邵建平

(云南大學(xué)國際關(guān)系研究院 昆明650091)

淺論泰國境內(nèi)的緬甸難民問題

邵建平

(云南大學(xué)國際關(guān)系研究院 昆明650091)

緬甸;難民;泰國;原因;影響;前景

民族問題導(dǎo)致的60多年內(nèi)戰(zhàn)和軍人政權(quán)統(tǒng)治的弊端使緬甸成為東南亞國家中最大的難民輸出國。由于地緣上毗鄰緬甸，泰國成為緬甸難民最主要的收容國。然而，緬甸難民問題給泰國造成了巨大的壓力，也影響了泰緬兩國關(guān)系。從解決前景看，泰國境內(nèi)的緬甸難民問題要得到根本解決，必須依賴緬甸國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)狀況的改善和民族問題的解決。

緬甸60多年的內(nèi)戰(zhàn)，產(chǎn)生了大量的難民，造成了復(fù)雜的難民問題。目前，緬甸是東南亞國家中最大的難民輸出國。截至2009年12月，緬甸大約有406，700名難民 (包括生活在難民生活狀態(tài)下的人)生活在國外，在世界上所有難民來源國家中排名第五［1］。緬甸的難民分布廣泛，主要散居在東南亞和南亞國家中。其中，緬甸的兩個鄰國泰國和孟加拉國是世界上最主要的緬甸難民收容國。泰國與緬甸共享2401公里陸地邊界線，這為緬甸難民穿越邊界到達(dá)泰國提供了“便利”。泰國境內(nèi)的緬甸難民主要是克倫人、克倫尼人、孟人、撣族人、羅興伽人等少數(shù)民族，其中泰緬邊境泰國境內(nèi)的克倫人和克倫尼人最多。2001年，在泰緬邊境難民營登記的緬甸難民達(dá)到了13.1萬人［2］，主要為克倫人和克倫尼人。至2008年4月，泰緬邊境難民營的克倫人和克倫尼難民分別達(dá)到100，124名和21，259名［3］。目前，居住在泰緬邊境泰國境內(nèi)的緬甸難民達(dá)15.46萬人［4］。大規(guī)模的緬甸難民居留泰國境內(nèi)給泰國造成了巨大的壓力。為了解決泰國境內(nèi)的緬甸難民問題，國際社會和泰國都作出了巨大的努力。但由于各種因素制約，泰國境內(nèi)的緬甸難民問題仍然非常嚴(yán)峻。

一 泰國境內(nèi)緬甸難民問題產(chǎn)生的原因

目前，緬甸已經(jīng)成為東南亞國家中最大的難民輸出國，而泰國成為緬甸難民最主要的收容國。政治原因造成的壓力、經(jīng)濟(jì)困難給緬甸少數(shù)民族形成的巨大“推力”、漫長的泰緬陸地邊界線，加之兩國對邊界地區(qū)監(jiān)管不嚴(yán)提供的機(jī)遇是緬甸難民產(chǎn)生并涌入泰國的主要原因。

(一)政治原因

緬甸難民產(chǎn)生的政治原因主要體現(xiàn)在民族問題和相對緊張的國內(nèi)政治環(huán)境兩個方面。

一方面，嚴(yán)峻的民族問題導(dǎo)致的內(nèi)戰(zhàn)是緬甸難民產(chǎn)生并逃到泰國的最主要原因。緬甸的民族問題一直是其國內(nèi)軍事沖突的根源之一，緬甸少數(shù)民族因?yàn)槌^全國人口的1/3，一直被認(rèn)為是國家統(tǒng)一的障礙［5］。獨(dú)立之初，緬甸的少數(shù)民族克倫人、克倫尼人、孟人、撣族人和其他幾個少數(shù)民族集團(tuán)就煽動武裝叛亂，反抗緬甸中央政府，經(jīng)久不息的內(nèi)戰(zhàn)使大量少數(shù)民族成了無家可歸者，不得不逃到邊境地區(qū)泰國一側(cè)成為難民。

