蔣小嬌

(福建師范大學公共管理學院，福州 350007）

·經濟探求·

官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系研究
——基于血鉛含量超標事件的反思

蔣小嬌

(福建師范大學公共管理學院，福州 350007）

每年我國投入大量的工業(yè)污染治理費用，雖在一定程度上改善了局部地區(qū)的環(huán)境污染問題，但總體上還是存在比較嚴重的污染問題。要有效治理工業(yè)污染問題，就必須建立官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系。即合理擴大地方財權和將環(huán)保指標列入地方政府的考核機制;構建環(huán)保部門的有效激勵機制;建立健全環(huán)保信息公開制度，強化公民環(huán)保權利意識;提高公民的環(huán)保知識，發(fā)揮其民主監(jiān)督的作用。

工業(yè)污染防治;地方保護主義;負外部性;環(huán)保權利

在工業(yè)化進程中，我國大工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展促進了經濟的增長和人們生活水平的提高，同時也帶來了越來越嚴重的環(huán)境污染問題。雖然我國加大了治理力度，減少了單位工業(yè)產值的污染物的排放量，但工業(yè)污染依然是我國環(huán)境污染問題的罪魁禍首。由工業(yè)污染引發(fā)的水土污染、空氣污染、噪聲污染等問題已經對人們的生產、生活產生巨大的負面影響。自2009年以來，全國各地不斷發(fā)生由工業(yè)污染造成的血鉛含量超標事件。據(jù)人民網(wǎng)消息透露，血鉛含量超標事件2009年有6起，2010年有9起［1］。這些事件讓我們不得不反思:為何會出現(xiàn)這類嚴重的污染問題，為何每年巨額的環(huán)保投入難以有效遏制污染，治理污染的根本途徑是什么。治理工業(yè)污染必須從源頭上抓好防治工作，才能有效減少污染源和節(jié)省治理成本。這些事件的發(fā)生暴露出當前我國工業(yè)污染防治體系存在的一些問題。

一、當前我國工業(yè)污染防治體系存在“三大問題”

(一)地方保護主義嚴重

這些血鉛含量超標事件主要是由鉛酸電池企業(yè)、有色金屬冶煉企業(yè)和廢金屬回收企業(yè)造成的。這些污染型企業(yè)大多分布在經濟較落后的地區(qū)。有的未通過環(huán)保評估和相關手續(xù)就開始生產。當?shù)卣鴮掖侮P閉這些工廠，為什么還會出現(xiàn)兒童血鉛含量超標事件呢?最根本的原因在于地方保護主義，即當?shù)卣豢紤]這些污染型企業(yè)所創(chuàng)造的經濟價值而忽視其所帶來的負面性問題，且為污染型企業(yè)提供“通行證”或“保護傘”。由于經濟較落后的地區(qū)在招商引資方面處于弱勢，于是許多當?shù)乜h級政府就出臺了各種優(yōu)惠措施大力招商引資，甚至以犧牲環(huán)境求發(fā)展，引進了許多不符合國家產業(yè)政策和環(huán)保條件的高污染型企業(yè)。高污染型企業(yè)雖然可以促進當?shù)亟洕陌l(fā)展，但同時也極大地影響了當?shù)鼐用竦纳a生活環(huán)境。以煉鉛廠為例，工廠每年都要排放大量的二氧化硫。二氧化硫遇雨容易形成酸雨，最終導致當?shù)亓帜尽⒑堂缢劳?。而且，住在煉鉛廠附近的兒童出現(xiàn)血鉛含量超標問題，有的甚至出現(xiàn)中毒現(xiàn)象。很多貧困地區(qū)的縣政府為求得經濟上的發(fā)展，不顧企業(yè)污染所帶來的負外部性問題，導致血鉛超標事件不斷發(fā)生。

