陽 劍

(蘇仙區(qū)林業(yè)局， 湖南 郴州 423000)

蘇仙區(qū)公益林建設(shè)面臨的問題與對策

陽 劍

(蘇仙區(qū)林業(yè)局， 湖南 郴州 423000)

簡述了郴州市蘇仙區(qū)公益林建設(shè)現(xiàn)狀，通過分析認為，蘇仙區(qū)公益林還存在補償標準過低、經(jīng)營主體小而分散、法規(guī)制度不夠完善、林分質(zhì)量不高等問題；針對這些問題，探討了健全公益林補償機制、搞活公益林經(jīng)營機制、穩(wěn)定公益林管護機制等對策。

公益林; 問題; 對策; 蘇仙區(qū)

生態(tài)公益林建設(shè)是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的重要基礎(chǔ)，是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，全面發(fā)展小康社會的戰(zhàn)略選擇。郴州市蘇仙區(qū)自2001年啟動實施生態(tài)公益林工程以來，初步建立了森林生態(tài)效益補償機制，為蘇仙區(qū)生態(tài)林業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。本文對蘇仙區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)中的現(xiàn)狀和問題進行分析，探討相關(guān)對策。

1 基本概況

郴州市蘇仙區(qū)地處湖南南部,南嶺中段，騎田嶺北麓，位于郴州市東側(cè)。地理座標為東經(jīng)112°53′55″—113°16′20″,北緯25°30′21″—26°03′29″。全區(qū)土地總面積134405hm2，林業(yè)用地面積95190hm2，占土地總面積的70.8%，森林覆蓋率66.13%。山脈主要有羅霄山、五蓋山、騎田嶺三支。境內(nèi)地表水分屬兩大水系，三個流域。以騎田嶺—五蓋山—羅霄山脊線為分水嶺，分屬長江水系的耒水流域、棲河流域和珠江水系的武水流域。湘江北去，珠水南流。蘇仙區(qū)是耒水、棲河和武水的重要發(fā)源地，具有非常重要的生態(tài)地位。

2 公益林現(xiàn)狀

2.1公益林區(qū)劃界定規(guī)模

蘇仙區(qū)通過2001年公益林試點區(qū)劃界定、2004年重點公益林區(qū)劃界定、2007年省級公益林區(qū)劃界定共區(qū)劃界定了38800hm2公益林，占全區(qū)林業(yè)用地面積的41%。其中，重點公益林29130hm2，占75%；省級公益林9670hm2，占25%。

2.2公益林林地類結(jié)構(gòu)

按地類劃分，全區(qū)公益林中有林地29616hm2，占76.3%；疏林地728hm2，占1.9%；灌木林地7748hm2，占20.0%；無林地580hm2，占1.5%；未成林地128hm2，占0.3%。

2.3公益林林種結(jié)構(gòu)

按林種分，全區(qū)公益林中水源涵養(yǎng)林14915hm2，水土保持林13655hm2，國防林560hm2，護路林5014hm2，風景林665hm2，環(huán)境保護林3991hm2。

2.4公益林樹種及林齡結(jié)構(gòu)

按樹種分，全區(qū)公益林中，馬尾松4844hm2，杉木4122hm2，國外松166hm2，速闊林22hm2，中闊林5358hm2，慢闊林12230hm2；按林齡結(jié)構(gòu)分，幼齡林9816 hm2，中齡林9477hm2，近熟林4622 hm2，成熟林2566hm2，過熟林261hm2。

3 經(jīng)營中存在的問題

3.1補償標準過低，基層群眾積極性不高

據(jù)測算, 杉木一般用材林, 按 25年為一輪伐期, 所生產(chǎn)木材扣除造林管護成本,每年可獲純收入450元/hm2以上。2010年，雖然，財政森林生態(tài)效益補償基金對非國有公益林補償標準已提高至150元/hm2，但與林農(nóng)經(jīng)營用材林的收益相比依然相差甚遠，依然嚴重挫傷了基層群眾管護公益林的積極性[1-2]。

