袁其國

刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權優(yōu)化配置與制度構建

袁其國

對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動實行法律監(jiān)督，是檢察機關的一項重要職權。如何實現(xiàn)這項權力的優(yōu)化配置，是推進檢察改革、優(yōu)化配置檢察權的重要內(nèi)容。近年，法學理論界和司法實務部門對檢察權的優(yōu)化配置問題研究頗多，但其中對于刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的合理配置的研究相對較少。自“躲貓貓”事件以來，監(jiān)所檢察工作受到領導的重視程度和社會的關注程度明顯提高，特別是一些新聞媒體對重大監(jiān)管事故及檢察應對工作廣泛報道，有的甚至加以炒作，使得各方面對檢察機關充分發(fā)揮監(jiān)所檢察職能，維護刑罰執(zhí)行公正和被監(jiān)管人合法權益提出了新要求和新期待。深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，又對做好刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作提出了更高要求。而監(jiān)所檢察工作雖然近年取得了長足發(fā)展，但在檢察工作全局中仍處于相對薄弱的狀況，任務重、壓力大與人員少、保障弱的矛盾仍然沒有得到根本解決。其原因是多方面的，其中就包括權力配置不夠科學、合理，影響了權力的運行效果。因此，有必要借助當前推進司法體制和工作機制改革的良機，深入研究刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的合理配置，促進刑事訴訟相關立法和司法解釋的完善，推進監(jiān)所檢察體制和機制改革，構建能夠彰顯檢察機關法律監(jiān)督和人權保障功能的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權配置模式，以充分有效地發(fā)揮這一法律監(jiān)督職能。

一、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權優(yōu)化配置的基本要求

刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督主要是指對刑事裁決、勞教決定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞教所、未成年犯管教所等監(jiān)管場所的監(jiān)管活動是否合法行使監(jiān)督權。因它們都與一定的監(jiān)管場所和監(jiān)管活動密切相關，故又通稱為監(jiān)所檢察權。具體包括：對監(jiān)獄、看守所執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動是否合法的監(jiān)督權；對人民法院裁定減刑、假釋是否合法的監(jiān)督權；對監(jiān)獄管理機關、公安機關、人民法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行活動是否合法的監(jiān)督權；對勞動教養(yǎng)機關的活動是否合法的監(jiān)督權；對公安機關、司法行政機關管理監(jiān)督監(jiān)外執(zhí)行罪犯活動（包括社區(qū)矯正活動）是否合法的監(jiān)督權；對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中職務犯罪案件的立案偵查權；對罪犯又犯罪和勞教人員犯罪案件的審查逮捕權、審查起訴權，以及對相關刑事立案、偵查和審判活動是否合法的監(jiān)督權；對被監(jiān)管人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴的受理和處理權。

在檢察機關內(nèi)部，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的監(jiān)督權主要由監(jiān)所檢察部門行使，但同時公訴、偵查監(jiān)督等部門也行使一定的監(jiān)督權。研究刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的合理配置，目的是建立權力結構合理、權力配置科學、運行程序嚴密、監(jiān)督制約有效的權力配置和運行機制?；诖耍斜匾_立以下權力配置原則。

（一）準確把握權力邊界

合理配置刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權，首先必須明確權力的邊界，控制越權和失職行為。由于相關立法規(guī)定過于概括，司法實踐中對檢察機關刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的權力范圍、手段、方式，不同部門會有不同的認識，有的被監(jiān)督單位認為檢察機關管得過寬。而檢察機關內(nèi)部一些檢察人員對這一權力的把握也存在一定的偏差。特別是權力行使的方式主要是派駐檢察，屬于日常派駐檢察監(jiān)督，也容易對權力的邊界把握不準。有的超越了檢察職權，干了不該干的事，甚至成為“二監(jiān)管”、“二勞教”。還有的該干的沒有干好，沒有發(fā)揮應有的監(jiān)督職能。無論是越權還是失職，都屬于沒有履行好刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的法律監(jiān)督職能。為了明確和規(guī)范監(jiān)所檢察權的權力邊界，高檢院于2007年3月、2008年3月分別印發(fā)了《關于加強和改進監(jiān)所檢察工作的決定》和《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》等監(jiān)所檢察“四個辦法”，進一步界定了監(jiān)所檢察的具體職責。當然，這還只是檢察機關刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的主體部分，還有一些權力由于由檢察機關監(jiān)所檢察部門之外的其他部門行使，沒有在這些規(guī)定中對這部分權力職責范圍作出明確界定。合理確定權力邊界，首先要轉變執(zhí)法理念，就是檢察機關法律監(jiān)督權是有一定范圍和界限的，就刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的監(jiān)督權而言，行使這一權力必須有明確的法律依據(jù)。