(二)環(huán)保部門監(jiān)管不到位

環(huán)保部門作為環(huán)境監(jiān)管的主體，有權監(jiān)督企業(yè)的排污行為。污染企業(yè)生產所帶來的環(huán)境污染問題具有負外部性。環(huán)保部門監(jiān)管到位與否，直接關系到企業(yè)排污行為的多少。2009年以來，全國各地發(fā)生的血鉛含量超標事件與當?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)管不到位有著密切的關系。許多造成血鉛含量超標事件的污染型企業(yè)未經環(huán)保評估通過，就擅自生產。當?shù)丨h(huán)保局曾要求當?shù)卣【嗞P閉該公司，但污染型企業(yè)改名后依然照舊生產。按照相關程序，當?shù)丨h(huán)保局本應將此行為上報給縣政府，及時制止這些污染企業(yè)的生產行為以減輕工業(yè)污染。但是環(huán)保局考慮到當?shù)亟洕浜?、政府招商引資不容易，就“睜一眼，閉一眼”，讓未達到排放要求的污染型企業(yè)投入生產，最后造成了兒童血鉛含量超標的嚴重后果。

(三)當?shù)卮迕窨範幤髽I(yè)污染的意識薄弱

一個符合環(huán)保標準企業(yè)的入駐不僅可以為當?shù)貏?chuàng)造財富，而且提供就業(yè)機會。但污染型企業(yè)的入駐所帶來的環(huán)境污染外部性問題卻難以用其所創(chuàng)造的經濟價值來消除。如湖南嘉禾縣兒童血鉛含量超標是發(fā)生在當?shù)亓帜竞秃堂缱凕S、變枯、死亡之后。在鄉(xiāng)政府及縣農林行政主管部門鑒定出由附近冶煉廠排出的二氧化硫所導致農林死亡之后，當?shù)卮迕駴]有集中起來與冶煉廠抗爭污染問題，維護自身的環(huán)保權利，直到發(fā)生兒童血鉛含量超標事件后才與之抗爭。當?shù)卮迕耠m然掌握科學文化知識不多，但生活在污染企業(yè)附近的“第一線”，在農林業(yè)遭污染致死之后，就應該采取果斷的應對措施來維護自身的利益。但他們沒有這樣做，而是在兒童生命健康受到威脅時，才與污染企業(yè)抗爭。從中可以看出，當?shù)卮迕窨範幬廴酒髽I(yè)的意識很薄弱，缺乏維護環(huán)保權利的意識。

二、導致我國工業(yè)污染防治體系存在不足的原因分析

(一)分稅制的改革與以GDP為主導指標的地方政府考核機制

一方面，分稅制的改革導致地方政府財權與事權不相稱。1994年，我國開始實行分稅制。作為主要稅收的增值稅收入的75%上繳中央，剩下25%歸地方各級政府分成，其他的一些比較重要的稅歸中央所有，或由中央與地方共享，或由各級地方政府分成［2］。分稅制的改革雖然有利于中央政府集中配置資源，但同時也帶來了地方政府財權與事權不相稱的問題，特別是在貧困地區(qū)尤為突出。為了發(fā)展地方經濟，貧困縣級政府大力招商引資，不管是什么類型的企業(yè)，只要能給地方政府帶來經濟效益就予以引進，而對企業(yè)污染問題置之不理。

另一方面，以GDP為主導指標的地方政府考核機制所帶來的負面效應。為完成GDP任務，地方各級政府在招商引資方面都做了大量工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府因農業(yè)稅的廢除面臨更大的財政壓力，而入駐農村地區(qū)的污染型企業(yè)可以增加政府的財政收入，二者之間的利益耦合容易產生地方保護主義。

(二)環(huán)保部門缺乏有效的激勵機制

在我國現(xiàn)行的工業(yè)污染防治體系中，環(huán)境監(jiān)管部門主要的責任是監(jiān)督企業(yè)污染防治情況，并對違規(guī)的企業(yè)提出處理措施，但無權責令污染企業(yè)停產或關閉。換言之，環(huán)境監(jiān)管部門以“誰污染，誰治理”原則來監(jiān)督污染企業(yè)。要充分調動人的積極性與主動性就必須有相應的激勵機制。管理學中的激勵理論如美國心理學家郝茨伯格的“激勵—保健理論”、亞當斯的“公平理論”、斯金納的“強化理論”等主要基于心理學、行為科學、社會學等領域對人的需要、動機以及行為的研究成果，探討如何預測和激發(fā)人的動機，滿足人的需要，調動人的積極性［3］。但目前我國環(huán)境監(jiān)管部門人員的收入是由政府財政撥款的，與企業(yè)的排污行為之間不存在直接的關聯(lián)。因此，在沒有激勵機制的刺激下，要讓環(huán)保監(jiān)管部門人員主動地、有效地監(jiān)管污染企業(yè)是不太可能的。

