向 加 吾

(安徽工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,安徽馬鞍山243002)

非政府組織在服務(wù)型社會(huì)治理模式中承擔(dān)著重要的角色,其發(fā)展程度和成熟程度是現(xiàn)代社會(huì)民主程度高低的標(biāo)志之一。20世紀(jì)80年代以來(lái),在全球性社團(tuán)革命的浪潮下,我國(guó)非政府組織獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但由于歷史傳統(tǒng)、政治法律環(huán)境不完善等因素的影響,我國(guó)非政府組織在發(fā)展中不可避免地出現(xiàn)了如不法經(jīng)營(yíng)、營(yíng)私舞弊、濫用公共資源等問(wèn)題,嚴(yán)重削弱了公眾對(duì)非政府組織的信任。哈佛大學(xué)商學(xué)院的里賈納.E.赫茨琳杰教授指出,恢復(fù)公眾信任的答案在于非政府組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。在此背景下,如何規(guī)范非政府組織的活動(dòng),確保其公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)就構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)非政府組織研究中的一項(xiàng)重要課題。

一、責(zé)任與公共責(zé)任的理論闡釋

在政治活動(dòng)和公共管理中,對(duì)責(zé)任一詞的內(nèi)涵有著不同的界定。杰克遜認(rèn)為,責(zé)任意味著“對(duì)曾經(jīng)做過(guò)、正在做和計(jì)劃做的事作出解釋和辯護(hù)……在一方有權(quán)要求另一方就其行為進(jìn)行解釋這一點(diǎn)上,可以說(shuō)后者對(duì)前者負(fù)有責(zé)任”。[1]17戴伊等人認(rèn)為,責(zé)任最基本的涵義是“在不同個(gè)體之間就哪些行為能夠?yàn)槿私邮芤约靶袨檎呤褂煤畏N方式為其行為辯護(hù)達(dá)成共識(shí)”。[1]17一般來(lái)說(shuō),責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個(gè)特定的職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé),它通常意味著那些公職人員應(yīng)當(dāng)向其他人員或機(jī)構(gòu)承擔(dān)履行一定職責(zé)的責(zé)任或義務(wù),這些人可以要求他們作出解釋。[2]652把責(zé)任一詞的定義衍射到整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域來(lái)考察公共責(zé)任的涵義,公共責(zé)任即意味著公共責(zé)任行為主體履行自己的職責(zé),并有義務(wù)對(duì)曾經(jīng)做過(guò)、正在做和計(jì)劃做的事向公共責(zé)任的客體或?qū)ο蟆娂懊褚鈾C(jī)構(gòu),作出解釋和辯護(hù)。

隨著政府“卸載”、“退卻”和公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化等改革,非政府組織在社會(huì)公共服務(wù)中的地位日益重要,非政府組織承擔(dān)了政府的一部分社會(huì)職能,就要承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。非政府組織公共責(zé)任具有多種表現(xiàn)形式和豐富內(nèi)涵,是一種有著比較明確的基本范疇的制度和體系,是一種道德責(zé)任和法律責(zé)任,意味著道德和法律的有機(jī)統(tǒng)一。具體地說(shuō),非政府組織的公共責(zé)任應(yīng)該包括以下內(nèi)容:保持公益使命,完成為特定服務(wù)對(duì)象謀取利益的責(zé)任;遵守規(guī)則,承擔(dān)職權(quán)范圍內(nèi)社會(huì)后果的責(zé)任;實(shí)現(xiàn)和保持社會(huì)各系統(tǒng)不同崗位的有序合作的責(zé)任;保持公共資源的有效使用的責(zé)任。哈奇認(rèn)為,非政府組織公共責(zé)任可以分為高低兩個(gè)層次:低層次的公共責(zé)任意味著避免違規(guī)和不當(dāng)行為;高層次的公共責(zé)任則體現(xiàn)為資源的有效利用以實(shí)現(xiàn)所追求的目標(biāo)。筆者以為,低層次公共責(zé)任如遵守財(cái)務(wù)規(guī)則和工作程序雖然可以避免丑聞和不當(dāng)行為,但是不足以證明組織的工作效率和效果,因而需要強(qiáng)調(diào)高層次的公共責(zé)任。關(guān)注重點(diǎn)從低層次公共責(zé)任向高層次公共責(zé)任的轉(zhuǎn)移,是當(dāng)前非政府組織公共責(zé)任的研究趨勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)。

