尹 芳

(湖南懷化學(xué)院工商管理系，湖南懷化 418000)

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究

尹 芳

(湖南懷化學(xué)院工商管理系，湖南懷化 418000)

地方政府債務(wù)問(wèn)題事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)地方政府債務(wù)存在規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因:不合理的財(cái)稅制度;投融資體制不健全;地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后;不科學(xué)的政績(jī)考核助長(zhǎng)了盲目舉債等。防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措:規(guī)范管理地方政府債務(wù)，控制債務(wù)余額;完善相關(guān)法律規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)合理的債務(wù)融資渠道;嚴(yán)格舉債程序，設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金;完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制;將地方政府債務(wù)納入地方主要決策者和金融監(jiān)管負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)范圍。

地方政府債務(wù);規(guī)模風(fēng)險(xiǎn);結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)是指中央政府以下的各級(jí)地方單位，行使行政管理職能的各部門及其所屬機(jī)構(gòu)，包括省、市(地)、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，為履行其職能以政府名義從社會(huì)公眾及外國(guó)政府等組織取得的收入，并承諾在將來(lái)某一時(shí)間予以償還，是根據(jù)信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳在2011年2月下發(fā)的《關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》，我國(guó)地方政府債務(wù)包括:地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)。

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，是指地方政府部門和其他相關(guān)單位舉借，確定由政府財(cái)政資金償還，政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

(一)地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指由于債務(wù)規(guī)模過(guò)大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無(wú)法支付的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)對(duì)地方政府負(fù)債實(shí)行嚴(yán)格控制。但是，事實(shí)上地方政府會(huì)用一些規(guī)避法律的、非規(guī)范的融資方式舉債，最主要的方法就是搭建地方融資平臺(tái)。①潘文軒:《地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及其化解》，《財(cái)政與稅務(wù)》2010年第8期。

根據(jù)中國(guó)人民銀行的統(tǒng)計(jì)，截至2009年5月底，全國(guó)共有地方政府投融資平臺(tái)3800家左右，總負(fù)債規(guī)模5．26萬(wàn)億元。根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和來(lái)自債券市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2010年6月末，中國(guó)地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7．66萬(wàn)億元;城投債(現(xiàn)已停止審批)余額為4882．5億元，再加上財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券2670億元，2010年上半年，地方政府公開(kāi)可以計(jì)算的總債務(wù)已超過(guò)8．42萬(wàn)億元?？紤]到地方融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目對(duì)資金需求有一定的剛性，我國(guó)積極的財(cái)政政策還在繼續(xù)實(shí)行，以及對(duì)地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑較小等因素，并參照我國(guó)地方政府本級(jí)財(cái)政收入預(yù)算，2010年我國(guó)地方政府債務(wù)率將達(dá)139%。②政府債務(wù)率=負(fù)債/地方政府本級(jí)財(cái)政收入。而世界上許多國(guó)家地方政府的債務(wù)率一般控制在100%左右，相對(duì)而言，我國(guó)地方政府債務(wù)率已經(jīng)偏高。③斯蘭:《警惕地方政府債務(wù)危機(jī)》，《中國(guó)改革報(bào)》2010年3月5日。我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)量和規(guī)模正在超常增長(zhǎng)和急劇累積，規(guī)模債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。如此龐大的地方政府債務(wù)已嚴(yán)重影響到本級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)，成為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中重大潛在風(fēng)險(xiǎn)因素之一。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府債務(wù)中不同種類的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，在地方政府債務(wù)總額中所占的比重越來(lái)越高。我國(guó)地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有地方融資平臺(tái)、政策性投資公司的呆壞賬損失、未根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定而承擔(dān)責(zé)任的債務(wù)、政府直接干預(yù)下的國(guó)企或金融機(jī)構(gòu)債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、地方政府擔(dān)保問(wèn)題等。這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)一般不出現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。但實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損失不容忽視。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

(一)不合理的財(cái)稅制度

1994年11月14日，中共十四屆三中全會(huì)確定建立以分稅制為基礎(chǔ)的新的財(cái)稅目標(biāo)。分稅制改革，將稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅三種形式，從明晰中央和地方的事權(quán)著手，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，劃分中央和地方的收入。分稅制改革之后，中央集中的財(cái)政收入得到快速增長(zhǎng)，表現(xiàn)為中央財(cái)政收入占總收入的比重大大增加。相反，地方財(cái)政收入所占比重大幅減少。隨著中央政府財(cái)力的增強(qiáng)，為了平衡中央和地方政府的財(cái)力，中央政府明確強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，即將財(cái)政的溢出效益轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的均等化。但是，由于中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法律權(quán)威性不夠等原因，致使我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)，表現(xiàn)為一般轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)低，大量采用的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，資金使用效率不高，并存在大量的擠占挪用現(xiàn)象，同時(shí)缺乏有效的約束和效益評(píng)估機(jī)制，中央財(cái)政調(diào)控權(quán)沒(méi)有充分發(fā)揮均等化功能。