實踐中，雖然有些監(jiān)管活動客觀上需要外部監(jiān)督，但由于沒有法律明確授權，檢察機關就不能行使監(jiān)督權，如對強制隔離戒毒活動、行政拘留活動等監(jiān)管活動或者說帶有一定監(jiān)管性質的行政執(zhí)法活動，檢察機關就不能行使監(jiān)督權。如果監(jiān)管民警在行使權力的過程中，涉嫌職務犯罪，檢察機關可以進行立案偵查，但檢察機關不能對日常監(jiān)管活動實行法律監(jiān)督，更不能實行派駐檢察。

（二）完善權力構成體系

刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權是檢察機關針對特定區(qū)域、特定場所、特定對象的法律監(jiān)督權，為保障權力得到充分有效的行使，必須賦予有關部門對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的違法行為可以提出監(jiān)督糾正的權力，同時還應當賦予對違法行為的調查權和相關職務犯罪的偵查權。只有如此，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權作為法律監(jiān)督權的重要內(nèi)容，在權力結構上才是完整的。這一點與刑事立案監(jiān)督權、偵查監(jiān)督權和審判監(jiān)督權不同，這也是刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權又被稱為監(jiān)所檢察權的原因之一，是一種在權力構成上相對較為特殊的法律監(jiān)督權。檢察機關刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的結構不完整，就難以充分發(fā)揮其職能作用。因此，2004年高檢院調整內(nèi)部偵查分工時，明確監(jiān)所檢察部門對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中職務犯罪都可以行使立案偵查權。近年，監(jiān)所檢察監(jiān)督力度明顯加大，也得益于這次偵查分工調整。全國檢察機關監(jiān)所檢察部門查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中職務犯罪案件工作保持了良好的發(fā)展態(tài)勢，辦案力度的不斷加大促進了監(jiān)督工作的深入開展，也增強了監(jiān)督的權威性和實效。這在客觀上也促進了監(jiān)所檢察部門對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中一般違法行為的調查活動的順利開展。監(jiān)所檢察部門近年監(jiān)督糾正刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的違法數(shù)每年都保持較大的升幅。

（三）不斷適應監(jiān)督規(guī)律和特點的要求

刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權具有法律監(jiān)督權的一些共性特點，同時也有其自身獨特的運行規(guī)律和特點。刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權屬于刑事羈押決定、刑事判決裁定和勞動教養(yǎng)決定的執(zhí)行監(jiān)督權，其性質屬于法律監(jiān)督權，而不是制約權，檢察機關與被監(jiān)督單位之間屬于監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，而不是刑事訴訟活動中相互制約的關系。權力的配置必須與之相適應。而且刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督職責涉及檢察機關法律監(jiān)督職能的許多方面，監(jiān)督內(nèi)容基本涉及刑事訴訟全過程。權力的具體行使部門或者單位不僅有監(jiān)所檢察部門還有派出檢察院、派駐檢察室。權力的配置必須堅持統(tǒng)籌兼顧與突出重點相結合。監(jiān)所檢察監(jiān)督的特點，在于派駐監(jiān)管場所開展監(jiān)督，必須強調權力行使的主動性，做好日常監(jiān)督工作，同時，通過建立健全監(jiān)督長效機制，規(guī)范權力的行使，保證監(jiān)督的效果。

（四）完善檢察機關內(nèi)部的刑罰執(zhí)行監(jiān)督權分工模式

目前，監(jiān)所檢察權還不能與刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權等同，因為有些刑罰執(zhí)行監(jiān)督權還由監(jiān)所檢察部門之外的其他檢察業(yè)務部門行使。如，死刑立即執(zhí)行案件基本上由公訴部門進行臨場監(jiān)督；一些基層檢察院沒有設置監(jiān)所檢察部門的，由偵查監(jiān)督部門或者公訴部門承擔監(jiān)外執(zhí)行檢察任務；有的地方由民事行政檢察部門承擔對勞教審批活動的監(jiān)督工作。另外從監(jiān)管事故檢察應對工作來看，一些基層檢察院難以很好地行使監(jiān)管事故檢察權，調查不深入、應對不得當?shù)膯栴}較為突出，上級檢察機關也沒有很好地發(fā)揮指導協(xié)調作用。這一權力配置模式，產(chǎn)生幾個弊端：一是容易造成監(jiān)督缺位，對一些刑種和執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督；二是容易造成責任不清，特別是面對多種執(zhí)行主體的監(jiān)督工作缺乏統(tǒng)籌考慮；三是不利于監(jiān)督權的統(tǒng)一規(guī)范行使，影響監(jiān)督的力度和效果。

刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權由于涉及的訴訟環(huán)節(jié)較多，目前還不宜由監(jiān)所檢察一個部門統(tǒng)一行使。為此需要按照內(nèi)部合理分工與資源優(yōu)化配置的原則，考慮刑罰執(zhí)行和監(jiān)督權的內(nèi)部整合，建立規(guī)范統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權配置和運行體系。如對刑事羈押期限以及必要性的監(jiān)督，就需要監(jiān)所檢察部門與偵查監(jiān)督、公訴等部門加強協(xié)作，及時溝通。

（五）強化監(jiān)督權運行的立法和執(zhí)法保障

權力保障充分有力，是增強法律監(jiān)督剛性和權威性的重要前提。檢察機關刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的保障主要涉及立法保障和執(zhí)法保障兩個方面。目前無論是立法保障還是執(zhí)法保障，與監(jiān)所檢察工作面臨的形勢和任務相比，都還存在諸多不完善和滯后的地方。由此帶來的后果是，一些地方監(jiān)所檢察監(jiān)督不到位，力度不夠，權威性不足。立法對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的規(guī)定，需要做到授權充分、保障有力，即監(jiān)督手段、措施必須滿足開展監(jiān)督工作的需要。另外，還應當逐步改變檢察機關派駐檢察室辦公用房主要由監(jiān)管場所提供，甚至辦公設施也由監(jiān)管場所提供的狀況，進一步強化執(zhí)法保障。

（六）加強同步、動態(tài)和實時監(jiān)督

刑罰執(zhí)行是刑事訴訟的最后環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生錯誤，罪犯就可以因為已經(jīng)釋放而難以糾正。有的即使得到糾正，也加大了監(jiān)督和糾錯的成本。為了保障刑罰執(zhí)行的公正性和監(jiān)督效果，在權力配置上必須滿足同步監(jiān)督的需要，特別是對刑罰變更執(zhí)行必須進行同步監(jiān)督，這就需要明確檢察機關的同步監(jiān)督權。同時，還必須滿足對監(jiān)管活動實行動態(tài)監(jiān)督和實時監(jiān)督的需要，這也是同步監(jiān)督的重要方面。近年，各級檢察機關積極推進派駐檢察室與監(jiān)管場所信息聯(lián)網(wǎng)和監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，運用科技手段，及時掌握監(jiān)管動態(tài)，延伸監(jiān)督觸角，提高監(jiān)督能力。目前全國已有1587個派駐檢察室實現(xiàn)了信息聯(lián)網(wǎng)，1252個檢察室實現(xiàn)了監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。2009年底，高檢院又就派駐檢察室與看守所監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)工作與公安部聯(lián)合下發(fā)通知，進一步推進了對羈押、監(jiān)管情況的動態(tài)監(jiān)督。高檢院2003年會同有關部門聯(lián)合開展了糾正和防止超期羈押專項活動，逐步建立健全了羈押期限預警提示、提前告知和糾正超期羈押催辦督辦、責任追究長效機制，對刑事羈押期限執(zhí)行情況進行實時監(jiān)督，這一實時監(jiān)督機制在預防和減少超期羈押方面發(fā)揮了重要作用，有效避免了超期羈押現(xiàn)象的發(fā)生。

（七）加強和改進派駐檢察方式

基于監(jiān)所檢察的主要對象是監(jiān)管場所，與其他法律監(jiān)督職能不同，我國監(jiān)所檢察實行了派駐檢察與巡回檢察相結合的方式。其中派駐檢察是檢察機關開展監(jiān)所檢察監(jiān)督工作的主要方式，包括派出檢察院和派駐檢察室兩種組織形式。