近年來(lái),公共責(zé)任的概念有所擴(kuò)展,已經(jīng)變成一個(gè)復(fù)合性公共責(zé)任的系統(tǒng),包括服從責(zé)任(Compliance Accountability)、協(xié)商責(zé)任(Negotiated Accountability)、專(zhuān)業(yè)(裁量)責(zé)任(Professional/Discretionary Accountability)和預(yù)期責(zé)任(Anticipatory)等四個(gè)可相互替代的——即競(jìng)爭(zhēng)性的——責(zé)任維度,[3]188其范疇則涵蓋了適當(dāng)運(yùn)用資金的財(cái)務(wù)公共責(zé)任,遵守適當(dāng)程序與規(guī)則的過(guò)程公共責(zé)任,確保工作品質(zhì)與行動(dòng)效果的計(jì)劃公共責(zé)任以及重視工作的相關(guān)性、適當(dāng)性、優(yōu)先性公共責(zé)任。公共責(zé)任內(nèi)容的不斷衍生與擴(kuò)展,對(duì)非政府組織而言,其目的是希望借助更周全的公共責(zé)任方式確保組織使命與公益性的達(dá)成,以獲取公眾的信心與信任。

二、非政府組織公共責(zé)任邏輯起點(diǎn)的多維思考

公共責(zé)任是非政府組織發(fā)展研究中的一個(gè)核心課題,基本屬性、公共義務(wù)與資源約束成為非政府組織公共責(zé)任的邏輯起點(diǎn),非政府組織承擔(dān)公共責(zé)任有其發(fā)展的必然性。

(一)根本邏輯起點(diǎn):基本屬性

非政府組織是指“那些在政府組織體制之外,不是根據(jù)政府之間的協(xié)議建立,同時(shí)也不是企業(yè)的社會(huì)組織”。[4]非政府性、非營(yíng)利性、志愿公益性是非政府組織的三個(gè)基本屬性。非政府性體現(xiàn)在非政府組織是獨(dú)立自主的自治組織、自下而上的民間組織、屬于競(jìng)爭(zhēng)性的公共部門(mén);非營(yíng)利性體現(xiàn)在非政府組織不以營(yíng)利為目的、不能進(jìn)行剩余收入(利潤(rùn))的分配(分紅)、不得將組織的資產(chǎn)以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn);志愿公益性體現(xiàn)在非政府組織是以志愿者和社會(huì)捐贈(zèng)為其重要社會(huì)資源、活動(dòng)的社會(huì)公開(kāi)性和透明性,提供兩種類(lèi)型的競(jìng)爭(zhēng)性公共物品。理論上,只有完全具備這三個(gè)基本屬性的社會(huì)組織才能稱(chēng)之為非政府組織,但在現(xiàn)實(shí)生活中,由于公共責(zé)任意識(shí)的淡薄與公共責(zé)任落實(shí)得不到位,這三個(gè)屬性在許多非政府組織身上表現(xiàn)得都不鮮明,如許多組織都在開(kāi)展一定形式的營(yíng)利活動(dòng),大多數(shù)組織和政府間保持著密切的聯(lián)系,很少有組織能夠真正動(dòng)員志愿者資源,等等。這種名不副實(shí)的狀況使得這些非政府組織在社會(huì)上的社會(huì)公信度大打折扣,所獲得的社會(huì)資金捐助和志愿者資源也大大減少,其發(fā)展也困難重重。因此要提高社會(huì)公信力,爭(zhēng)取發(fā)展所需的社會(huì)資源,實(shí)現(xiàn)組織宗旨和使命,非政府組織就必須強(qiáng)化公共責(zé)任理念,承擔(dān)起自身應(yīng)負(fù)的公共責(zé)任。

(二)理論邏輯起點(diǎn):公共義務(wù)