首先，少數(shù)民族武裝和政府軍之間的沖突直接影響了沖突地區(qū)少數(shù)民族的正常生活，很多家庭在戰(zhàn)火中家破人亡，不得不移出緬甸，逃避戰(zhàn)禍。克倫少數(shù)民族武裝和緬甸政府軍之間長達(dá)30多年的內(nèi)戰(zhàn)就是大量克倫人逃到泰國并成為難民的直接原因。20世紀(jì)70年代早期，克倫民族聯(lián)盟 (KNU)和緬甸政府軍經(jīng)常在旱季發(fā)生軍事沖突，迫使當(dāng)?shù)厝嗣襁w移到泰緬邊境的泰國一側(cè)，到雨季來臨，軍隊(duì)撤走后，他們又回到原來的居住地。但是，這種情況在1984年發(fā)生了改變。這一年，政府軍攻破了克倫少數(shù)民族抵抗武裝的防線，導(dǎo)致約10，000名克倫族難民逃到泰國的達(dá)府 (Tak)。因此，1984年，第一批緬甸難民抵達(dá)泰緬邊境并建造了臨時“營地”。之后，政府軍一直占據(jù)著這些少數(shù)民族地區(qū)，雨季來臨也沒有撤走，逃到泰國的克倫人不能回到原住地，只能繼續(xù)住在泰國的臨時“營地”，成為難民。這些營地后來成了泰緬邊境泰國一側(cè)最早的緬甸難民營。1984年至1994年，隨著克倫少數(shù)民族抵抗武裝的節(jié)節(jié)敗退，遷移到泰國的緬甸難民越來越多，大約達(dá)到8萬人。1994年，由于民主克倫佛教軍 (DKBA)與政府軍達(dá)成和解，克倫民族聯(lián)盟發(fā)生了分裂，繼而喪失了設(shè)在泰緬邊境的軍事總部。隨著政府軍與克倫民族聯(lián)盟戰(zhàn)爭的深入，尤其是民主克倫佛教軍加入政府軍對克倫少數(shù)民族抵抗武裝的圍剿后，后者的敗退速度大大加快，繼而導(dǎo)致更多的克倫族難民逃到泰國［6］。據(jù)泰緬邊境事務(wù)委員會 (Thailand-Burma Barder Consortium)2006年統(tǒng)計(jì)，在過去的幾十年，久拖不決的內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致大約15.4萬緬甸難民居住在泰緬邊境的9個難民營里面［7］。為了2010年11月大選的順利進(jìn)行，緬甸軍政府于2009年4月要求所有少數(shù)民族地方武裝接受整編，而一直沒有和軍政府達(dá)成和平協(xié)議的克倫民族聯(lián)盟拒絕接受整編。為此，2009年6月，緬甸軍政府先后數(shù)次對克倫民族聯(lián)盟發(fā)動軍事打擊。軍事沖突導(dǎo)致成千上萬的村民逃到泰國，成為新的難民［8］。2010年11月8日，政府軍和少數(shù)民族地方武裝再次在泰緬邊境小鎮(zhèn)妙瓦底 (Myawaddy)發(fā)生軍事沖突，戰(zhàn)爭導(dǎo)致數(shù)以萬計(jì)的難民涌入泰國［9］。

其次，除了直接的軍事沖突制造了大規(guī)模的難民外，為了加強(qiáng)對少數(shù)民族地區(qū)的控制，切斷少數(shù)民族平民對反叛武裝的支持，從1996年起，緬甸政府開始對少數(shù)民族推行大規(guī)模的遷村計(jì)劃，該措施也造成了大規(guī)模的難民。自1996年3月開始，緬甸政府軍在撣邦中部施行強(qiáng)制搬遷計(jì)劃，至2002年12月，約66，868名撣族人逃離緬甸進(jìn)入泰國清邁 (Chiang Mai)北部，成為難民［10］。1996年，大約2500個少數(shù)民族居住的村莊被夷為平地，37萬克倫人、克倫尼人和撣族人被迫遷移，其中一部分不堪壓迫，逃到泰國［11］。而在2002—2004年間，又有約240個村莊被毀棄，約16萬人被強(qiáng)制遷徙［12］。在遷村過程中，政府軍強(qiáng)迫村民勞役、毀壞房屋田地、干涉少數(shù)民族習(xí)俗等問題突出，并不斷有暴力事件發(fā)生。這使得大量少數(shù)民族難民越過泰緬邊境，駐留在泰國北部的清邁、清萊和夜豐頌 (Mae Hong Son)等府避難，其中僅撣族難民人數(shù)就至少有10 萬［13］。

此外，2004年，施行相對溫和民族政策的欽鈕 (Khin Nyunt)被迫下臺，緬甸軍政府為了加緊對少數(shù)民族地方的控制，采取了“四切斷政策(Four Cut Policy)”:切斷少數(shù)民族地方武裝地區(qū)的食物來源、資金來源、與外界的聯(lián)系和信息溝通。為了推行該政策，緬甸政府軍對被指控與少數(shù)民族地方武裝叛亂者有聯(lián)系的平民實(shí)行拘留。很多少數(shù)民族平民無法繼續(xù)生存下去，只得越過邊境線，到泰國尋找“生機(jī)”。根據(jù)泰緬邊境事務(wù)委員會公布的數(shù)據(jù)，截至2007年底，由其在泰緬邊境泰國一側(cè)設(shè)立的難民營已收容緬甸難民多達(dá)141，608人［14］。

另一方面，緬甸國內(nèi)比較緊張的政治環(huán)境也是緬甸難民問題產(chǎn)生的重要原因。自1962年至2010年，軍人政權(quán)已經(jīng)連續(xù)49年對緬甸進(jìn)行集權(quán)統(tǒng)治。軍隊(duì)作為國家的統(tǒng)治工具，其本身是一種專制色彩很濃的社會集團(tuán)，軍人政權(quán)也就不可避免地具有了專制的特點(diǎn)。緬甸軍人政權(quán)由于其特殊的社會環(huán)境和歷史條件，這種特點(diǎn)更為明顯。軍人政權(quán)的集權(quán)統(tǒng)治產(chǎn)生了大量的政治難民并逃到泰國。