截至2009年底，全國檢察機關共有監(jiān)所派出檢察院80個，派駐檢察室3204個。這些派出、派駐檢察機構共有派駐檢察人員9000多人，對全國將近95%的監(jiān)管場所實行了派駐檢察。派駐檢察人員數(shù)占全國檢察機關監(jiān)所檢察部門人員的3/4，也就是說大部分監(jiān)所檢察人員被派駐在監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督一線。對監(jiān)管場所實行派駐檢察，比較鮮明地體現(xiàn)了我國社會主義檢察制度的特色。世界上許多國家的檢察機關都有對監(jiān)管場所的檢察監(jiān)督權，但它們基本上是通過檢察官定期或不定期視察的方式，對監(jiān)獄等羈押場所開展檢察監(jiān)督工作的，而沒有在監(jiān)管場所派駐檢察官。如法國刑事訴訟法規(guī)定，檢察官應每季度到各監(jiān)獄視察一次，必要時，應隨時視察，特別需要聽取犯人的申訴。英國近年專門設立了監(jiān)獄檢察機構，定期到各監(jiān)獄巡視考察。我國檢察機關為了更好地維護刑罰執(zhí)行公正，也為了更好地保障被監(jiān)管人的合法權益，采取的是以派駐檢察為主的監(jiān)督方式。從我國檢察機關多年的實踐來看，派駐檢察是十分必要的，也是適應檢察監(jiān)督工作需要的。尤其是對監(jiān)管執(zhí)法活動的監(jiān)督，如果不通過派駐檢察，往往很難及時發(fā)現(xiàn)和糾正一些違法情況。相對于巡回檢察，派駐檢察更有利于維護被監(jiān)管人的合法權益，保障監(jiān)管秩序穩(wěn)定，促進刑罰目的的實現(xiàn)。由于管理體制、保障機制、人員素質等多方面因素的影響，目前仍有一些地方檢察機關派駐檢察職能沒有得到充分發(fā)揮，存在派駐檢察人員履職不到位的現(xiàn)象。因此，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的合理配置，必須滿足強化派駐檢察的需要，著力解決派駐檢察室沒有充分發(fā)揮作用的問題。

（八）加強對自身執(zhí)法監(jiān)督權行使的監(jiān)督制約

從近年查處的檢察人員違法違紀案件來看，監(jiān)所檢察人員在檢察業(yè)務部門中占有一定的比例。從有關部門開展的檢務督察情況看，一些地方存在著部分派駐檢察室監(jiān)督不到位，工作主動性和責任心不強的現(xiàn)象；一些派駐檢察室制度落實不嚴格，執(zhí)法行為不規(guī)范；部分派駐檢察室監(jiān)督力量薄弱，人員保障不到位等。因此，為了保證刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權得到依法獨立公正廉潔行使，必須強化對這一權力運行的監(jiān)督制約。深化檢務公開，自覺接受人民群眾對監(jiān)所檢察工作的監(jiān)督。同時，又要強化內(nèi)部制約。注意強化上級院監(jiān)所檢察部門對下級院監(jiān)所檢察部門的監(jiān)督指導。地方各級檢察機關對于刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作中的重要事項，必須及時向上級檢察機關報告和備案，以利于上級檢察機關全面、及時掌握情況。將監(jiān)所檢察業(yè)務納入檢務督察的重要范疇，強化對監(jiān)所檢察業(yè)務監(jiān)督和管理。

二、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權優(yōu)化配置的制度構建

從多年來的檢察實踐來看，現(xiàn)行的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權配置模式客觀上存在一些不夠科學和合理的地方，特別是相關立法規(guī)定不夠完善、監(jiān)所派出檢察院和派駐檢察室管理體制沒有完全理順、執(zhí)法保障機制不夠健全，影響了刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督職能的發(fā)揮，也導致人民群眾對檢察機關的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督方面的法律需求得不到滿足，影響和制約了刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的運行實效。為此，需要重點從以下幾個方面加以完善。

（一）構建完善的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權內(nèi)部分工模式

1.刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權在上下級檢察機關之間的重新整合與優(yōu)化配置

最高檢察院主要負責對全國刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中發(fā)生的重大事故、重大違法情況的監(jiān)督工作和重特大職務犯罪案件偵查工作的督辦、指導，部署開展全國性的專項檢察活動，研究制定監(jiān)所檢察有關司法解釋和規(guī)范性文件。省級檢察院除了做好日常督辦指導工作外，還需要統(tǒng)籌抓好轄區(qū)內(nèi)監(jiān)所檢察部門查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中職務犯罪案件工作，重大監(jiān)管事故檢察和應對工作。市級檢察院除做好日常督辦指導工作外，主要負責對監(jiān)管場所執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動直接進行派駐檢察或者巡回檢察，立案偵查刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的職務犯罪案件，調查處理重大監(jiān)管事故，做好媒體應對工作等?；鶎訖z察院主要是負責做好派駐看守所檢察工作和監(jiān)外執(zhí)行檢察、社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作。