稅費(fèi)改革前，為解決財(cái)源不足問(wèn)題，地方政府大多借助收費(fèi)這一渠道;稅費(fèi)改革后，地方政府相當(dāng)一部分收費(fèi)項(xiàng)目被規(guī)范進(jìn)各種稅收之中并被歸入中央稅或共享稅，由此導(dǎo)致地方收費(fèi)渠道的大幅萎縮。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共需求也在不斷增加，對(duì)財(cái)政資金的要求也越來(lái)越多，而地方財(cái)政收入急劇減少，再加上地方政府間轉(zhuǎn)移支付體制尚不健全，由此造成地方政府債務(wù)的不斷累積。

(二)投融資體制不健全

目前，我國(guó)仍處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府在投融資活動(dòng)中行政干預(yù)較多。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，但由于缺乏有效的多元化的投融資方式，導(dǎo)致地方政府融資渠道比較混亂。再加上不甚合理的財(cái)政制度，導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財(cái)政支持。對(duì)此，地方政府只能打政策“擦邊球”，依靠組建投融資平臺(tái)，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，進(jìn)而造成大量的地方政府債務(wù)。目前地方投融資平臺(tái)的大規(guī)模增加已成為地方政府負(fù)債的主導(dǎo)性原因。

(三)地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后

要對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰。目前，我國(guó)尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量體系，并且由于地方政府債務(wù)存在合法性問(wèn)題，使得地方政府債務(wù)自產(chǎn)生以來(lái)就缺乏統(tǒng)一和公開(kāi)的數(shù)據(jù)。政府無(wú)法掌握債務(wù)的整體情況，因而無(wú)法對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)管和控制。同時(shí)，由于信息披露機(jī)制的缺乏，多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體含混不清，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且性質(zhì)多樣，使得監(jiān)管的難度大大增加。另一方面，地方政府運(yùn)用手中權(quán)力可以較為容易的擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。然而，這些以銀行貸款或以政府信用做擔(dān)?；I集的社會(huì)資金如果運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模。

(四)不科學(xué)的政績(jī)考核助長(zhǎng)了盲目舉債

目前，我國(guó)對(duì)地方政府官員的政績(jī)考核還不能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎?cái)力的承受程度，而是主要通過(guò)GDP指標(biāo)和財(cái)政收入作為考察標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國(guó)多數(shù)基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任職期限較短，為增加任內(nèi)政績(jī)使地方GDP在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，其有效手段就是增加投資與政府購(gòu)買。因此，地方政府在財(cái)力不足的情況下，只能通過(guò)舉債的方式促進(jìn)GDP的增長(zhǎng)。地方政府官員行為短期化和盲目舉債，除了不斷增加政府債務(wù)數(shù)額規(guī)模，積聚財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以外，還在一定程度上透支了政府信譽(yù)，損害了政府的形象和公信力。

三、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措

(一)規(guī)范管理地方政府債務(wù)，控制債務(wù)余額

依法理財(cái)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，包括政府融資投資決策條例、決策失誤責(zé)任條例和償還條例等，并對(duì)政府融資實(shí)行規(guī)范化、法制化管理。目前，核算我國(guó)地方政府債務(wù)的方法是收付實(shí)現(xiàn)制，由于收付實(shí)現(xiàn)制存在天然的缺陷，應(yīng)逐步過(guò)渡到使用權(quán)責(zé)發(fā)生制來(lái)核算地方政府債務(wù)。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量后，政府及其相關(guān)部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對(duì)以后年度的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響，以此對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。①李冬妍:《打造公共財(cái)政框架下全口徑預(yù)算管理體系》，《財(cái)政研究》2010年第3期。同時(shí)，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，其運(yùn)行過(guò)程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。

(二)完善相關(guān)法律規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)合理的債務(wù)融資渠道