3.2經(jīng)營主體小而分散，不能適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要

20世紀80年代初，蘇仙區(qū)農(nóng)村全面實行了林業(yè)生產(chǎn)責任制，這一經(jīng)營體制一直延續(xù)到現(xiàn)在。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，蘇仙區(qū)38800hm2公益林中，有12685hm2由農(nóng)民個人經(jīng)營，涉及到 3.3 萬戶農(nóng)戶，平均每戶0.38 hm2。由于這些生態(tài)公益林掌握在千家萬戶的農(nóng)民手中，經(jīng)營主體小而散，這種“一山多主，一主多山”的經(jīng)營模式給公益林的建設(shè)帶來很大難度，給造林護林和林區(qū)道路、防火林帶等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來諸多不便，已不能適應(yīng)規(guī)?；?jīng)營和林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

3.3公益林保護法規(guī)和制度不完善

湖南省尚未頒布專門的公益林保護法規(guī)和管理辦法，對公益林的更新采伐和撫育采伐缺乏具體的申報程序和操作方法，對破壞公益林的行為沒有針對性的處罰辦法，使得公益林與商品林體現(xiàn)不出實質(zhì)性的差別，公益林管理機構(gòu)在行政管理和執(zhí)法過程中缺乏明確的法律依據(jù)。

3.4公益林林分質(zhì)量不高，生態(tài)功能脆弱

蘇仙區(qū)38800hm2公益林中, 有林地面積只占76.3%；疏林地、灌木林地、宜林荒山荒地等占了 23.7%,總量達 9184hm2, 林地利用率不高。同時有林地中杉木、馬尾松、國外松等針葉林占34%，比例過高, 結(jié)構(gòu)較單一, 存在純林、中幼林、單層林多, 混交林、成過熟林、復(fù)層林少的問題, 林分質(zhì)量不高, 防護功能弱, 防護效益低。

4 可持續(xù)經(jīng)營的對策

4.1多渠道籌措投入資金，健全生態(tài)公益林補償機制

公益林區(qū)劃后，不能進行商業(yè)性采伐，林農(nóng)對林地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都無法體現(xiàn)，林農(nóng)與政府之間的矛盾可能因此激化。因此，健全合理有效的公益林補償機制迫在眉睫，對公益林進行合理的生態(tài)補償成為公益林穩(wěn)定建設(shè)和成功發(fā)展的關(guān)鍵?，F(xiàn)行的財政森林生態(tài)效益補償基金標準依然過低，還應(yīng)繼續(xù)探討有效的補償機制和公益林管理模式。

4.1.1 繼續(xù)加大政府財政投入 鑒于生態(tài)效益與社會效益的公共產(chǎn)品性,政府應(yīng)當是公益林補償?shù)闹黧w。政府可通過加大財政補助和開征生態(tài)稅的方式擴大和強化森林生態(tài)效益補償基金，逐步提高林農(nóng)生態(tài)補償標準。

4.1.2 發(fā)行國債 通過發(fā)行國債籌集所需資金,相當于向未來借錢,并用未來的財政收入來還債。從理論上講,林業(yè)生產(chǎn)周期長,營造生態(tài)林對后人有利,生態(tài)林具有“時間外部經(jīng)濟性”,即生態(tài)林的生態(tài)效益具有長期效果,后代人也從中受益。因此,后代人承擔一部分費用也是合理的。且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,人們收入水平提高,未來人們對生態(tài)環(huán)境要求也將提高,那時人們愿意且國家也有能力還債。

4.1.3 生態(tài)受益者承擔公益林建設(shè)費用 對于以發(fā)揮某種生態(tài)功能為主要目的的小型生態(tài)工程，其收益對象明確且較少，可以按照“誰受益，誰補償”的原則，由受益者承擔公益林建設(shè)費用或直接投資營造公益林。例如，旅游區(qū)內(nèi)的風景林、飲用水源和水電站上游的水源涵養(yǎng)林、交通干線旁的護路林都可以從主要受益者的門票收入、水費、電費和路橋費中提取一定比例的資金用于補償公益林主體。

4.2積極推進林地流轉(zhuǎn)，搞活生態(tài)公益林經(jīng)營機制

改革開放以來，隨著山區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，林農(nóng)收入不斷提高并實現(xiàn)了收入多元化，使得山區(qū)農(nóng)民對生態(tài)公益林的依存度越來越低，這為生態(tài)公益林的流轉(zhuǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。因此，要順應(yīng)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，不失時機地推進生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)，采取靈活多樣的經(jīng)營方式，實現(xiàn)生態(tài)公益林的規(guī)?；?jīng)營。