2.刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權在檢察機關不同內(nèi)設機構之間的重新整合與優(yōu)化配置

確立以監(jiān)所檢察部門和監(jiān)所派出檢察院、派駐檢察室為主體，職務犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴和控告申訴檢察部門參與和配合的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權配置模式。對監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所執(zhí)行刑罰和監(jiān)管活動的監(jiān)督，由監(jiān)所檢察部門和監(jiān)所派出檢察院、派駐檢察室負責。對人民法院、公安機關派出所執(zhí)行刑罰等監(jiān)外執(zhí)行活動的監(jiān)督，由監(jiān)所檢察部門負責。沒有設置監(jiān)所檢察部門的，由上級監(jiān)所檢察部門實行巡回檢察，所在地基層檢察院偵查監(jiān)督或者公訴部門予以配合。刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中職務犯罪案件偵查權，由監(jiān)所檢察部門行使，反貪、反瀆部門予以配合。重大案件，經(jīng)檢察長決定交由反貪或者反瀆部門查辦的，監(jiān)所檢察部門予以配合。對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中被執(zhí)行人、被監(jiān)管人的申訴、控告、舉報由監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一受理，根據(jù)其性質決定自行辦理或者交由相關部門辦理。

3.刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權在監(jiān)所檢察部門和派駐監(jiān)管場所檢察室、監(jiān)所派出檢察院之間的重新整合與優(yōu)化配置

一般情況下，各級檢察院均應設立監(jiān)所檢察部門承擔刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督職責，同時再根據(jù)監(jiān)管場所布局和監(jiān)所檢察工作開展需要設立派駐檢察室。在一些監(jiān)獄、勞教所相對集中的區(qū)域設置一些派出檢察院?；谂神v檢察工作的特點和需要，應在現(xiàn)行立法的框架下賦予其對檢察發(fā)現(xiàn)的一些違法行為有一定的直接處置權。為了保證刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的規(guī)范統(tǒng)一行使，還有必要明確派出檢察院和派駐檢察室的業(yè)務由派出它的人民檢察院的監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一領導。

（二）構建完善的刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的運行保障機制

檢察機關行使刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的主要部門或者單位是監(jiān)所檢察部門、派駐檢察室和監(jiān)所派出檢察院。就派出檢察院和派駐檢察室而言，它們面臨的執(zhí)法保障問題相對于其他類型的基層檢察院或者業(yè)務部門更為突出，所需的辦公用房、設備依賴監(jiān)管場所提供而缺乏必要的獨立的辦公辦案條件，在很大程度上影響了依法獨立公正行使刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權。為此，需要著力推進監(jiān)所派出檢察院和派駐檢察室建設，進一步規(guī)范設置和領導體制，加強業(yè)務建設和管理，完善工作機制，強化執(zhí)法保障，進一步提升其監(jiān)督能力和水平，同時強化內(nèi)部監(jiān)督制約，保證其真正能夠依法獨立公正廉潔地行使監(jiān)督權，能夠充分發(fā)揮監(jiān)督職權作用。

執(zhí)法保障不足，還表現(xiàn)在目前立法關于檢察機關在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督中對違法行為的調查權缺乏規(guī)定，以及對檢察機關提出的糾正違法意見和檢察建議法律效力的規(guī)定剛性不足。為此，建議立法就此做出必要的規(guī)定。首先，明確規(guī)定檢察機關對司法工作人員在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的瀆職行為的調查權。具體建議規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟活動實行法律監(jiān)督，對司法工作人員在刑事訴訟活動中的瀆職行為可以通過依法審查案卷材料、調查核實違法事實、提出糾正違法意見或者建議更換辦案人員和監(jiān)管人員、立案偵查職務犯罪等措施進行法律監(jiān)督。人民檢察院在調查過程中，可以詢問有關當事人或者知情人，查閱、調取或者復制相關法律文書或者報案登記材料、案卷材料、罪犯改造材料，對受害人可以進行傷情檢查。被調查人及其所在單位和主管部門必須配合檢察機關的調查?！逼浯问敲鞔_檢察機關檢察建議和糾正違法通知書的法律效力，以保證法律監(jiān)督的實效性。