(三)當?shù)卮迕瘛岸桃暋保h(huán)保權利意識薄弱

自2009年來，全國一些經濟較落后的地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)了因工業(yè)污染導致的兒童血鉛含量超標事件。這些事件都是兒童出現(xiàn)異常，到醫(yī)院檢查后才被發(fā)現(xiàn)問題的。生活在污染企業(yè)附近的當?shù)卮迕駥ψ约旱纳?、生產環(huán)境應當比較熟悉，可是為什么直到自己的孩子血鉛含量超標，甚至有的中毒了，才與污染企業(yè)抗爭呢?其中，很重要的原因就是他們看到企業(yè)提供的就業(yè)機會，可以在短時間內增加他們的經濟收入和提高其生活水平。當?shù)卮迕裰豢吹轿廴酒髽I(yè)所帶來的經濟效益，而忽視其污染問題。不符合排污標準的污染企業(yè)落戶貧困農村，對當?shù)卮迕駚碚f，是弊大于利?！罢l污染，誰治理”，對沒有外部監(jiān)督的污染型企業(yè)來說，是句空話;而“先污染，后治理”對財政困難的地方政府來說也是句空話。因此，最終承擔污染后果的只能是收益最少、受害最大的當?shù)卮迕?。同時，由于當?shù)卮迕竦沫h(huán)保權利意識薄弱，導致自身的環(huán)保權益受到侵害。當前我國環(huán)保政策偏向城市，農村地區(qū)的環(huán)保政策有待進一步完善，而且我國法律過于強調公民的環(huán)保義務，這些都不利于公民環(huán)保權利意識的提高。

三、建立官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系的對策

通過上述對當前我國工業(yè)污染防治體系存在的不足及其原因的分析，可以看出地方政府、污染企業(yè)與當?shù)卮迕裰g存在著利益博弈。地方政府為完成經濟指標維護污染企業(yè)，與污染企業(yè)之間存在利益耦合之處，從而忽視了政府自身防治污染的責任，出現(xiàn)“政府失靈”問題;不符合排污標準的污染企業(yè)雖然可以為當?shù)靥峁┚蜆I(yè)機會和促進消費，但其所帶來的嚴重污染問題危害當?shù)卮迕窠】?地方政府保護污染企業(yè)是以損害當?shù)卮迕竦睦鏋榇鷥r的，違背了執(zhí)政為民的本質。污染企業(yè)作為污染的肇事者，應當承擔起治理污染的責任，而政府和村民都有責任監(jiān)督污染企業(yè)，共同創(chuàng)建經濟發(fā)展、生態(tài)良好的社會。因此，文章提出從體制機制上來解決這三者之間的利益博弈問題，建立起官民共同參與下的工業(yè)污染防治體系。

(一)合理擴大地方財權和將環(huán)保指標列入地方政府的考核機制

分稅制的改革給地方政府帶來財權與事權的不相稱問題，特別在貧困地區(qū)這種問題已經演變成其他惡性問題的根源。中央政府每年都會撥出?？钣糜谥卫砉I(yè)污染，但取得的效果并不令人滿意。因此，中央政府要合理擴大地方政府財權，增加地方政府對治理工業(yè)污染的財權投入，要求相關部門配合做好監(jiān)督工作，保證地方政府做到?？顚Ｓ?。

進一步完善地方政府的考核機制。經濟的增長可以改善人們的生活水平，但以污染環(huán)境為代價的經濟增長只會惡化人們的生產生活條件。地方政府每年都要完成一定的經濟指標，這是種壓力型的任務。招商引資已經成為地方政府工作的重中之重。招商引資的多少直接關系到地方政府能否完成經濟任務。以犧牲環(huán)境為代價換來的經濟增長，違背科學發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展原則，而且難以彌補治理污染的成本。因此，要將環(huán)保指標列入地方政府的考核機制中，強化地方政府對工業(yè)污染防治的責任，杜絕地方保護主義。

