□馬 驍

公務(wù)法人視角下的高校圖書館還書逾期的法律分析

□馬 驍

對圖書館圖書逾期處罰的定性一直存在爭議,而適時地引入公務(wù)法人制度,對高校圖書館及其處罰行為進(jìn)行重新界定,則能充分解釋圖書館逾期處罰這一問題。作為公務(wù)法人的高校圖書館,法律法規(guī)對處罰權(quán)予以授權(quán)或者改變處罰方式則可以對此問題予以解決。

圖書逾期 法律關(guān)系 公務(wù)法人 罰款

1 對圖書館還書逾期處罰的法律性質(zhì)的評析

對圖書館還書逾期處罰的性質(zhì)分析,一直是理論界不斷爭論的話題。欲對這一問題深入探究,則應(yīng)對現(xiàn)有的“行政法律關(guān)系論”、“民事法律關(guān)系論”和“雙重法律關(guān)系論”三種觀點深入剖析。

1.1 “行政法律關(guān)系論”不利于維護(hù)讀者權(quán)利

行政法律關(guān)系是指經(jīng)過行政法規(guī)范調(diào)整的,因?qū)嵤﹪倚姓?quán)而發(fā)生的行政主體與行政相對方之間、行政主體之間的權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。從行政法主體理論而言,高校圖書館作為提供公共服務(wù)的事業(yè)單位,屬于“法律法規(guī)授權(quán)的其他組織”[1],是行政主體的一種。因此在針對讀者借閱圖書逾期歸還問題上,高校圖書館長期以來都是以管理者的身份來行使對讀者的逾期處罰權(quán)。由于我國政事不分,很多事業(yè)單位(比如高校)還依然保留著行政級別,這使得高校的管理部門以行政管理的角色來面對學(xué)生和教師不足為奇。這種所謂的行政管理其實是計劃體制下的產(chǎn)物。

高校制定的圖書借閱規(guī)則只不過是對內(nèi)的效力有限的規(guī)定,其效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀趪覒椃?、法律或者行政法?guī),況且我國并未在立法中對圖書館罰款權(quán)予以肯定。因此,僅憑校規(guī)便設(shè)定罰款權(quán)力不符合法理。同時由于這種內(nèi)部法律關(guān)系不具有可訴性,因此,如果學(xué)校職能部門侵犯了學(xué)生或者是教師的權(quán)利,并不能提起訴訟。這使得我們在解決逾期罰款問題上,如果定性為簡單的行政法律關(guān)系,則非常不利于讀者權(quán)利的維護(hù),更不利于國家法治建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

1.2 “民事法律關(guān)系論”不符合雙方法律屬性

民事法律關(guān)系是指根據(jù)民事法律規(guī)范確立的以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會關(guān)系,是由民事法律規(guī)范調(diào)整而形成的社會關(guān)系。持此觀點的學(xué)者認(rèn)為,高校圖書館與讀者形成的是一種民事合同法律關(guān)系[2]。在借閱圖書過程中,讀者享有借閱權(quán)利的同時也承擔(dān)著按期歸還的相應(yīng)義務(wù)。因此,借閱圖書逾期的行為在民事法律關(guān)系中視為違反合同約定,應(yīng)當(dāng)通過繳納罰款方式,終止雙方民事法律關(guān)系。

這種觀點看似比較合理,其實卻忽略了民事法律關(guān)系最為本質(zhì)的精神:平等和意思自治。民事關(guān)系區(qū)別行政關(guān)系最大的特點就是雙方主體地位的平等性。在民事關(guān)系中,雙方權(quán)利與義務(wù)的平等性貫徹始終;同時民事主體在從事民事活動時,以自己的真實意思來充分表達(dá)自己的意愿,根據(jù)自己的意愿來設(shè)立、變更和終止民事法律關(guān)系。到目前為止,似乎沒有聽說哪一個圖書館在制定借閱規(guī)則的時候是和讀者像訂立合同那樣商榷而完成的。高校圖書館與讀者之間的法律關(guān)系屬性并沒有體現(xiàn)民事關(guān)系中的兩項基本原則。既然連基本的意思自治和平等原則都沒有在圖書館和讀者之間體現(xiàn),又何來民事法律關(guān)系呢?