4.2.1 將禁伐的公益林國有化 鑒于生態(tài)效益的“公共產(chǎn)品”特性，與公益林的“公益”性質(zhì)最匹配的所有制莫過于“公有”了?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》也指出：“探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林”。建立和完善國家采購公益林機制，通過贖買或租憑的形式逐步實現(xiàn)城區(qū)周邊、重要水源涵養(yǎng)地等禁伐公益林的林權(quán)、林地的國有化，不僅有利于林業(yè)分類經(jīng)營的實施，滿足國家對重點區(qū)域的長遠規(guī)劃，而且有利于對生態(tài)公益林實施科學(xué)、統(tǒng)一的管理，使公益林更好地發(fā)揮其應(yīng)有的社會、生態(tài)功能。

4.2.2 建立公益林流轉(zhuǎn)平臺，促進公益林林地的良性流轉(zhuǎn) 政府搭臺建立公益林流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范公益林流轉(zhuǎn)市場的動作和監(jiān)管，在確保公益林資源不被破壞，公益林性質(zhì)不改變的前提下，通過良性公益林流轉(zhuǎn)，將分散的公益林集中到經(jīng)營成本低、管理水平高的單位和個人，提高公益林建設(shè)水平。

4.2.3 委托村組集中管理，集中經(jīng)營 大部分公益林在目前條件下無法實現(xiàn)國家采購或通過流轉(zhuǎn)來進行集中。對于這部分公益林，可以在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，采取權(quán)屬不變、委托管理的辦法，由農(nóng)民委托組集體或村集體采取統(tǒng)一培育、統(tǒng)一管護、統(tǒng)一有償?shù)慕?jīng)營管理模式。

4.3尊重生態(tài)規(guī)律，穩(wěn)定公益林管護機制

4.3.1 應(yīng)用生態(tài)學(xué)的基本理論指導(dǎo)生態(tài)公益林培育 要建設(shè)好生態(tài)公益林，必須掌握生態(tài)學(xué)的基本知識、基本理論，應(yīng)用生態(tài)規(guī)律，通過封山育林、補植補造、優(yōu)材更替、更新?lián)嵊壬鷳B(tài)措施改善公益林的林種結(jié)構(gòu)、樹種結(jié)構(gòu)、林齡結(jié)構(gòu)、森林群落結(jié)構(gòu)，按公益林保護等級實施分類經(jīng)營等，提高公益林生態(tài)功能。

4.3.2 完善公益林法規(guī)，加大執(zhí)法力度 目前，很多省份已出臺了公益林管理辦法，湖南省應(yīng)盡快出臺公益林保護法規(guī)和管理辦法，明確公益林所有者、經(jīng)營者的責任、義務(wù)與權(quán)利，生態(tài)公益林組織經(jīng)營辦法，公益林采伐的條件、方式和申報程序，公益林違法犯罪行為的處罰等事宜，以保障公益林所有者合法權(quán)益，規(guī)范公益林管理[3-4]。

[1] 袁亞光.湖南永州生態(tài)公益林保護利用與發(fā)展初探[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2008(2)：15-17.

[2] 費世民,彭鎮(zhèn)華,周金星,等.關(guān)于森林生態(tài)效益補償問題的探討[J]. 林業(yè)科學(xué),2004(4)：171-179.

[3] 鄭四渭,韓國康,唐志,等. 浙江省良性林地流轉(zhuǎn)與生態(tài)公益林建設(shè)互動機制研究[J].浙江林業(yè)科技,2007(5)：76-80.

[4] 陳濤,呂聯(lián)江,徐江峰,等. 紹興市生態(tài)公益林建設(shè)面臨的問題及對策[J]. 華東森林經(jīng)理,2007(2)：32-34.

TheexistingproblemandcountermeasuresofecologicalforestconstructionofSuxianDistrict

YANG Jian

(Forestry Bureau of Suxian District, Chenzhou 423000, China)

The paper briefly describes the status of ecological forest construction in Suxian District of Chenzhou city. Through the analysis of its situation, the existing problems, such as low compensation standard, small and scattered business entities, imperfect laws and regulations, low forest stands quality were pointed out. According to these problems mentioned above, improving the compensation mechanism of ecological forest, enlivening the forests management mechanism, stabilizing the management and protection mechanism countermeasures were suggested in the paper.

ecological forest; problem; countermeasure; Suxian District

2011-07-01

2011-08-29

S 727.2

A

1003-5710(2011)05-0070-02

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2011. 05. 019

(文字編校：龔玉子，楊 駿)