(二)構建環(huán)保部門的有效激勵機制

環(huán)保部門在我國工業(yè)污染防治體系中有著舉足輕重的作用。為杜絕地方政府保護污染企業(yè)的行為，就必須充分發(fā)揮環(huán)保部門的監(jiān)管作用。在現(xiàn)有的工業(yè)污染防治體系中，政府是責任主體。環(huán)保部門負責監(jiān)管，其對污染企業(yè)的監(jiān)管效果如何直接關系到當?shù)氐沫h(huán)境質量。環(huán)保部門的有效監(jiān)管對污染型企業(yè)會產生一定壓力，能夠減少企業(yè)的污染行為。因此，要充分發(fā)揮環(huán)保部門及其工作人員的積極性和主動性，建立有效的激勵機制，對環(huán)保工作人員采取“胡蘿卜+大棒”的手段。各環(huán)保部門除了將環(huán)保工作人員的工資與企業(yè)的排污行為建立直接的聯(lián)系外，對完成監(jiān)管任務的工作人員要給以適當?shù)奈镔|和精神獎勵，對未完成任務的要給以書面形式的通告。環(huán)保部門通過建立激勵機制來強化環(huán)境監(jiān)管人員的責任意識，將監(jiān)管職責落實到位。

(三)建立健全環(huán)保信息公開制度，強化公民環(huán)境權利意識，發(fā)揮其民主監(jiān)督作用

污染性企業(yè)的排污信息不完全、不充分對環(huán)保監(jiān)管部門來說是個難題，而對科學文化知識掌握少的公民來說更是個大難題。因此，要發(fā)揮公民在工業(yè)污染防治體系中的作用就必須讓公民及時了解環(huán)保信息。這就要求環(huán)保部門及政府相關部門必須建立健全環(huán)保信息公開制度，除了政府在門戶網(wǎng)站公開信息，也可以利用社區(qū)的宣傳欄等其他媒介向公民傳達環(huán)保信息。更重要的是，政府相關部門要強化公民環(huán)境權利意識。長期以來，我國過于強調公民的環(huán)境保護義務，而忽視其環(huán)保權利，導致許多公民在生命健康受到威脅時才想到與污染企業(yè)抗爭。公民居住在污染型企業(yè)附近，很容易受到污染的影響。因此，要強化公民的環(huán)保權利，發(fā)揮其在工業(yè)污染防治體系中的作用。

要通過各種有效渠道提高公民的環(huán)保知識，發(fā)揮其民主監(jiān)督作用。由于在經濟較落后地區(qū)的地方政府與污染型企業(yè)之間存在利益耦合的問題，因此地方保護主義盛行，且工業(yè)污染問題越演越烈。再者，當前環(huán)保監(jiān)管部門缺乏有效的激勵機制，對污染型企業(yè)難以起到有效監(jiān)管的作用。因此，工業(yè)污染防治工作必須發(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。這主要體現(xiàn)在兩個方面:一是對污染型企業(yè)污染行為的監(jiān)督，促使它們自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)，按照環(huán)保要求排污、減排;二是對環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)督，促使他們嚴格執(zhí)法，保證環(huán)保政策、法律法規(guī)落實到位，杜絕權力尋租。民眾要充分發(fā)揮自身在工業(yè)污染防治體系中的民主監(jiān)督作用，首先就必須掌握一定的環(huán)保知識、法律知識和具有參與環(huán)境監(jiān)督的主體性意識。因此，民眾要積極參與環(huán)境文化建設，通過政府相關部門的環(huán)境宣傳工作和政府門戶網(wǎng)站的環(huán)保信息公開等渠道充實自己的環(huán)境科學知識，充分發(fā)揮自身在工業(yè)污染防治體系中的作用，從而維護自身的環(huán)保權利。

［1］血鉛悲劇警示鉛污染，冶煉企業(yè)鉛污染不容忽視［EB/OL］．http://health．people．com．cn/GB/1461340．html，2011－05－12．

［2］張秀英，劉金玲．中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債問題研究［M］．北京:人民出版社，2004:157．

［3］張鈴棗．管理學概論［M］．廈門:廈門大學出版社，2006:203．

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1008－8520(2011)04－0041－03

2011－04－15

蔣小嬌(1986－)，女，福建漳州人，碩士研究生。

［責任編輯:梁桂芝］