□馬 驍

公務法人視角下的高校圖書館還書逾期的法律分析

□馬 驍

對圖書館圖書逾期處罰的定性一直存在爭議,而適時地引入公務法人制度,對高校圖書館及其處罰行為進行重新界定,則能充分解釋圖書館逾期處罰這一問題。作為公務法人的高校圖書館,法律法規(guī)對處罰權予以授權或者改變處罰方式則可以對此問題予以解決。

圖書逾期 法律關系 公務法人 罰款

1 對圖書館還書逾期處罰的法律性質的評析

對圖書館還書逾期處罰的性質分析,一直是理論界不斷爭論的話題。欲對這一問題深入探究,則應對現(xiàn)有的“行政法律關系論”、“民事法律關系論”和“雙重法律關系論”三種觀點深入剖析。

1.1 “行政法律關系論”不利于維護讀者權利

行政法律關系是指經(jīng)過行政法規(guī)范調整的,因實施國家行政權而發(fā)生的行政主體與行政相對方之間、行政主體之間的權利與義務的關系。從行政法主體理論而言,高校圖書館作為提供公共服務的事業(yè)單位,屬于“法律法規(guī)授權的其他組織”[1],是行政主體的一種。因此在針對讀者借閱圖書逾期歸還問題上,高校圖書館長期以來都是以管理者的身份來行使對讀者的逾期處罰權。由于我國政事不分,很多事業(yè)單位(比如高校)還依然保留著行政級別,這使得高校的管理部門以行政管理的角色來面對學生和教師不足為奇。這種所謂的行政管理其實是計劃體制下的產(chǎn)物。

高校制定的圖書借閱規(guī)則只不過是對內的效力有限的規(guī)定,其效力應當?shù)陀趪覒椃?、法律或者行政法?guī),況且我國并未在立法中對圖書館罰款權予以肯定。因此,僅憑校規(guī)便設定罰款權力不符合法理。同時由于這種內部法律關系不具有可訴性,因此,如果學校職能部門侵犯了學生或者是教師的權利,并不能提起訴訟。這使得我們在解決逾期罰款問題上,如果定性為簡單的行政法律關系,則非常不利于讀者權利的維護,更不利于國家法治建設目標的實現(xiàn)。

1.2 “民事法律關系論”不符合雙方法律屬性

民事法律關系是指根據(jù)民事法律規(guī)范確立的以民事權利義務為內容的社會關系,是由民事法律規(guī)范調整而形成的社會關系。持此觀點的學者認為,高校圖書館與讀者形成的是一種民事合同法律關系[2]。在借閱圖書過程中,讀者享有借閱權利的同時也承擔著按期歸還的相應義務。因此,借閱圖書逾期的行為在民事法律關系中視為違反合同約定,應當通過繳納罰款方式,終止雙方民事法律關系。

這種觀點看似比較合理,其實卻忽略了民事法律關系最為本質的精神:平等和意思自治。民事關系區(qū)別行政關系最大的特點就是雙方主體地位的平等性。在民事關系中,雙方權利與義務的平等性貫徹始終;同時民事主體在從事民事活動時,以自己的真實意思來充分表達自己的意愿,根據(jù)自己的意愿來設立、變更和終止民事法律關系。到目前為止,似乎沒有聽說哪一個圖書館在制定借閱規(guī)則的時候是和讀者像訂立合同那樣商榷而完成的。高校圖書館與讀者之間的法律關系屬性并沒有體現(xiàn)民事關系中的兩項基本原則。既然連基本的意思自治和平等原則都沒有在圖書館和讀者之間體現(xiàn),又何來民事法律關系呢?

1.3 “雙重法律關系論”是一種簡單的疊加

部分學者在發(fā)現(xiàn)上述兩種觀點均不能合理解釋圖書逾期問題的時候,則提出了高校圖書館與讀者是一種雙重法律關系,即部分為民事法律關系,部分為行政法律關系。雙重法律觀點是基于民事合同關系與行政法律關系兩種觀點的綜合,即不完全贊同民事合同的觀點,又不完全贊同行政法律關系的觀點[3]。

這種觀點顯然是一種對高校及其職能部門性質的簡單疊加,是一種簡單的表象問題,并不能真實反映出高校圖書館在逾期處罰問題上的本質所在?？梢哉f是這種折中的論點沿襲了我國傳統(tǒng)的中庸模式。但是這種觀點并未理解高校圖書館的法律定位和屬性,因此,產(chǎn)生片面和牽強附會的理解在所難免。