（三）構建完善的派駐檢察與巡回檢察相結合的權力運行模式

目前檢察機關已經(jīng)實現(xiàn)對大多數(shù)監(jiān)管場所實行派駐檢察，較好地發(fā)揮了職能作用。但這一監(jiān)督方式在運行過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，致使這一監(jiān)督方式受到質疑。主要表現(xiàn)在：一些地方派駐檢察人員交流輪崗制度沒有得到很好的建立和落實，有的派駐檢察人員由于長期派駐在一個監(jiān)管場所開展監(jiān)督工作，被監(jiān)管場所同化，重配合輕監(jiān)督，或者不愿監(jiān)督，不敢監(jiān)督，監(jiān)督流于形式。特別是派駐檢察作為一項日常監(jiān)督，一旦監(jiān)管場所發(fā)生了重大監(jiān)管事故，往往在暴露出監(jiān)管場所問題的同時，也暴露出派駐檢察室存在的監(jiān)督不到位的問題。這雖然不是絕對的，但由派駐檢察室對所在監(jiān)管場所發(fā)生的重大監(jiān)管事故進行調查就容易出現(xiàn)調查不深入的問題，甚至出現(xiàn)幫助監(jiān)管場所掩蓋事實真相的問題。這就需要我們認真反思派駐檢察方式之不足，在加強和改進派駐檢察工作的基礎上，考慮如何設置一項新的監(jiān)督制度來彌補其不足，預防和減少由派駐檢察產(chǎn)生的弊病。有的同志提出，在堅持和完善派駐檢察制度的同時，注重發(fā)揮上級院巡回檢察的作用，或者實行不同地區(qū)的派駐檢察室之間實行交叉巡回檢察。考慮到監(jiān)督成本和可行性，實行本院派駐檢察與上級院巡回檢察相結合的監(jiān)督模式相對更為合理、可行。上級院監(jiān)所檢察部門行使刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督的方式不能僅僅局限于對下級院進行業(yè)務指導，其對于轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管場所也應當開展必要的巡回檢察，而直接開展監(jiān)督工作。如市級檢察院，不僅要對同級公安部門設置的看守所實行派駐檢察，還應當對轄區(qū)的其他監(jiān)管場所實行巡回檢察。由于轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管場所的數(shù)量不同、距離遠近不同，省、市級檢察院在巡回檢察的制度設計和要求上可以有所不同。高檢院監(jiān)所檢察部門也有必要每年選擇一些省市的監(jiān)管場所開展巡回檢察并加以制度化。這如同上級院職務犯罪偵查部門在開展業(yè)務指導的同時，直接立案查辦一些職務犯罪案件。上級院監(jiān)所檢察部門也有必要直接檢察糾正刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的違法行為。實行這一權力配置模式，還可以解決目前少數(shù)基層檢察院沒有監(jiān)所檢察部門，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作不力的狀況。

（四）結合刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的重新整合與優(yōu)化配置，探索現(xiàn)行監(jiān)所檢察機構的更名改革

目前，檢察機關負責刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督的機構稱為監(jiān)所檢察廳（處、科）。“監(jiān)所檢察”這一名稱和有關職能漸漸顯現(xiàn)出歷史的局限性，需要適應刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權重新配置的需要，考慮監(jiān)所檢察機構的更名問題。主要是基于：

1.“監(jiān)所檢察”的稱謂不能準確地反映部門的工作性質

檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，內(nèi)設業(yè)務部門多是以工作性質來命名的，只有監(jiān)所檢察部門是以監(jiān)督對象（場所）來命名的。監(jiān)所檢察部門的性質是刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督部門，而這一性質沒有在部門名稱中得到反映。

2.“監(jiān)所檢察”的稱謂不能全面反映其職責范圍

根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關負責對刑罰的監(jiān)內(nèi)執(zhí)行、監(jiān)外執(zhí)行和刑事強制措施的執(zhí)行實行監(jiān)督，而“監(jiān)所檢察”從字面看是對監(jiān)獄、看守所、勞教所等監(jiān)管場所的檢察，包括不了對監(jiān)外罪犯執(zhí)行情況的監(jiān)督，與實際的監(jiān)督工作職責范圍不相吻合。