我國(guó)《預(yù)算法》及其相關(guān)法律條文規(guī)定，禁止地方政府舉借債務(wù)。因此，地方政府不得不通過(guò)融資平臺(tái)公司、政府擔(dān)保的方式來(lái)融通資金，解決資金短缺問(wèn)題，因而形成了大量隱性債務(wù)。這與世界各國(guó)的通行做法不一致，也有悖于政府管理公共事務(wù)的客觀規(guī)律。

政府通過(guò)為公民提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)資源配置，在這一過(guò)程中形成合理、適度的政府債務(wù)，即賦予地方政府合法舉債權(quán)，使其能夠更好地提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源配置職能的內(nèi)在要求是地方政府的合法權(quán)利。資本市場(chǎng)對(duì)于地方政府融資具有重要的意義，良好的資本市場(chǎng)能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資產(chǎn)組合，有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。②財(cái)政部預(yù)算司課題組:《世界銀行專家談地方政府債務(wù)管理理論及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，《財(cái)政與稅務(wù)》2010年第1期。與其讓事實(shí)上已經(jīng)存在的政府負(fù)債以不規(guī)范的方式存在，缺乏有效的監(jiān)督，不如正視地方政府的舉債行為，完善相關(guān)法律規(guī)定，保證地方政府的直接融資活動(dòng)在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上有序進(jìn)行。

(三)嚴(yán)格舉債程序，設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金

規(guī)范地方政府舉債程序，舉借新債的單位要報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大及其常委會(huì)審議并向財(cái)政部門提出申請(qǐng)，財(cái)政部門審核后報(bào)同級(jí)人民政府審定。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格限制地方政府債務(wù)資金的參與。并禁止地方政府盲目為企業(yè)提供擔(dān)保、過(guò)度組建投融資平臺(tái)，促使其降低過(guò)度負(fù)債的概率。同時(shí)，明確償債責(zé)任單位并根據(jù)本地實(shí)際，完善償債準(zhǔn)備金制度。各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、預(yù)算撥款和預(yù)算外資金結(jié)余調(diào)劑等多種渠道設(shè)立綜合償債基金或?qū)ｍ?xiàng)償債基金，保持償債準(zhǔn)備金來(lái)源穩(wěn)定。償債基金由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理，不得截留、挪用。

(四)完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制

政府應(yīng)實(shí)際地評(píng)估當(dāng)前債務(wù)情況，測(cè)定地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，逐步形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。從中央到地方，建立包括預(yù)期借款需求占政府收入的比例、債務(wù)水平、財(cái)政赤字等指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。逐步提高我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的綜合預(yù)警能力。應(yīng)堅(jiān)持債務(wù)定期分析和報(bào)告制度，對(duì)超過(guò)預(yù)警線的政府債務(wù)應(yīng)及時(shí)發(fā)出預(yù)警通知，以引起高度重視，及時(shí)預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的地方，政府應(yīng)給予足夠的重視并提前啟動(dòng)預(yù)警預(yù)案，盡早采取防范措施。這種剛性約束，不僅可以有效控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，而且有利于杜絕地方政府的短期行為，如“政績(jī)工程”和“形象工程”，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀和科學(xué)的發(fā)展觀。

(五)將地方政府債務(wù)納入地方主要決策者和金融監(jiān)管負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)范圍

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委2009年向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央決算審查結(jié)果時(shí)指出，地方政府舉借債務(wù)應(yīng)按照法律規(guī)定執(zhí)行，并報(bào)同級(jí)人大審批;加強(qiáng)預(yù)算信息在政務(wù)公開(kāi)中的披露義務(wù)。財(cái)政部已表示要切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，重點(diǎn)清理和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司融資和擔(dān)保承諾行為，堅(jiān)決制止以財(cái)政性收入等違規(guī)擔(dān)保承諾的做法。這些要求表明，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化，建立法制政府、服務(wù)型政府的前提。地方政府領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要以法律為依據(jù)。對(duì)于相關(guān)的違法行為，要盡快建立和啟動(dòng)責(zé)任追究程序。同時(shí)，如果地方政府及其融資平臺(tái)公司從金融機(jī)構(gòu)獲得大規(guī)模貸款，或者在無(wú)擔(dān)?；蛴行У盅旱那闆r下，即項(xiàng)目收益及財(cái)政收入無(wú)保證的情況下獲批發(fā)行項(xiàng)目債券，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

F812．7

A

1003－4145［2011］09－0138－03

2011－02－19

尹 芳，女，湖南懷化學(xué)院工商管理系副教授、高級(jí)會(huì)計(jì)師。

(責(zé)任編輯:欒曉平luanxiaoping@163．com)