緬甸的政治難民可以分為兩類。第一類是直接受到政治壓迫，為了躲避政治迫害而離開緬甸的政治難民，他們主要是1988年9月18日前后受到鎮(zhèn)壓以及1990年大選后遭到拒絕交權(quán)的軍人政治迫害的人。1987年10月，緬甸經(jīng)濟(jì)裹足不前，政府還制定了一個災(zāi)難性的取消國內(nèi)流通貨幣的政策，激起了學(xué)生的游行示威，游行示威迅速演變?yōu)槿珖秶鷥?nèi)要求民主改革的罷工運(yùn)動。到1988年8月，為了平息人民的抗議運(yùn)動，政府對抗議人群采取了軍事鎮(zhèn)壓，大約3000多個平民被殺害。盡管政府采取了軍事鎮(zhèn)壓，緬甸人民還是繼續(xù)要求政治改革，國際社會也對緬甸政府的鎮(zhèn)壓行為進(jìn)行了譴責(zé)。在國內(nèi)外的壓力下，緬甸政府做出妥協(xié)，答應(yīng)1990年5月舉行全國民主選舉。由昂山素季(Aung San Sun Kyi)領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟在大選中獲得壓倒性的勝利，但是軍政府不承認(rèn)選舉結(jié)果，拒絕交權(quán)，并對要求民主改革的人士進(jìn)行政治迫害。為了逃避政治迫害，包括學(xué)生、當(dāng)選議員以及部分僧侶在內(nèi)的很多政治活動積極分子逃到泰國尋求庇護(hù)。如1990年12月在泰國成立政府的盛溫(Sein Win)就是民盟的當(dāng)選議員。第二類是間接受到政治壓迫而逃到外國的緬甸難民。緬甸軍政府除了對國家大事進(jìn)行集權(quán)決策外，還要求人民絕對服從統(tǒng)治，強(qiáng)制人民搬遷和勞動。據(jù)2003年的一份調(diào)查報(bào)告顯示，居住在泰國的大約19%的緬甸人都有被迫為軍政府義務(wù)勞動的經(jīng)歷，居住在達(dá)府湄賽地區(qū) (Maesai)的7%的被訪者都說曾被軍政府逼迫遷移［15］。政府的強(qiáng)制行為使這些人在緬甸失去了基本的生活保障，不得不移居泰國，成為名副其實(shí)的難民。

(二)經(jīng)濟(jì)困難

軍人政權(quán)在推行國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策方面具有致命的弱點(diǎn)，長期的軍人統(tǒng)治導(dǎo)致緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人民生活貧困。緬甸獨(dú)立之初，國際社會普遍認(rèn)為緬甸具有非常好的發(fā)展前景，因?yàn)樗鼡碛胸S富的自然資源和人力資源。然而，在東南亞大多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)都取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展時，緬甸在軍人政權(quán)建立后的1965—1985年20年間，經(jīng)濟(jì)年增長率極其低下。由于軍人政府實(shí)行相對封閉的政策，1987年緬甸被聯(lián)合國評為“世界上最不發(fā)達(dá)的國家之一”［16］。

2000年至2003年，緬甸發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，物價飛漲，人民的日常生活都得不到保障［17］。此外，政府把一些重大工程項(xiàng)目都集中在仰光(Rangoon)附近的平原地區(qū)。2007年緬甸把首都從仰光遷到內(nèi)比都 (Naypyidaw)后，軍政府把大量的GDP花費(fèi)在軍事用度和新都基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，導(dǎo)致國家財(cái)政赤字長期保持在相當(dāng)于GDP 5%左右的水平［18］。軍政府忽視了對少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，下?lián)芙o少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)費(fèi)很少，造成少數(shù)民族地區(qū)人民生活水平低下。而緬甸少數(shù)民族大多居住在自然條件比較惡劣的地方，經(jīng)濟(jì)更加貧困不堪。2008年，緬甸遭受納爾吉斯風(fēng)暴和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加困難。為了擺脫難以為繼的生活，很多緬甸人想方設(shè)法逃到泰緬邊境地區(qū)泰國一側(cè)，哪怕淪為難民也在所不惜。