3.多年來“監(jiān)所檢察”不能被人大代表、社會各界群眾及國外同行所理解，不利于這一檢察業(yè)務的正常交流和發(fā)展

關于監(jiān)所檢察廳更名后的名稱，主要有以下幾種觀點：刑事執(zhí)行監(jiān)督，刑罰執(zhí)行檢察，執(zhí)行監(jiān)督（或檢察），刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督（或檢察），刑事執(zhí)行、勞教監(jiān)督（或檢察）。筆者認為，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的重新配置將會涉及監(jiān)所檢察機構的更名問題，至于何種名稱最為科學和可取，有待進一步研究。但可以明確的是，機構的名稱不一定要體現(xiàn)目前監(jiān)所檢察機構承擔的所有業(yè)務，可以根據(jù)主要業(yè)務來確定。另外，有必要從發(fā)展和前瞻的角度考慮監(jiān)所檢察機構的更名問題。

（五）積極推進刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督相關立法的完善

檢察權相關立法規(guī)定過于概括一直被視為檢察立法的一個不足之處，而相對于職務犯罪偵查權、審查逮捕權、公訴權、偵查監(jiān)督權和審判監(jiān)督權的立法規(guī)定，刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的立法規(guī)定又更加概括。雖然刑事訴訟法、人民檢察院組織法、監(jiān)獄法、看守所條例等法律法規(guī)中都有刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權的規(guī)定，但顯然過于原則。在司法實踐中，檢察機關行使刑罰執(zhí)行和監(jiān)督活動權往往不能僅僅直接依據(jù)立法規(guī)定來完成，客觀上需要依據(jù)檢察機關制定的司法解釋或者與其他部門聯(lián)合下發(fā)的一些規(guī)范性文件。而一些司法解釋或者規(guī)范性文件由于被監(jiān)督對象視為對立法的突破而造成了基層執(zhí)行上的困難。立法規(guī)定的過于概括，也導致一些地方檢察人員在刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督工作中不能很好地把握監(jiān)所檢察的職責、定位和執(zhí)法監(jiān)督的尺度，要么越權，要么失職。為了規(guī)范監(jiān)督的內(nèi)容和程序，高檢院制定了監(jiān)所檢察“四個辦法”，這從一個側面也反映了立法規(guī)定不適應司法實踐需要。立法規(guī)定的不完善還表現(xiàn)在對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰變更執(zhí)行活動只是規(guī)定了事后監(jiān)督的程序。刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督權以派駐檢察為主的特點，客觀上需要有相對明確、具體的監(jiān)督依據(jù)而不是立法的概括性規(guī)定。為了解決這一問題，高檢院監(jiān)所檢察部門把相當大的精力用在與高法院、公安部和司法部有關部門協(xié)調上，促使在一些重要問題上達成共識，并聯(lián)合出臺一些規(guī)范性文件。但有些問題受部門角度的影響，如果不通過立法，往往難以達成共識。如對超期羈押如何界定、相關責任人員的責任如何追究等。

具體來說，需要從以下兩個方面完善立法

一是明確監(jiān)督范圍。刑訴法應明確規(guī)定檢察機關對刑罰各個刑種和各個執(zhí)行環(huán)節(jié)、刑事羈押措施執(zhí)行活動的法律監(jiān)督權。由于現(xiàn)行刑訴法規(guī)定的欠缺，目前檢察機關刑罰執(zhí)行監(jiān)督主要是對監(jiān)禁刑執(zhí)行情況的監(jiān)督，對于非監(jiān)禁刑的監(jiān)督在一些地方尚處于起步階段或者沒有開展，如對罰金、沒收財產(chǎn)等財產(chǎn)刑執(zhí)行情況的監(jiān)督，絕大多數(shù)地方還沒有開展，存在著監(jiān)督乏力的問題。刑事訴訟法作為程序法，不僅應明確刑事訴訟各個環(huán)節(jié)的運行程序，同時也應規(guī)定檢察機關刑事訴訟監(jiān)督的程序。此外，需要通過立法明確規(guī)定檢察機關對勞動教養(yǎng)、行政拘留等非刑罰性限制人身自由措施執(zhí)行情況的監(jiān)督權。

二是明確監(jiān)督的權限和程序，包括具體內(nèi)容和方法。如對發(fā)現(xiàn)的違法行為的調查權，就需要實實在在可操作性的規(guī)定，不能過于概括。

2011-02-10

袁其國，男，甘肅武威人，最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳廳長。