權(quán)利與義務(wù)是對(duì)立統(tǒng)一的,沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù),也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利。從權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系出發(fā),非政府組織享受了政府和民眾賦予它的權(quán)利,那么它就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。具體而言,政府通過(guò)法律的形式給與非政府組織稅收的減免和其他權(quán)利,與此優(yōu)惠權(quán)利相應(yīng),法律也規(guī)定了非政府組織有義務(wù)從事社會(huì)公益事務(wù),這意味著非政府組織有對(duì)公眾負(fù)責(zé)的必要性。非政府組織承擔(dān)公共責(zé)任的定論不僅具有法理上的合法性,而且具有社會(huì)合法性。非政府組織為了獲得公眾更多的信任和支持,也有必要來(lái)提升自己的公益性質(zhì)和外在形象,其在從事公益事業(yè)的時(shí)候,并不是任意行事、沒(méi)有約束,相反,其所作所為應(yīng)向公眾有個(gè)明確的交代,其公益活動(dòng)的籌劃、政策的制定、資金的撥付、獲得的成效和業(yè)績(jī)也應(yīng)逐步由封閉走向開(kāi)放,自覺(jué)接受來(lái)自社會(huì)各界的監(jiān)督,其對(duì)自身過(guò)錯(cuò)或過(guò)失造成的損失應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,必要時(shí)要受到應(yīng)有的懲罰。

(三)現(xiàn)實(shí)邏輯起點(diǎn):資源約束

當(dāng)前我國(guó)非政府組織在資源吸取上面臨著一系列約束,這些約束使得公共責(zé)任成為其關(guān)注的核心問(wèn)題。這些約束可以歸結(jié)為三個(gè)方面。第一,從政府獲取資源帶來(lái)的約束。政府治理模式正在經(jīng)歷從福利國(guó)家向福利社會(huì)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。隨著政府“卸載”“退卻”和公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化等改革,非政府組織承擔(dān)越來(lái)越多原來(lái)由政府部門(mén)履行的公共服務(wù)職能,非政府組織從公共財(cái)政獲得的資金在其收入中所占的比例也在增加。當(dāng)非政府組織接受公共資金的時(shí)候,它們同時(shí)接受了當(dāng)選官員對(duì)資金使用的監(jiān)督和控制,它們必須在公共資金使用上承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。第二,競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境帶來(lái)的約束。隨著社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)需求的急劇增長(zhǎng),非政府組織的數(shù)量也如雨后春筍般大大增多,在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源極其有限的情況下,非政府組織之間的資源競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,強(qiáng)化公共責(zé)任、樹(shù)立良好形象就成為資源競(jìng)爭(zhēng)的有效手段。第三,捐款者效益意識(shí)增強(qiáng)帶來(lái)的約束。隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和非政府組織數(shù)量的增多,捐款者的權(quán)利意識(shí)和效益意識(shí)不斷增強(qiáng),他們?cè)诿鎸?duì)數(shù)量眾多的非政府組織時(shí),往往會(huì)選擇那些公共服務(wù)活動(dòng)公開(kāi)透明、效益好、公眾信任度高的組織為其捐助對(duì)象。

三、非政府組織落實(shí)公共責(zé)任的現(xiàn)實(shí)回歸:多重困境解讀

近年來(lái),非政府組織在中國(guó)得到了較好的發(fā)展,在公益事業(yè)上的貢獻(xiàn)正逐步顯示出來(lái),并得到民眾的認(rèn)可。但在其積極作用發(fā)揚(yáng)光大的同時(shí),其負(fù)面消極的印象也在公眾心中逐漸形成。部分非政府組織貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重,活動(dòng)的公益性和志愿性不強(qiáng),這些都是非政府組織公共責(zé)任落實(shí)不到位的重要表現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)非政府組織公共責(zé)任的落實(shí)面臨著多重困境。