(三)緬泰兩國對邊界監(jiān)管不力

緬甸和泰國兩國對邊界地區(qū)監(jiān)管不力，也是大量緬甸難民進(jìn)入泰國的原因。緬甸和泰國的陸地邊界線長達(dá)2401公里，從北部泰緬老三國交界處一直延伸到南部的馬來半島西海岸。緬泰兩國對漫長的邊界地區(qū)監(jiān)管不力，為緬甸難民大規(guī)模涌入泰國提供了機(jī)會。從緬甸方面來看，泰緬邊界地區(qū)分布著數(shù)量眾多的少數(shù)民族，少數(shù)民族地方武裝長期控制著這些地區(qū)。由于緬甸現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的進(jìn)程一直難以推進(jìn)，軍政府和少數(shù)民族地方武裝長達(dá)數(shù)十年的對峙沒有得到徹底解決，少數(shù)民族地方武裝一直謀求在聯(lián)邦體制中保持高度的自治權(quán)，因此軍政府的力量無法到達(dá)緬泰邊界地區(qū)并對之實(shí)施有效的監(jiān)管。在對少數(shù)民族地方武裝實(shí)施軍事打擊時期，政府軍對泰緬邊界地區(qū)的控制相對嚴(yán)格，但隨著政府軍的撤出，邊界地區(qū)又回到了“真空狀態(tài)”。泰國方面也存在對邊界監(jiān)管不力的情況。緬甸難民問題對泰國中央政府和邊界地區(qū)地方政府具有不同的意義。從整個國家的利益出發(fā)，中央政府認(rèn)為緬甸難民不僅影響了泰國的國家安全和國家形象，同時也常常會導(dǎo)致泰緬關(guān)系“琴瑟不和”;而作為邊界地區(qū)的地方政府，大量的難民越過邊界進(jìn)入泰國給他們的“經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收”創(chuàng)造了直接的機(jī)會。因此，一些邊界地區(qū)的地方官員為了“創(chuàng)收”，對想進(jìn)入泰國的緬甸人進(jìn)行收費(fèi)并給其“貼上”難民的標(biāo)簽。如一份緬甸的報(bào)紙就曾經(jīng)刊文指出，“克倫民族聯(lián)盟和泰國邊界地區(qū)的地方政府聯(lián)合‘作弊’，克倫民族聯(lián)盟要求想進(jìn)入泰國的緬甸人每天每人交納50泰銖的費(fèi)用，泰國地方政府繼而從克倫民族聯(lián)盟那里參與收入的分成?！保?9］

二 泰國境內(nèi)緬甸難民問題的影響

數(shù)量眾多的緬甸難民生活在泰國，給泰國的國家安全、國內(nèi)政治、國家形象和泰緬兩國關(guān)系造成了消極影響。

(一)對泰國國家安全的影響

泰國境內(nèi)的緬甸難民大部分是由于國內(nèi)民族問題導(dǎo)致的沖突而逃到泰國的，其中大部分是少數(shù)民族地方武裝轄區(qū)的少數(shù)民族。緬甸政府為了徹底消滅少數(shù)民族地方武裝，多次對之實(shí)施軍事打擊。許多少數(shù)民族地方武裝在政府軍的強(qiáng)大攻勢下逃離緬甸，撤退到泰緬邊境泰國一側(cè)，有的少數(shù)民族地方武裝成員就和難民混居在一起。此外，政府軍也會懷疑逃到緬甸的難民與少數(shù)民族武裝叛亂分子有緊密的聯(lián)系，因此難免對居住在泰國的少數(shù)民族難民實(shí)施越境打擊。1998年之前，這種情況非常普遍。緬甸政府軍的行為有時使當(dāng)?shù)氐奶﹪艘参葱颐庥陔y，在戰(zhàn)爭中喪生。如從1992年3月12日開始，緬軍進(jìn)入泰國夜豐頌府曼地區(qū) (Muang District)打擊克揚(yáng)少數(shù)民族反政府武裝，導(dǎo)致兩國軍隊(duì)發(fā)生正面軍事沖突，雙方人員均有不同程度死傷。1998年3月，民主克倫佛教軍多次越界攻擊在泰國境內(nèi)的克倫族難民營，多名泰國村民被打死打傷，兩名泰國士兵被抓走［20］。

1998年后，緬甸政府軍大規(guī)模的跨界軍事打擊盡管沒有再發(fā)生，但是政府軍與少數(shù)民族地方武裝在泰緬邊境地區(qū)的戰(zhàn)事經(jīng)常發(fā)生“外溢”，給泰國造成了一定的影響。如2001年，緬甸政府軍對南撣邦軍發(fā)動旱季攻勢，戰(zhàn)事“外溢”到泰國境內(nèi)，導(dǎo)致邊境地區(qū)的泰國居民逃離家園，泰國政府認(rèn)為緬甸政府軍侵略了自己的領(lǐng)土［21］。2002年5月，同樣的事情再次發(fā)生。2009年，克倫民主佛教軍和克倫民族聯(lián)盟在泰國達(dá)府附近的戰(zhàn)事使兩國邊境地區(qū)的一個泰國村莊全村疏散。在這種情況下，泰國的傳統(tǒng)安全——領(lǐng)土主權(quán)受到威脅。此外，生活在泰國境內(nèi)的很多緬甸難民由于生活走投無路，不得不進(jìn)行販毒、賣淫等非法活動，給泰國帶來非常大的安全隱患。