1.3 “雙重法律關(guān)系論”是一種簡單的疊加

部分學(xué)者在發(fā)現(xiàn)上述兩種觀點均不能合理解釋圖書逾期問題的時候,則提出了高校圖書館與讀者是一種雙重法律關(guān)系,即部分為民事法律關(guān)系,部分為行政法律關(guān)系。雙重法律觀點是基于民事合同關(guān)系與行政法律關(guān)系兩種觀點的綜合,即不完全贊同民事合同的觀點,又不完全贊同行政法律關(guān)系的觀點[3]。

這種觀點顯然是一種對高校及其職能部門性質(zhì)的簡單疊加,是一種簡單的表象問題,并不能真實反映出高校圖書館在逾期處罰問題上的本質(zhì)所在?？梢哉f是這種折中的論點沿襲了我國傳統(tǒng)的中庸模式。但是這種觀點并未理解高校圖書館的法律定位和屬性,因此,產(chǎn)生片面和牽強附會的理解在所難免。

2 公務(wù)法人視角下的高校圖書館的法律地位

在對上述三種基本觀點提出質(zhì)疑的同時,也必須對高校圖書館的法律屬性加以界定和剖析。而公務(wù)法人的相關(guān)理論恰能解釋當(dāng)前我國高校圖書館的法律地位。

2.1 公務(wù)法人的涵義和特征

公務(wù)法人并非我國學(xué)者創(chuàng)設(shè),而是來自于德國行政法學(xué)鼻祖奧托邁耶對大陸法系行政法理論中的“公營造物”的理解:“掌握于行政主體手中,由人與物作為手段之存在體,持續(xù)的為特定公共目的而服務(wù)”[4]。公務(wù)法人作為是近代行政管理的一種新技術(shù),是行政組織在新的歷史條件下的一種擴張形態(tài),不同于私法人,也不同于其他公法人。

從法律屬性上來看,公務(wù)法人有如下特征:首先,公務(wù)法人是依照公法設(shè)立的法人;其次,公務(wù)法人是國家行政主體為了特定目的而設(shè)立的服務(wù)性機構(gòu),它擔(dān)負(fù)特定的行政職能,服務(wù)于特定的行政目的;再次,公務(wù)法人享有一定公共權(quán)力,具有獨立的管理機構(gòu)及法律人格,能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任;最后,公務(wù)法人與其利用者之間存在豐富而特殊的法律關(guān)系[5]。

2.2 圖書館的法律地位:公務(wù)法人的一種

根據(jù)我國《教育法》第二十八條第七款“學(xué)校有管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費的權(quán)利”,《高等教育法》第三十八條“高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”的規(guī)定,高校是一種能提供公共服務(wù)的組織,并在一定程度上享有自主管理的權(quán)力和承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任,屬于典型的公務(wù)法人。高校設(shè)立的圖書館作為高校職能部門之一,其公務(wù)法人的屬性當(dāng)屬必然。因此,作為具有公務(wù)法人屬性的圖書館,應(yīng)當(dāng)按照上述法律的規(guī)定,依法享有對校內(nèi)事務(wù)的各項管理權(quán)。對逾期借閱進(jìn)行處罰則可以視為高校內(nèi)部管理權(quán)的具體表現(xiàn)。

3 作為公務(wù)法人的圖書館對圖書逾期罰款權(quán)的分析

作為公務(wù)法人的圖書館在處理逾期罰款問題上是否有罰款的權(quán)力,必須將其納入《行政處罰法》的范圍加以考察和分析。作為公務(wù)法人的圖書館的行政處罰必須受到上位法《行政處罰法》的效力約束。

3.1 主體適格

我國《行政處罰法》第八條規(guī)定了“罰款”是行政處罰的一種,并在第十七條同時規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！币虼?高校作為管理公共事務(wù)的部門可以享有處罰權(quán)。從處罰主體資格上而言,高校可以對逾期圖書不歸還者實施處罰。但是由于我國法律法規(guī)沒有明確授權(quán)高校處罰權(quán),因此,即使高校有處罰權(quán),也不能必然得出可以做出處罰的行為。

