范 毅

(山西省水土保持生態(tài)環(huán)境建設中心)

淤地壩是黃土高原地區(qū)治理水土流失的重要措施之一。至2010年底，山西省共建淤地壩近4.5萬座，總控制面積5 970 km2，已淤地10.47萬 hm2。這些工程，對控制我省的水土流失，減少入黃泥沙，改善當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活及交通條件，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)有的淤地壩工程，普遍存在設計標準低、年久老化失修、損壞現(xiàn)象嚴重等問題，安全度汛形勢不容樂觀。有些淤地壩已達到甚至超過小型水庫規(guī)模，但設計標準卻低于小型水庫，一旦遭遇暴雨洪水，安全隱患極大。因此，進一步做好淤地壩防汛工作意義重大。

山西省各級水行政管理部門每年都要安排部署防汛準備、組織防汛檢查、處置度汛中存在的各種險情和災情等安全防范措施。但從總體來說，目前淤地壩的防汛工作還處于相對被動的工作狀態(tài)，很有必要通過出臺國家層面的淤地壩防汛指導意見，加大宣傳力度，增強防汛意識，依靠先進的技術手段創(chuàng)新管理模式，對工程建設及運行期的防汛安全進行科學預報，從而完善淤地壩防汛的各項工作。

1 經(jīng)驗與做法

1.1 嚴格落實防汛責任制

落實防汛責任制是淤地壩安全度汛的重要組織保證。我省將淤地壩防汛納入整體防汛管理體系，實行行政首長負責制，要求每座骨干壩和中型淤地壩必須明確行政責任人、技術負責人和具體管護人員，行政責任人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導擔任，技術負責人由縣水利局領導擔任，具體管護人員選用責任心強、經(jīng)過專門培訓、能負起責任的人員擔任，從而做到了層層落實，責任到人。

1.2 掌握淤地壩運行狀況，及時排除重大安全隱患

近幾年來，我省每年都要分幾次對全省骨干壩、中型壩運行現(xiàn)狀進行大排查、大檢查，加強了監(jiān)管，摸清了底子，為一系列政策文件的出臺積累下了第一手資料。近年來已完成67座下游有村莊、學校、工礦企業(yè)等重要設施的大中型病險淤地壩的應急除險加固工作。

1.3 創(chuàng)新機制，落實管護責任和資金

2003年，全省推廣了臨汾市汾西縣“護壩田”典型經(jīng)驗，即“一田三專”管護模式，以“護壩田”收入作為淤地壩工程管理和維護的資金來源，采用專項資金、專門管理、專業(yè)隊伍的方式對淤地壩進行管護。2009年，臨汾市大寧縣將淤地壩管護經(jīng)費納入縣級財政預算，具體補助標準:骨干壩每座每年600元，中型淤地壩每座每年400元，小型淤地壩每座每年200元。我們在全省范圍內(nèi)又大力推廣了大寧縣這一先進經(jīng)驗。目前，全省凡是建有淤地壩的縣，都出臺了類似的管護辦法，并依照各自的地方財政狀況，落實了管護經(jīng)費。

1.4 強化防汛預案，落實責任主體

省水利廳出臺文件，要求各縣制定全縣淤地壩防汛搶險應急預案，拿出切實可行的“防、撤、搶”方案。對下游有村莊、學校、廠礦等重要設施的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建檔管理，制定單壩預案，確定專人管護。

我們在積極爭取有關部門資金對病險淤地壩除險加固的同時，按照“誰批準、誰負責，誰造成危險、誰排除”的原則，查明責任主體，落實安全運行管護責任。

對非水利部門、單位或鄉(xiāng)村集體建設的淤地壩，由投資方負責其安全運行監(jiān)管工作。

對水利部門建設、已被其他單位或部門占用而改變功能和用途的淤地壩，由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通知有關單位或部門對其安全運行負責，相關安檢部門監(jiān)管，排除隱患;因煤炭開采造成淤地壩安全隱患的，由損壞方拿出排險方案，出資修復;同時占用者和損壞者要對水土保持設施進行經(jīng)濟補償。

水利部門建設的淤地壩，如果建成后在庫區(qū)和下游河道又建設了村莊、學校、廠礦等重要設施，出現(xiàn)人口聚居的，由批準單位負責拆遷安置工作，并責成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責日常安全和防汛工作。如果建前已有村莊、廠礦等重要設施的，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建檔管理，編制應急預案，落實管護人員。水行政主管部門根據(jù)具體情況采取綜合措施，確保淤地壩防汛安全萬無一失。

1.5 多措并舉，防患于未然

凡在建壩下游溝道一定距離、一定高度范圍內(nèi)有廠礦、村莊等重要設施的，我們不再規(guī)劃建設淤地壩;對已經(jīng)批復但尚未實施的淤地壩，全部重新調(diào)整壩址;凡擬在已建淤地壩庫區(qū)和下游河道建設工礦、村莊、學校等重要設施的，需經(jīng)水行政主管部門論證批準。

省水利廳水土保持局專門成立了防汛科，加強淤地壩安全管理。每年汛前成立淤地壩工程防汛領導組織機構，汛期24 h防汛值班。凡涉及有骨干壩、中型淤地壩工程的各市水保部門也設置相應的淤地壩防汛辦公室，建立健全防汛值班制度。