(二)對泰國國內(nèi)政治的影響

從2006年9月19日軍隊(duì)發(fā)動軍事政變推翻他信 (Thaksin Shinawatra)政權(quán)以來，泰國的政治局勢一直處于動亂狀態(tài)，總理更替像“走馬燈”似的頻繁。在反政府力量反對政府的過程中，泰國境內(nèi)的緬甸難民問題一直是其抨擊政府的有力武器。而且，泰國媒體也刻意炒作緬甸難民對泰國的影響，給政府施加壓力。一般情況下，假如一個居住在泰國境內(nèi)的緬甸難民在泰國犯罪，媒體在報(bào)道過程中則會把個別難民的行為擴(kuò)大為所有緬甸難民的行為，把所有緬甸難民描述成為“麻煩制造者”。媒體的報(bào)道被反政府力量利用，抨擊政府在處理緬甸難民過程中政策失誤，使大規(guī)模的緬甸難民涌入泰國，給當(dāng)?shù)靥﹪说慕】岛蜕鷳B(tài)環(huán)境造成威脅，并造成了當(dāng)?shù)厝烁呤I(yè)率、低工資的狀況。反政府力量和媒體的言論給政府帶來了一定的壓力，緬甸難民問題也成為泰國政治生活中重要的議題。

(三)對泰國國家形象的影響

國家形象是國際關(guān)系中的重要變量，也是一個國家維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國家利益的重要保障。全球化、民主化的發(fā)展嚴(yán)重沖擊了國家的認(rèn)同和合法性，很多國家在處理與西方國家關(guān)系時，不得不考量西方國家對自身的認(rèn)同，借助國家形象維護(hù)自己在國際社會的地位。泰國一開始收容大量的緬甸難民，也是在西方國家和國際人權(quán)組織的壓力下，出于維護(hù)自身“人道主義”國家形象的考慮。

源源不斷的緬甸難民涌入泰國，對泰國的國家安全、國內(nèi)政治造成巨大的影響。在此背景下，泰國開始遣返緬甸難民，而泰國的某些政策和做法損害了泰國的國家形象。2008年底，大約1000名羅興伽難民到泰國避難。據(jù)一個西方人權(quán)組織透露，泰國軍人拒絕他們?nèi)刖?，并且破壞船只引擎，把只裝了少量糧食和飲水的難民船拖回大海，任其在海上漂流。部分漂到印尼海岸生還的難民揭露泰國軍人虐待他們。接著，諸多西方媒體開始批評泰國政府，認(rèn)為泰國軍隊(duì)的行為有違人道主義原則，損害了泰國的國家形象，給泰國形成了一定的壓力。為了修復(fù)緬甸羅興伽難民問題對自身國際形象的損害，處境尷尬的泰國政府堅(jiān)稱泰國軍人沒有虐待羅興伽人，所有移民都受到善待，否認(rèn)在海上棄置難民，只是扣押和遣送他們回國，船上有食物和水，引擎也沒有被破壞。泰國政府同時要求國際社會不要相信媒體的報(bào)道，一切等待印尼政府和聯(lián)合國難民署的調(diào)查結(jié)果。為了挽回聲譽(yù)，時任泰國總理阿披實(shí) (Abhisit)承諾查清此事。與此同時，泰國外長和副總理都表示，泰國政府遵照國際人道主義原則對待羅興伽人［22］。可見，緬甸難民問題給泰國的國家形象造成了損害。

(四)對泰緬兩國關(guān)系的影響

緬甸政府認(rèn)為，泰國境內(nèi)的緬甸難民有三種不同的類型:第一種是真正的難民，他們居住在由少數(shù)民族叛亂武裝統(tǒng)治的轄區(qū)，盡管他們有親戚或家庭成員屬于克倫民族聯(lián)盟，但是他們自己不支持反政府活動，由于害怕在戰(zhàn)爭中喪生，只得逃到泰國。第二種是所謂的“政治難民”，他們是克倫民族聯(lián)盟和其他少數(shù)民族叛亂武裝的領(lǐng)導(dǎo)、政治活動積極分子。緬甸政府宣稱“戰(zhàn)敗后，他們就逃到泰國尋求‘難民庇護(hù)’”，并利用難民營作為據(jù)點(diǎn)對緬甸政府軍繼續(xù)實(shí)施騷擾和軍事打擊。第三種是少數(shù)民族叛亂武裝成員的家人和普通士兵，他們也支持少數(shù)民族地方武裝的反政府活動。緬甸政府對泰國收留后兩種難民非常不滿，認(rèn)為泰國政府是借機(jī)干涉緬甸的內(nèi)政［23］。此外，泰國境內(nèi)的緬甸民運(yùn)分子和少數(shù)民族叛亂者非常關(guān)注緬甸國內(nèi)政治局勢的發(fā)展，經(jīng)常利用泰國比較寬松的政治環(huán)境，聲討和孤立軍政府，支持國內(nèi)的民主化運(yùn)動。緬甸政府難免認(rèn)為這些活動是得到了泰國政府的允許甚至支持，繼而埋怨泰國政府。