(一)法律法規(guī)的困境

盡管我國(guó)政府正在積極建立有關(guān)非政府組織的較為完備的法律制度框架,但是仍然存在一些不完善的地方。首先,立法權(quán)威的缺失。從我國(guó)的法律權(quán)威性來(lái)看,從憲法、法律到行政法規(guī)地方性法規(guī)等,立法層次和立法權(quán)威性逐漸降低。目前規(guī)范非政府組織的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004)等都屬于程序性的行政法規(guī),立法的層次低,立法的權(quán)威性不足,約束力不強(qiáng)。其次,實(shí)體法的缺失。我國(guó)非政府組織的法律框架總體而言,主要是以社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位登記管理為核心的程序性規(guī)定,對(duì)非政府組織財(cái)務(wù)和稅務(wù)管理、營(yíng)銷(xiāo)管理、募捐與捐助管理、志愿者及其活動(dòng)的社會(huì)認(rèn)可等實(shí)體內(nèi)容缺乏系統(tǒng)規(guī)范。在這種情況下,很多非政府組織就找到了規(guī)避公共責(zé)任的“正當(dāng)”的借口。最后,單行法缺失。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市民社會(huì)的興起,社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位以及各種形式的基金會(huì)的種類(lèi)日益增長(zhǎng)。不同性質(zhì)、不同領(lǐng)域的非政府組織有著不同的特征和要求,這種差異性決定了不同的非政府組織需要不同的法律規(guī)則來(lái)規(guī)范。但在我國(guó)的立法實(shí)踐中,官方雖然承認(rèn)了非政府組織的多樣性,但對(duì)于不同性質(zhì)的非政府組織依然采取了“一法統(tǒng)攬”的做法,這樣就使得非政府組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)。

(二)政府規(guī)制的困境

我國(guó)政府對(duì)非政府組織的規(guī)制存在“嚴(yán)進(jìn)入、松管理”的特點(diǎn)。政府通過(guò)雙重管理體制、歸口登記原則、分級(jí)管理原則以及非競(jìng)爭(zhēng)性原則,提高進(jìn)入條件、嚴(yán)格手續(xù)、復(fù)雜程序,加強(qiáng)對(duì)非政府組織的準(zhǔn)入限制,而對(duì)其組織一旦登記成立便放松了監(jiān)管。政府在非政府組織成立后對(duì)其規(guī)制無(wú)力主要有兩個(gè)方面的表現(xiàn)。第一,政府監(jiān)督主體的多元化與監(jiān)督無(wú)力?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定民政部門(mén)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)機(jī)關(guān)是非政府組織的官方監(jiān)督部門(mén)。從相關(guān)法律規(guī)定可以看出,政府對(duì)非政府組織的監(jiān)督體系比較龐雜,但是關(guān)于各監(jiān)督主體之間的具體職責(zé)劃分、各監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的程序和手段,卻并無(wú)具體的立法規(guī)范和可操作性的界定。監(jiān)督主體的多元化與職責(zé)分工不明確容易導(dǎo)致政府對(duì)非政府組織的監(jiān)督陷入奧爾森所講的“集體行動(dòng)的邏輯”,即產(chǎn)生不同主體之間相互扯皮、相互推諉的尷尬狀況。同時(shí)各監(jiān)督主體職能的多樣化和社團(tuán)管理力量的不足使其無(wú)力應(yīng)對(duì)眾多非政府組織的監(jiān)督和管理。第二,非競(jìng)爭(zhēng)性原則削弱了非政府組織實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的外部約束。政府在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定:為了避免非政府組織之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng),非政府組織活動(dòng)的空間范圍不能超過(guò)其行政管轄區(qū)域,在同一行政區(qū)域內(nèi)不得設(shè)立業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的非政府組織。非競(jìng)爭(zhēng)性原則有利于國(guó)家對(duì)非政府組織的控制和管理,這與我國(guó)目前對(duì)非政府組織采取的適當(dāng)從緊的政策是相符合的。但是,限制競(jìng)爭(zhēng)造成了非政府組織之間在地域上相互分割、各自為政、互不干擾、互不競(jìng)爭(zhēng),在各行政區(qū)域內(nèi)、同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)某一非政府組織獨(dú)霸天下的局面,這種局面導(dǎo)致部分非政府組織效率低下,服務(wù)質(zhì)量低劣,嚴(yán)重阻礙了其公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