3.2 罰款并無法律法規(guī)授權(quán)

我國《行政處罰法》規(guī)定,法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以設(shè)定行政處罰種類。罰款作為行政處罰的一種,應(yīng)當(dāng)由法律,至少是行政法規(guī)或者部門規(guī)章加以規(guī)定。但是高校在逾期不歸還圖書問題上基本上采用的方式是自行創(chuàng)設(shè)罰款制度加以處罰。這種自行創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)的行為與行政處罰法的立法精神相違背。我國《行政處罰法》第三條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定,并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效?！憋@然,高校通過校規(guī)或者圖書借閱規(guī)則制定處罰權(quán)并無法律依據(jù),未經(jīng)法律法規(guī)的授權(quán),是無效的。

3.3 罰款亦無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序

從實際情況來看,各個高校和科研院所對還書逾期罰款的力度和程序也不相同。清華大學(xué)還書逾期罰款的標(biāo)準(zhǔn)是:對借期是4周或8周的,過期1-7天0.1元/天;第8天開始0.2元/天;對借期為 7天的,過期 1-7天,10.00元/天,第 8天開始 20.00元/天;借期為48小時的,過期 1.00元/小時;催還的,過期第 1-7天,0.10元/天;第8天開始,0.20元/天。復(fù)旦大學(xué)圖書館逾期罰款每冊每天0.1元。武漢大學(xué)圖書館則是每冊每天0.05元①參見清華大學(xué)圖書館、復(fù)旦大學(xué)圖書館、武漢大學(xué)圖書館相關(guān)借閱規(guī)則。。造成各個高校圖書館罰款標(biāo)準(zhǔn)不同正是因為法律法規(guī)未作出明確的規(guī)定或者授權(quán)。與此同時,罰款的程序也存在缺陷。罰款作為我國行政處罰的種類,在行政處罰法中明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)采用作出處罰和收繳罰款相分離的原則,一般行政罰款都是向銀行繳納,而銀行直接上交國庫。但是目前高校并沒有采用此種方式,而是自行作出處罰的決定后又自行收繳。因此,也就不免使得讀者產(chǎn)生拒絕繳納和抵觸的心理。

3.4 對圖書逾期的處罰行為未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任

長期占據(jù)主導(dǎo)地位的特別權(quán)力關(guān)系理論使得高校在管理學(xué)生過程中出現(xiàn)了權(quán)力膨脹的現(xiàn)象。并且,對高校定性不明確使得我們雖然承認(rèn)其管理權(quán),但卻忽視了其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任?？墒枪珓?wù)法人最為顯著的特征便是能夠獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。圖書逾期處罰權(quán)的法律責(zé)任,不僅要有法律的依據(jù)和授權(quán),還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在可訴性方面。1999年劉燕文訴北京大學(xué)拒發(fā)畢業(yè)證一案為明確高校的法律地位開了先河。因此,高校在圖書逾期處罰制度上違反上位立法的前提下,所承擔(dān)的越權(quán)立法則應(yīng)當(dāng)視為無效行為。

綜上所述,作為公務(wù)法人的高校圖書館雖然有處罰的主體資格,但是因為沒有法律法規(guī)的設(shè)定,并且自行罰款的標(biāo)準(zhǔn)也未能統(tǒng)一,因此罰款的權(quán)力勢必會受到質(zhì)疑和詰問。

4 對圖書逾期處罰的法律建議

高校圖書館作為公務(wù)法人,為保障圖書館內(nèi)的圖書能夠自由流動,從而自行設(shè)立罰款,雖然宗旨和出發(fā)點沒錯,但從法律上卻是無效的。因此,對處罰權(quán)性質(zhì)不應(yīng)當(dāng)全盤否定,而應(yīng)當(dāng)加以適當(dāng)修正和糾偏。

4.1 對圖書館圖書逾期罰款進(jìn)行法律法規(guī)的授權(quán)