從1995年開始，泰緬兩國就開始謀求通過雙邊談判解決難民問題，緩解該問題對兩國關(guān)系的影響。然而，事與愿違，泰國境內(nèi)的緬甸難民問題愈演愈烈，導(dǎo)致緬甸政府經(jīng)常懷疑泰國處理緬甸難民問題的“決心”和“誠心”，總認(rèn)為泰國想借難民問題在緬甸少數(shù)民族地方武裝控制區(qū)制造泰緬兩國間“緩沖區(qū)”的戰(zhàn)略一直沒有改變［24］。對泰國來說，在處理與緬甸的關(guān)系時，居住在泰國的緬甸難民、政治積極分子、武裝叛亂者已經(jīng)是一個明顯的“外交負(fù)擔(dān)”［25］。2009年，大批羅興伽難民繼續(xù)涌入泰國，加之緬甸軍政府對民盟領(lǐng)袖繼續(xù)實(shí)施關(guān)押，泰國總理阿披實(shí)稱:“緬甸仍然是亞洲地圖上可怕的荒蕪之地?！保?6］而緬甸軍政府對此做出的回應(yīng)是:“眾所周知，泰國給緬甸的潛逃者、武裝叛亂分子和反政府政治集團(tuán)提供了肥沃的土壤，緬甸國內(nèi)沖突的最終解決離不開鄰國的合作?！保?7］因此，難民問題一直是影響泰緬兩國關(guān)系的重要因素。

三 泰國境內(nèi)緬甸難民問題的解決前景

一般來說，難民問題的解決方式主要有四種:強(qiáng)制遣返、自愿遣返、就地融合和第三國安置。但是不管哪一種方式都不能徹底解決泰國境內(nèi)的緬甸難民問題。

(一)強(qiáng)制遣返及其面臨的困境

泰國境內(nèi)緬甸難民的強(qiáng)制遣返是指泰國強(qiáng)制把境內(nèi)的緬甸難民遣返回緬甸境內(nèi)。

2000年前，泰國一方面出于人道主義考慮和迫于西方國際非政府組織的壓力，另一方面也謀求利用難民問題制約和牽制緬甸，不僅沒有強(qiáng)制遣返反而最大限度地收容緬甸難民。2001年，泰國政府明確表示不支持緬甸境內(nèi)少數(shù)民族地方武裝的反政府活動。而且隨著近年來泰緬關(guān)系的不斷改善和難民問題消極影響的不斷凸顯，為了維護(hù)國家邊境地區(qū)的安全，泰國開始強(qiáng)制遣返境內(nèi)的緬甸難民。如2008年，泰國沒有收容來自緬甸的大批羅興伽難民，而是對其進(jìn)行了扣押和強(qiáng)制遣返。泰國政府認(rèn)為，羅興伽人是非法進(jìn)入泰國的，他們絕不允許這些人在泰國定居，泰國沒有設(shè)立難民營的計(jì)劃，既然船民來自緬甸，就應(yīng)該被遣回原地。2010年6月24日，泰國外交部長卡席特 (Kasit Piromya)說:“隨著今年緬甸大選的舉行，我們應(yīng)該幫助居留在國外的緬甸人回到緬甸，開始他們的新生活?！保?8］泰國國家安全委員會也曾表示，只要緬甸在大選后能夠維持和平與社會秩序穩(wěn)定，泰國就會把難民遣送回去。泰國國家安全委員會秘書長他溫(Winai)告訴法新社:“我們已經(jīng)開始討論遣返緬甸難民的問題，但我們尚未定下時間表。我們認(rèn)為，局勢可能會在選舉后改善?！彼€指出，“如果緬甸在大選后，國內(nèi)的和平與秩序得到維持”，他們將把難民遣送回國［29］。

盡管泰國自2001年以來就謀求對境內(nèi)的緬甸難民進(jìn)行強(qiáng)制遣返，但是從結(jié)果來看，泰國的強(qiáng)制遣返計(jì)劃一再落空。究其原因，強(qiáng)制遣返建立在難民“非自愿”的基礎(chǔ)上，不僅會遭受國際社會尤其是國際人權(quán)組織的譴責(zé)，還會制造更大的人道主義災(zāi)難，同時也會對泰國的國家形象造成損害。因此，強(qiáng)制遣返的方式不能解決泰國境內(nèi)的緬甸難民問題。