(三)社會(huì)監(jiān)督的困境

首先,新聞?shì)浾摫O(jiān)督的無(wú)力。輿論監(jiān)督被馬克思形象地稱(chēng)為“另一個(gè)法庭——社會(huì)輿論的法庭”,它對(duì)于非政府組織的監(jiān)督與監(jiān)察具有非常重要的作用。當(dāng)前我國(guó)輿論監(jiān)督的功能還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。中國(guó)的媒體和輿論監(jiān)督在很大程度上是作為行政職能的延伸而出現(xiàn)的。雖然媒體對(duì)非政府組織發(fā)揮了一定的監(jiān)督職能,但“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”、“多正面宣傳少批評(píng)報(bào)道”的現(xiàn)象仍然普遍存在,一些媒體偏好正面報(bào)道非政府組織的扶貧助弱、環(huán)保、教育等事跡,而很少揭露非政府組織所存在的各種問(wèn)題。此外,輿論監(jiān)督也滯后于其他監(jiān)督。在國(guó)外,非政府組織的自身監(jiān)督機(jī)構(gòu)及政府監(jiān)督部門(mén)經(jīng)常根據(jù)新聞媒體對(duì)非政府組織問(wèn)題的曝光來(lái)追查和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,而我國(guó)的新聞媒介則往往是在政府監(jiān)督部門(mén)或其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并處理后才進(jìn)行報(bào)道,這就制約了其監(jiān)督職能的發(fā)揮。其次,公眾監(jiān)督意識(shí)薄弱。在長(zhǎng)期封建傳統(tǒng)的塑造下,中國(guó)老百姓僅僅是“順民”和“臣民”,而非“公民”。雖然相關(guān)法律對(duì)社會(huì)監(jiān)督和公眾監(jiān)督作了法律上的保證,但公眾主動(dòng)對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督的力度依然不大。當(dāng)一些非政府組織拒絕社會(huì)公眾的監(jiān)督時(shí),公眾爭(zhēng)取和維護(hù)其監(jiān)督權(quán)利的就更少了。最后,第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)監(jiān)督的嚴(yán)重缺失。

(四)自律機(jī)制的困境

非政府組織的健康發(fā)展不僅需要一個(gè)良好的政策法規(guī)環(huán)境,也需要具備健全、完善的內(nèi)部自律機(jī)制。我國(guó)一些非政府組織的內(nèi)部議事制度——工作人員錄用與考核獎(jiǎng)懲制度、財(cái)務(wù)管理制度、章程履行制度等不完善,無(wú)章可循、有章不循的問(wèn)題同時(shí)存在。部分非政府組織是由計(jì)劃時(shí)期的事業(yè)單位轉(zhuǎn)化而來(lái)的,因而許多沒(méi)有設(shè)立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu),缺乏組織內(nèi)部分權(quán)與制衡。部分非政府組織從業(yè)人員素質(zhì)不高,缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和組織技能,缺乏對(duì)組織使命的認(rèn)同和道德自律。我國(guó)非政府組織的財(cái)務(wù)制度尚不完善、不透明,部分非政府組織無(wú)特殊情況不做年度財(cái)務(wù)報(bào)告,或者雖然作年度財(cái)務(wù)報(bào)告也無(wú)嚴(yán)格審計(jì),形同虛設(shè)。我國(guó)非政府組織自律機(jī)制的這種不健全、不完善的狀況使得非政府組織公共責(zé)任的落實(shí)困難重重。

四、出路思考:多元共治、超越困境

(一)基本前提:建立完善的法律框架,提高管理法制化的水平

法律是整個(gè)社會(huì)價(jià)值判斷體系的最后一道屏障,是確保非政府組織公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)的硬性約束,具有最高的權(quán)威性。要從法律上來(lái)制約非政府組織的行為,真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,通過(guò)法律法規(guī)的完善來(lái)促進(jìn)其履行自己的公共責(zé)任。

