)加以取締或禁止，雖然從一定程度上方便了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是給政府及社會(huì)帶來了沉重的代價(jià)。越來越多的農(nóng)民的收入低難以維持生計(jì)，想創(chuàng)業(yè)卻又缺少資金，最終只能背井離鄉(xiāng)做農(nóng)民工。這使得農(nóng)村社會(huì)問題、養(yǎng)老問題變得更加嚴(yán)重，不但增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還威脅到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定?？傮w而言，政府力量太強(qiáng)、行政干預(yù)過多，使農(nóng)村民間金融喪失了自身優(yōu)勢(低成本、高效率等)，約束了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害了市場經(jīng)濟(jì)的效率，也沒有達(dá)到公平的結(jié)果。當(dāng)然，這并不意味著完全自由放任市場經(jīng)濟(jì)。為調(diào)動(dòng)民間資本的積極性、發(fā)揮農(nóng)村民間金融對經(jīng)濟(jì)的積極作用，必須順應(yīng)市場規(guī)律，避免對農(nóng)村民間金融一刀切的嚴(yán)厲禁止，在進(jìn)行法律監(jiān)管的同時(shí)適當(dāng)放松管制，并最終使其得到健康發(fā)展。

[1]嚴(yán)瑞珍,劉涉貞.中國農(nóng)村金融體系現(xiàn)在分析與改革建議[J].金融與保險(xiǎn)，2003(10)：33-35.

[2]陳青青.對我國民間金融監(jiān)管缺位的思考[J].時(shí)代金融，2011(6)：76-77.

[3]朱友新.民間金融亟待規(guī)范的幾個(gè)法律問題[J].金融縱橫，2007(5)：60-61.

[責(zé)任編輯迪爾]

F830.6

A

1000-2359(2011)06-0077-03

呂軍書(1963—)，男，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)法學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)問題與法制建設(shè)研究。

河南師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)費(fèi)支持課題(11174)

2011-09-10