(二)自愿遣返及其面臨的困境

自愿遣返，即在自愿的前提下讓難民返回自己原來的家園。近年來盡管泰國數(shù)次謀求以自愿遣返的方式解決境內(nèi)的緬甸難民問題，但是由于緬甸國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、民族問題一直非常嚴(yán)峻，因此自愿遣返無濟(jì)于事，泰國境內(nèi)的緬甸難民幾乎沒有人“自愿”被遣返，難民人數(shù)反而有增無減。由于緬甸民主化趨勢仍然不明朗，目前居留在泰國境內(nèi)的緬甸難民很少愿意“回家”。如克倫人居住的緬甸大部分地區(qū)都已經(jīng)被接受軍政府改編為邊境安全部隊(duì)的民主克倫佛教軍所控制。他們一直負(fù)責(zé)監(jiān)控包括克倫民族聯(lián)盟在內(nèi)的少數(shù)民族反政府勢力。同時，由于常年的交戰(zhàn)，民主克倫佛教軍與克倫民族聯(lián)盟積怨很深。因此，大量的克倫族難民因擔(dān)心“回家”后遭到民主克倫佛教軍的侵?jǐn)_而懼怕返回緬甸。此外，長期的戰(zhàn)爭導(dǎo)致大量的地雷存在，很多返回緬甸的難民都踩到地雷，并受重傷，這種情況使想回家的難民望而卻步。有難民說:“我們可以預(yù)料或者看到戰(zhàn)爭，繼而可以逃離而避免受到傷害，但是地雷陣任何地方都可能存在，我們無法避免?！保?0］2010年11月7日，緬甸舉行了有史以來第二次大選。然而，國際社會普遍認(rèn)為，此次大選仍然是軍人政權(quán)控制之下的選舉，緬甸的民主化進(jìn)程仍然緩慢，國內(nèi)政治狀況的大幅度改善希望渺茫，軍政府與少數(shù)民族地方武裝的關(guān)系在短期內(nèi)仍然不會徹底得到解決，雙方之間的沖突不能完全避免。因此，居住在泰國境內(nèi)的緬甸難民在緬甸大選后不可能自愿返回緬甸。歐盟的官員就認(rèn)為， “緬甸2010年的大選不可能創(chuàng)造有利的條件，立即讓泰國境內(nèi)的克倫人自愿返回緬甸?！保?1］

(三)就地融合及其面臨的困境

就地融合，指難民在現(xiàn)住地繼續(xù)長久居住下去。然而，數(shù)量如此眾多的緬甸難民要在泰國就地融合，面臨的困難也非常多。第一，數(shù)量巨大的緬甸難民給泰國造成了巨大的壓力，給泰國的國家安全、國內(nèi)政治和國家形象造成了消極影響。從這一點(diǎn)看，泰國本身不愿意看到大量的緬甸難民成為自己的國民。因此，盡管泰國政府對緬甸難民一直采取比較寬容的政策，為其提供庇護(hù)。但是，泰國政府也明確表示，越境的緬甸人想要融入當(dāng)?shù)厣鐣遣豢赡艿模?2］。第二，緬甸政府認(rèn)為居住在泰國境內(nèi)的緬甸難民有三種，其中兩種并不是真正的“難民”。因此，緬甸政府一直懷疑泰國政府想借難民問題干涉緬甸的內(nèi)政，難民問題繼而成為泰緬兩國關(guān)系中的不利因素。在泰緬兩國關(guān)系持續(xù)升溫的大背景下，泰國也不愿意繼續(xù)讓緬甸政府認(rèn)定的“假難民”就地融合。此外，“就地融合”需要兩個國家之間協(xié)商并取得一致，而從泰緬對難民問題的認(rèn)知差異來看，兩國也不可能通過協(xié)商取得一致，“同意泰國境內(nèi)的緬甸難民就地融合”。

(四)第三國安置及其面臨的困境

第三國安置，主要是難民從居住國到發(fā)達(dá)國家中安置［33］，是由收容國以外的國家接收無法回國的難民的制度。從2004年開始，聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處開始對世界范圍內(nèi)的難民推行“第三國安置”項(xiàng)目，其中美國、加拿大、澳大利亞和幾個北歐國家作為“第三國”參與到難民安置項(xiàng)目中。據(jù)聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處一位官員說，2009年，該項(xiàng)目計(jì)劃對6000名泰國境內(nèi)登記在冊的難民進(jìn)行“第三國安置”［34］。據(jù)2010年6月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年一整年，在聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處的幫助下，共有24，800名緬甸難民離開了避難國到第三國安置［35］。

目前，美國是“第三國安置”緬甸難民最多的國家。盡管美國在2001年遭遇“9·11”恐怖事件后頒布了《美國愛國法》和《真實(shí)身份法案》，規(guī)定兩類人員不得收留為難民，其一為武裝團(tuán)體成員，其二則是為武裝團(tuán)體提供援助的人員。然而，2006年美國提出“第三國安置方案”，表示愿意接收5－6萬名難民到美國定居。2006年8月，美國助理國務(wù)卿布雷 (Bree)前往泰國叻丕府(Ratchaburi)了解克倫族難民的情況后，強(qiáng)調(diào)在相關(guān)法律修改完成之后，美國最快在2007年就可以將部分克倫族難民接到美國居留。2007年，美國小布什政府表示，以后每年計(jì)劃接收泰國境內(nèi)20，000名緬甸難民到美國安置［36］。加拿大也是“第三國安置”緬甸難民的重要國家。加拿大在2006年同意接收810名克倫族難民，至2007年初已有712人在其國內(nèi)各地定居，其中有90人在安河倫敦落戶。2007年2月，加拿大聯(lián)邦公民及移民部長芬利 (Finlev)公開宣布，加拿大將在未來兩年內(nèi)接收泰國難民營的2000名緬甸克倫族難民［37］。