當(dāng)前我國(guó)關(guān)于非政府組織的立法還相對(duì)滯后,因此,加快立法,建立完善的法律框架是當(dāng)前的首要任務(wù)。加快立法主要是解決在許多方面無(wú)法可依的問(wèn)題。應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候把行政立法或部門(mén)規(guī)定上升為國(guó)家立法,提高其權(quán)威性;要盡快解決“一法統(tǒng)攬”的問(wèn)題,為不同的非政府組織制定不同的法規(guī),結(jié)合我國(guó)的國(guó)情并參照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),制定諸如《公益法》或《慈善法》等;在解決“一法統(tǒng)攬”問(wèn)題的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)法規(guī)的具體性和可操作性,如以公眾監(jiān)督為例,法律不應(yīng)停留在籠統(tǒng)的鼓勵(lì)上,應(yīng)該明確公民在獲取非政府組織信息上的權(quán)利,規(guī)定獲得信息的條件;應(yīng)在程序規(guī)范基礎(chǔ)上加強(qiáng)實(shí)體規(guī)范,如關(guān)于社團(tuán)成立和準(zhǔn)予登記的條件和標(biāo)準(zhǔn),不僅要有基本的合法性要求,而且要針對(duì)不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)和條件,保證管理和監(jiān)督有法可依。

(二)重要基礎(chǔ):正確處理官民關(guān)系,加大政府支持力度

政府在非政府組織公共責(zé)任的落實(shí)中有著不可替代的作用,是惟一具有法律權(quán)威對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督管理的組織。由于中國(guó)的社會(huì)歷史背景、政府長(zhǎng)期的治理模式和治理觀(guān)念、市民社會(huì)的晚生性等多種原因,中國(guó)的非政府組織自產(chǎn)生之日起便對(duì)政府有著資金、運(yùn)作等方面的依賴(lài)關(guān)系,政府對(duì)非政府組織運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)也是放心不下。在中國(guó),非政府組織離真正獨(dú)立自主并能有效完成社會(huì)公益項(xiàng)目的目標(biāo)還有較大的距離。就目前而言,明確非政府組織的社會(huì)責(zé)任,并督促非政府組織落實(shí)公共責(zé)任的關(guān)鍵在于正確處理官方和民方的關(guān)系。一方面,非政府組織在不違背法律和相關(guān)政策的前提下,在社會(huì)資源的獲取、合作伙伴的尋找、宣傳工作的開(kāi)展、項(xiàng)目的運(yùn)行等諸多方面有必要擺脫行政庇護(hù),力求獨(dú)立自主地尋求適合自身發(fā)展的治理模式。另一方面,政府也不是完全對(duì)非政府組織放任不管。在宏觀(guān)領(lǐng)域,政府應(yīng)對(duì)非政府組織的發(fā)展方向、組織使命、項(xiàng)目的計(jì)劃和實(shí)施等進(jìn)行有效的引導(dǎo)和監(jiān)督,使非政府組織沿著正確的軌道健康發(fā)展;在微觀(guān)領(lǐng)域,政府應(yīng)對(duì)非政府組織充分信任,并賦予其處理具體事務(wù)的權(quán)利。美國(guó)學(xué)者南姆.卡樸庫(kù)指出:“如果公共組織和非營(yíng)利組織學(xué)會(huì)更有效地協(xié)作,減輕災(zāi)難或回應(yīng)災(zāi)難的效率就會(huì)大幅提高?！盵5]因此,政府應(yīng)加快對(duì)非政府組織的支持力度,以合作的方式確保非政府組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

(三)關(guān)鍵環(huán)節(jié):完善多元監(jiān)督體系,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