2 存在的問題

2.1 防汛管理體制不完善

現(xiàn)行市、縣淤地壩防汛管理體制仍是以水保系統(tǒng)為基礎，各級水保部門是淤地壩防汛的日常管理單位，淤地壩防汛還沒有真正納入各地防汛管理體系。淤地壩防汛工作大多局限于水保系統(tǒng)內(nèi)，組建的淤地壩防汛領導小組及其辦公室多數(shù)沒有和當?shù)胤姥垂芾頇C構進行有機協(xié)調(diào)與銜接。單靠各級水保部門甚至水保部門的一個內(nèi)設機構很難完成繁重的淤地壩防汛管理任務。各級防汛部門沒有把淤地壩防汛工作與水庫堤防防汛、山洪地質災害預防同等對待，沒有實行同步部署，同步落實，同步考核。部分縣沒能把淤地壩防汛資金投入、物資儲備等納入當?shù)刎斦A算，直接影響了淤地壩防汛工作的正常開展。主要原因是地方水利(水務)和水保單位在防汛責、權等方面不清晰，并且在認識方面存在著差異。地方政府普遍認為淤地壩建設在千溝萬壑里，是群眾性工程，以攔泥淤地為主，而且長期處于老百姓使用、管護的狀態(tài)，沒有管護防汛資金保障，因此對防洪重視不夠。

2.2 非工程措施和應急能力建設有待進一步完善

近年來，我省黃河流域基本未發(fā)生過大的汛情，淤地壩下游大都沒有重要設施，一些地方干部群眾有麻痹僥幸思想，一些工程的防洪預案不夠完善，“防、撤、搶”措施有待進一步落實。淤地壩大都分布在人煙稀少、交通不便的偏僻支毛溝中，缺乏必要的通訊、預警系統(tǒng)，也給防汛和管理帶來了一定困難。一些地方甚至沒有制定有效防洪預案。各縣(市、區(qū))雖落實了淤地壩總的度汛預案，但個別縣沒有編制有效的單壩“防、撤、搶”度汛預案。護壩人員管護業(yè)務不熟悉，有些縣(市、區(qū))放水建筑物堵塞而未及時清理，臥管孔蓋缺失現(xiàn)象嚴重。

2.3 特殊的地理區(qū)位和水情條件加大了防汛壓力

黃土高原地區(qū)特別是黃土丘陵溝壑區(qū)，氣候干旱，降水稀少，但局部短時高強度暴雨時有發(fā)生，一兩場暴雨的雨量就超過了全年降水量的40%以上。加之山高坡陡、地形破碎、植被稀少，洪水暴漲暴落，極容易形成洪水災害。近年來氣候異常，極端天氣頻發(fā)，局部發(fā)生高強度暴雨洪水機率大增，淤地壩防汛形勢日趨嚴峻。

3 幾點建議

3.1 完善制度與辦法

建議以國家防總名義，專門出臺國家層面的淤地壩防汛指導意見，強化淤地壩管理責任，明確將淤地壩防汛納入水利防汛體系，防汛責任由各級政府負責，各級可以制訂實施細則;明確要求當?shù)亟⒂俚貕尉S修養(yǎng)護基金，基金來源主要包括中央和地方各級財政安排、淤地壩收益提成、征收礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償費等;流域機構代表水利部主要抓好規(guī)劃的編制，確定淤地壩建設、管理的重點和發(fā)展方向，抓好標準、規(guī)程、規(guī)范性文件的制定，推進淤地壩防汛工作科學化，實現(xiàn)流域治理開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的有機統(tǒng)一。

3.2 加大宣傳力度，增強淤地壩防汛意識

結合汛前檢查和全年防汛抗旱安排，精心策劃，突出重點，認真做好每年的防汛宣傳。在淤地壩所在縣廣泛開展以“水保防汛，安全大家”為主題的淤地壩防汛宣傳日活動。利用各類活動向廣大群眾分發(fā)宣傳資料、宣傳畫冊及制作宣傳板面、懸掛宣傳條幅、安全咨詢等，做好淤地壩安全宣傳教育工作。同時要動員全社會積極投入淤地壩防汛行動，鼓勵社會各界積極支持和參與防汛工作，凝成齊抓共防的工作合力。要主動與同級黨委、政府宣傳主管部門和社會媒體溝通，確保宣傳渠道暢通，及時客觀、真實、準確地發(fā)布汛情信息，實時掌握防汛熱點和焦點問題。要廣泛開展淤地壩防汛抗旱減災宣傳教育，努力提升全民防災減災意識，全面提高群眾防災避險和自救互救能力。

3.3 加強淤地壩防汛預報等技術研究

建議在汛期要加強氣象水文預報和防汛指揮平臺建設，提高汛情監(jiān)測、預報、預警和指揮決策支持水平，不斷提高科學防洪能力。編制小流域壩系設計、施工規(guī)范，保證淤地壩建設始終以小流域為單元開展壩系建設，避免單壩建設，以便更好地控制洪水和攔截泥沙，減少洪水災害的威脅，最大程度地提高淤地壩防汛能力。對壩系建設的防洪標準、洪水泥沙分析、淤地壩降級與報廢標準、淤地壩長期管護與安全運行、淤地壩防汛預報等進行專項研究。同時，對各地淤地壩防汛管理的成功經(jīng)驗和先進的技術手段進行調(diào)查總結，逐步形成淤地壩防汛技術標準體系和制度體系，推進淤地壩防汛工作向標準化、規(guī)范化發(fā)展。