2 公務法人視角下的高校圖書館的法律地位

在對上述三種基本觀點提出質疑的同時,也必須對高校圖書館的法律屬性加以界定和剖析。而公務法人的相關理論恰能解釋當前我國高校圖書館的法律地位。

2.1 公務法人的涵義和特征

公務法人并非我國學者創(chuàng)設,而是來自于德國行政法學鼻祖奧托邁耶對大陸法系行政法理論中的“公營造物”的理解:“掌握于行政主體手中,由人與物作為手段之存在體,持續(xù)的為特定公共目的而服務”[4]。公務法人作為是近代行政管理的一種新技術,是行政組織在新的歷史條件下的一種擴張形態(tài),不同于私法人,也不同于其他公法人。

從法律屬性上來看,公務法人有如下特征:首先,公務法人是依照公法設立的法人;其次,公務法人是國家行政主體為了特定目的而設立的服務性機構,它擔負特定的行政職能,服務于特定的行政目的;再次,公務法人享有一定公共權力,具有獨立的管理機構及法律人格,能夠獨立承擔法律責任;最后,公務法人與其利用者之間存在豐富而特殊的法律關系[5]。

2.2 圖書館的法律地位:公務法人的一種

根據(jù)我國《教育法》第二十八條第七款“學校有管理、使用本單位的設施和經(jīng)費的權利”,《高等教育法》第三十八條“高等學校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”的規(guī)定,高校是一種能提供公共服務的組織,并在一定程度上享有自主管理的權力和承擔相應法律責任,屬于典型的公務法人。高校設立的圖書館作為高校職能部門之一,其公務法人的屬性當屬必然。因此,作為具有公務法人屬性的圖書館,應當按照上述法律的規(guī)定,依法享有對校內事務的各項管理權。對逾期借閱進行處罰則可以視為高校內部管理權的具體表現(xiàn)。

3 作為公務法人的圖書館對圖書逾期罰款權的分析

作為公務法人的圖書館在處理逾期罰款問題上是否有罰款的權力,必須將其納入《行政處罰法》的范圍加以考察和分析。作為公務法人的圖書館的行政處罰必須受到上位法《行政處罰法》的效力約束。

3.1 主體適格

我國《行政處罰法》第八條規(guī)定了“罰款”是行政處罰的一種,并在第十七條同時規(guī)定:“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰?！币虼?高校作為管理公共事務的部門可以享有處罰權。從處罰主體資格上而言,高?？梢詫τ馄趫D書不歸還者實施處罰。但是由于我國法律法規(guī)沒有明確授權高校處罰權,因此,即使高校有處罰權,也不能必然得出可以做出處罰的行為。

3.2 罰款并無法律法規(guī)授權

我國《行政處罰法》規(guī)定,法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以設定行政處罰種類。罰款作為行政處罰的一種,應當由法律,至少是行政法規(guī)或者部門規(guī)章加以規(guī)定。但是高校在逾期不歸還圖書問題上基本上采用的方式是自行創(chuàng)設罰款制度加以處罰。這種自行創(chuàng)設處罰權的行為與行政處罰法的立法精神相違背。我國《行政處罰法》第三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定,并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效?！憋@然,高校通過校規(guī)或者圖書借閱規(guī)則制定處罰權并無法律依據(jù),未經(jīng)法律法規(guī)的授權,是無效的。

3.3 罰款亦無統(tǒng)一的標準和程序

從實際情況來看,各個高校和科研院所對還書逾期罰款的力度和程序也不相同。清華大學還書逾期罰款的標準是:對借期是4周或8周的,過期1-7天0.1元/天;第8天開始0.2元/天;對借期為 7天的,過期 1-7天,10.00元/天,第 8天開始 20.00元/天;借期為48小時的,過期 1.00元/小時;催還的,過期第 1-7天,0.10元/天;第8天開始,0.20元/天。復旦大學圖書館逾期罰款每冊每天0.1元。武漢大學圖書館則是每冊每天0.05元①參見清華大學圖書館、復旦大學圖書館、武漢大學圖書館相關借閱規(guī)則。。造成各個高校圖書館罰款標準不同正是因為法律法規(guī)未作出明確的規(guī)定或者授權。與此同時,罰款的程序也存在缺陷。罰款作為我國行政處罰的種類,在行政處罰法中明確規(guī)定了應當采用作出處罰和收繳罰款相分離的原則,一般行政罰款都是向銀行繳納,而銀行直接上交國庫。但是目前高校并沒有采用此種方式,而是自行作出處罰的決定后又自行收繳。因此,也就不免使得讀者產(chǎn)生拒絕繳納和抵觸的心理。