充分發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)非政府組織的監(jiān)督作用,是促進(jìn)非政府組織公共責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先,要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督職能,提高媒體監(jiān)督的力度。長(zhǎng)期以來(lái),因?yàn)槊襟w的普及范圍廣、影響力量大,因此,媒體對(duì)非政府組織的監(jiān)督作用和威懾作用非常強(qiáng)。一方面,媒體的曝光會(huì)影響公眾的態(tài)度和行為,對(duì)非政府組織會(huì)形成巨大的壓力;另一方面,媒體的揭露成為政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的主要信息來(lái)源,通常那些經(jīng)過(guò)媒體的揭露并引起強(qiáng)烈反響的大丑聞更能引起有關(guān)部門(mén)的高度關(guān)注。其次,要提高公眾尤其是捐款者的監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督能力。一方面要暢通公眾的監(jiān)督渠道,對(duì)公眾的監(jiān)督給予制度上的保障,使公眾主動(dòng)關(guān)心非政府組織的運(yùn)作過(guò)程,變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督;另一方面非政府組織要加強(qiáng)宣傳自己的工作宗旨、受益對(duì)象、取得的成績(jī)等,讓公眾對(duì)自己的社會(huì)價(jià)值有所了解和認(rèn)可。最后,建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。在美國(guó),比較有影響的獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有成立于1912年的“更好事務(wù)局委員會(huì)”所屬的公益咨詢(xún)服務(wù)部(PAS)、成立于1918年的“全國(guó)慈善信息局”(NC IB)和成立于1979年的“福音教會(huì)財(cái)務(wù)責(zé)任委員會(huì)”等。這些評(píng)估機(jī)構(gòu)能對(duì)非政府組織的工作績(jī)效作出公正的評(píng)價(jià)、對(duì)非政府組織進(jìn)行高層次的責(zé)任監(jiān)督、為社會(huì)公眾和社會(huì)組織選擇有效的非政府組織進(jìn)行捐贈(zèng)提供了信息。我國(guó)至今沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)對(duì)非政府組織進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督,因此急需建立這種獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督。

(四)必要保障:注重內(nèi)部管理,加強(qiáng)自律機(jī)制

在政府監(jiān)管加強(qiáng)、社會(huì)監(jiān)督普遍強(qiáng)化和競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的大環(huán)境下,非政府組織自律機(jī)制的強(qiáng)化是重要的發(fā)展趨勢(shì)。自律是確保非政府組織非營(yíng)利性的基礎(chǔ),也是保障非營(yíng)利性的最后一道防線(xiàn),是非政府組織強(qiáng)化公共責(zé)任的理想方式。因此,要制定非政府組織內(nèi)部的工作章程,如籌款管理制度、公開(kāi)透明的財(cái)務(wù)制度、辦事程序等,彌補(bǔ)法律體系在現(xiàn)階段的不足。要設(shè)置科學(xué)合理的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu),形成各個(gè)環(huán)節(jié)或部門(mén)的相互監(jiān)督。通過(guò)作為出資人代表的監(jiān)事會(huì)及其專(zhuān)職的監(jiān)事員,以財(cái)務(wù)活動(dòng)為重點(diǎn),糾正違反法律法規(guī)、組織章程及損害組織利益的行為,對(duì)理事、執(zhí)行人員的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督;理事會(huì)由于具有法律和實(shí)踐上的特殊地位以及較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì),可以通過(guò)戰(zhàn)略決策以及對(duì)經(jīng)營(yíng)者的任免權(quán),對(duì)非政府組織的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行有效監(jiān)督。要提高非政府組織從業(yè)人員的素質(zhì),對(duì)其進(jìn)行思想教育,著眼于根本宗旨的宣傳灌輸,以培養(yǎng)工作人員服務(wù)公眾的自覺(jué)性,強(qiáng)化對(duì)組織使命的認(rèn)同感和道德自律。

[1] 周志忍.自律與他律——第三部門(mén)監(jiān)督機(jī)制個(gè)案研究[M].杭州:浙江人民出版社,1999.

[2] [英]戴維.米勒,韋農(nóng).波格丹諾編.布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)[M].鄧正來(lái)譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1992.

[3] Kearns k p.The strategic management of Accountability in Nonprofit organizations.Journal of Public Administration Review,vo l.54,No.2,1994.

[4] 曹越.論我國(guó)非政府組織的公共服務(wù)能力建設(shè)[J].管理觀(guān)察,2010,(19).

[5] [美]南姆.卡樸庫(kù).無(wú)等級(jí)的合作:公共部門(mén)與非營(yíng)利部門(mén)合作伙伴關(guān)系[J].周潔摘譯.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(1).