圖書逾期不歸還,的確在很大程度上影響了書籍的流通。特別是對那些急需用書的讀者。圖書館所提供的書籍并非個人財產(chǎn),因此借閱者僅僅是享有了其使用權(quán),而非所有權(quán)。如果不對逾期借閱者進(jìn)行適度處罰,則會影響他人平等借閱圖書的權(quán)利。但是,我國現(xiàn)行立法并沒有在法律法規(guī)上授權(quán)高校有罰款的權(quán)力。要想解決這一沖突,則應(yīng)當(dāng)在立法技術(shù)上加以完善。但這并不是必須以全國立法形式加以規(guī)范,國務(wù)院各部門的規(guī)章和地方性法規(guī)便足以解決此類問題。在此類立法中可以明確界定高校圖書館處罰權(quán)的方式、途徑和標(biāo)準(zhǔn)。這樣,便能使高校通過合法途徑維護(hù)讀者借閱公平權(quán)。同時,也應(yīng)當(dāng)對高校及其圖書館的法律責(zé)任加以明確指出,特別是在保護(hù)讀者權(quán)益方面,司法訴訟的救濟渠道要遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于內(nèi)部申訴制度。

4.2 變逾期罰款為其他處罰措施

圖書借閱逾期所造成的最大影響是損害了其他讀者平等享有該書的使用權(quán)。是否不得不運用罰款的方式加以處罰,仍有商榷之處。部分高校的一些對還書逾期處罰的方式則為我們提供了有效的借鑒。首都師范大學(xué)對圖書借閱逾期采用“超期停借”的處罰。即“如果您有一本圖書超過借閱期限,系統(tǒng)就將自動停止您繼續(xù)借閱其他圖書的權(quán)限;圖書館對逾期歸還圖書的處罰政策是限制其在某一段時間內(nèi)不能借閱;限制借閱的天數(shù)從實際還書之日起計算;限制借閱的天數(shù)=當(dāng)前已經(jīng)被限制的天數(shù)+被歸還圖書的超期天數(shù);當(dāng)讀者的限制借閱天數(shù)超過10天,圖書館只給予10天限制借閱的處罰?！边@種處罰方式對逾期借閱者并非予以罰款,而是一種對等的處罰方式:你不讓別人借閱,你自己就不能借閱。這種處罰方式并沒有違反《行政處罰法》中所列的處罰種類,既沒有違反上位立法的規(guī)定,也體現(xiàn)出了制定借閱規(guī)則者的高明“立法”技巧:在不觸及法律底線的同時很好地彰顯了高校自治的理念。

5 結(jié)語

圖書借閱逾期罰款權(quán)的設(shè)定和執(zhí)行不僅是一個行政立法的問題,同時也涉及到保障公民平等借閱權(quán)的問題。以公務(wù)法人制度對其進(jìn)行定性分析較為準(zhǔn)確。而處罰的設(shè)定則必須通過高位階的法律法規(guī)加以明確授權(quán)。并且高校在實施處罰權(quán)的同時應(yīng)當(dāng)指明自己的法律責(zé)任所在。

1 姜明安.行政法與行政訴訟法.北京:法律出版社.2006:89

2 馬波.關(guān)于高校圖書館罰款制度法律依據(jù)的探討.山東圖書館季刊,2008(109):23-24

3王遠(yuǎn)均、趙媛.從基礎(chǔ)服務(wù)模式看數(shù)字圖書館的法律問題.情報資料工作,2001(6):37

4 劉洪濤.論公立高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系.[2010-09-15].http://www.law-lib.com

5 馬懷德.公務(wù)法人問題研究.中國法學(xué),2000(4):41

A Legal Analysis of Fines for Overdue Books in University Libraries:From the Perspective of the Public Legal Person

Ma Xiao

There is a debate about fines for overdue books in university libraries.It is proper to introduce the concept of public legal person to explain penalty actions according to a redefinition of the relationship between the library and readers.There are two suggestions:power of penalty should have been authorized by law and regulations and its ways should also be changed.

Overdue Returning Books;Legal Relationship;Public Legal Person;Fine

首都師范大學(xué)政法學(xué)院,北京,100048

2010年9月15日