3.4 對圖書逾期的處罰行為未規(guī)定相應的法律責任

長期占據(jù)主導地位的特別權力關系理論使得高校在管理學生過程中出現(xiàn)了權力膨脹的現(xiàn)象。并且,對高校定性不明確使得我們雖然承認其管理權,但卻忽視了其應當承擔的法律責任。可是公務法人最為顯著的特征便是能夠獨立承擔相應的法律責任。圖書逾期處罰權的法律責任,不僅要有法律的依據(jù)和授權,還應當體現(xiàn)在可訴性方面。1999年劉燕文訴北京大學拒發(fā)畢業(yè)證一案為明確高校的法律地位開了先河。因此,高校在圖書逾期處罰制度上違反上位立法的前提下,所承擔的越權立法則應當視為無效行為。

綜上所述,作為公務法人的高校圖書館雖然有處罰的主體資格,但是因為沒有法律法規(guī)的設定,并且自行罰款的標準也未能統(tǒng)一,因此罰款的權力勢必會受到質疑和詰問。

4 對圖書逾期處罰的法律建議

高校圖書館作為公務法人,為保障圖書館內的圖書能夠自由流動,從而自行設立罰款,雖然宗旨和出發(fā)點沒錯,但從法律上卻是無效的。因此,對處罰權性質不應當全盤否定,而應當加以適當修正和糾偏。

4.1 對圖書館圖書逾期罰款進行法律法規(guī)的授權

圖書逾期不歸還,的確在很大程度上影響了書籍的流通。特別是對那些急需用書的讀者。圖書館所提供的書籍并非個人財產(chǎn),因此借閱者僅僅是享有了其使用權,而非所有權。如果不對逾期借閱者進行適度處罰,則會影響他人平等借閱圖書的權利。但是,我國現(xiàn)行立法并沒有在法律法規(guī)上授權高校有罰款的權力。要想解決這一沖突,則應當在立法技術上加以完善。但這并不是必須以全國立法形式加以規(guī)范,國務院各部門的規(guī)章和地方性法規(guī)便足以解決此類問題。在此類立法中可以明確界定高校圖書館處罰權的方式、途徑和標準。這樣,便能使高校通過合法途徑維護讀者借閱公平權。同時,也應當對高校及其圖書館的法律責任加以明確指出,特別是在保護讀者權益方面,司法訴訟的救濟渠道要遠遠勝于內部申訴制度。

4.2 變逾期罰款為其他處罰措施

圖書借閱逾期所造成的最大影響是損害了其他讀者平等享有該書的使用權。是否不得不運用罰款的方式加以處罰,仍有商榷之處。部分高校的一些對還書逾期處罰的方式則為我們提供了有效的借鑒。首都師范大學對圖書借閱逾期采用“超期停借”的處罰。即“如果您有一本圖書超過借閱期限,系統(tǒng)就將自動停止您繼續(xù)借閱其他圖書的權限;圖書館對逾期歸還圖書的處罰政策是限制其在某一段時間內不能借閱;限制借閱的天數(shù)從實際還書之日起計算;限制借閱的天數(shù)=當前已經(jīng)被限制的天數(shù)+被歸還圖書的超期天數(shù);當讀者的限制借閱天數(shù)超過10天,圖書館只給予10天限制借閱的處罰?！边@種處罰方式對逾期借閱者并非予以罰款,而是一種對等的處罰方式:你不讓別人借閱,你自己就不能借閱。這種處罰方式并沒有違反《行政處罰法》中所列的處罰種類,既沒有違反上位立法的規(guī)定,也體現(xiàn)出了制定借閱規(guī)則者的高明“立法”技巧:在不觸及法律底線的同時很好地彰顯了高校自治的理念。

5 結語

圖書借閱逾期罰款權的設定和執(zhí)行不僅是一個行政立法的問題,同時也涉及到保障公民平等借閱權的問題。以公務法人制度對其進行定性分析較為準確。而處罰的設定則必須通過高位階的法律法規(guī)加以明確授權。并且高校在實施處罰權的同時應當指明自己的法律責任所在。

1 姜明安.行政法與行政訴訟法.北京:法律出版社.2006:89

2 馬波.關于高校圖書館罰款制度法律依據(jù)的探討.山東圖書館季刊,2008(109):23-24

3王遠均、趙媛.從基礎服務模式看數(shù)字圖書館的法律問題.情報資料工作,2001(6):37

4 劉洪濤.論公立高校與學生之間的法律關系.[2010-09-15].http://www.law-lib.com

5 馬懷德.公務法人問題研究.中國法學,2000(4):41

A Legal Analysis of Fines for Overdue Books in University Libraries:From the Perspective of the Public Legal Person

Ma Xiao

There is a debate about fines for overdue books in university libraries.It is proper to introduce the concept of public legal person to explain penalty actions according to a redefinition of the relationship between the library and readers.There are two suggestions:power of penalty should have been authorized by law and regulations and its ways should also be changed.

Overdue Returning Books;Legal Relationship;Public Legal Person;Fine

首都師范大學政法學院,北京,100048

2010年9月15日