“第三國安置”盡管能夠解決泰國境內(nèi)一部分難民問題，但是總體來說仍然是杯水車薪，困難重重。首先，接收難民的“第三國”要對安置到自己國家的緬甸難民“精挑細(xì)選”，達(dá)到一定條件的難民才能被安置。這一點(diǎn)從被安置的緬甸難民人數(shù)就可見一斑。此外，對于一部分泰國境內(nèi)的緬甸難民來說，“第三國安置”不是他們的首要選擇。因?yàn)楹芏啾弧暗谌龂仓谩钡碾y民認(rèn)為他們自己的民族文化會在新的國家完全被扼殺，“文化自殺”現(xiàn)象非常普遍。如被安置到美國的部分緬甸克倫族難民就認(rèn)為:新生代的克倫人已經(jīng)不會說他們自己的民族語言，喪失民族認(rèn)同，這對克倫民族文化的傳承是毀滅性的［38］。

從以上分析可以看出，泰國境內(nèi)緬甸難民問題的最終解決仍然要依靠緬甸國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)形勢的明顯好轉(zhuǎn)和民族問題的妥善解決，從而對生活在泰國境內(nèi)的難民形成一定的“拉力”，使其自愿回到緬甸原住地。

【注 釋】

［1］The UN Refugee Agency Report，2009 Global Trends:Refugees，Asylum-seekers，Returnees，Internally Displaced and Stateless Persons，15 June 2010，p.8.

［2］Hazel Lang，“The repatriation predicament of Burmese refugees in Thailand:a preliminary analysis”，Australian National University，Working Paper No.46，p.1.

［3］The UN Refugee Agency Report，Myanmar Thailand Border-Refugee Population by Gender，April 2008.

［4］“2010 UNHCR country operations profile－Thailand Working environment”，http://www.unhcr.org/cgi － bin/texis/vtx/page?page=49e489646，7 December 2011．

［5］Awatsaya Panam，Khaing Mar Kyaw Zaw，Therese Caouette，and Sureeporn Punpuing，“Migrant Domestic Workers:From Burma to Thailand”，in Suchada Thaweesit Peter Vail Rosalia Sciortion ed.，Trans-border Issues in the Greater Mekong Sub-region，The Mokong Sub-region Social Research Center，January 2008，p.306.

［6］Burma Policy Briefing Nr 1，Burma in 2010:A CriticalYear in Ethnic Politics，Transnational Institute，June 2010，p.4.

［7］Thailand-Burma Border Consortium，TBBC Programme Report:July to December 2006，p.VI．http://www.tbbc.org/resources/2006－6－mth－rpt－jul－dec.pdf，7 December 2011．

［8］Larry Jagan，“The junta's military attacks against ethnic rebels have left thousands in misery”，Bangkok Post，14 June 2009.

［9］《叛軍同政府軍駁火引發(fā)難民潮 緬甸萬人逃往泰國》，《聯(lián)合早報(bào)》2010年11月9日。

［10］Charting the Exodus from Shan State，“Patterns of Shan refugee flow into northern Chiang Mai province of Thailand 1997－2002 ”， Shan Human Rights Foundation， 2003， http://www.shanland.org/shrf/chartingtheexodus.pdf，7 December 2011．

［11］Veronika Martin，“Myanmarese Refugees in Thailand:NoFreedom， NoChoices”，WorldRefugeeSurvey(2004)，轉(zhuǎn)引自Abuse without End:Burmese Refugee Women and Children at Risk of Trafficking，Women's Commission for Refugee Women and Children，January 2006，p．9．http://womensrefugeecommission.org/docs/mm_traff.pdf

［12］Thailand-Burma Border Consortium，“Internal Displacement and Vulnerability:Eastern Burma”，Oct 2004，p.1，http://www.ibiblio.org/obl/docs/TBBC－IDPs2004－full，7 December 2011．

［13］Desmond Ball，Security Developments in the Thailand-Burma Borderlands，University of Sydney Printing Service(Australian Mekong Resource Centre，working paper，No.9)，Oct 2003，p.12，http://www.mekong.es.usyd.edu.au/publications/working_papers/wp9.pdf，7 December 2011．

［14］Thailand-Burma Border Consortium，TBBC Programme Report:July to December 2008，p.95，http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/reliefweb_pdf/node－ 313336.pdf，7 December 2011．

［15］Sandee Pyne，Migration Knowledge:Schooling，Statelessness and Safety at the Thailand-Burma Border，Dissertation submitted to the Faculty of the Graduate School of the University of Maryland，College Park，in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy，2007，p.92.

［16］Zo T.Hmung，Ethnic Political Crisis in the Union of Burma，A Brown Bag Seminar organized by the Council for Southeast Asia Studies，Yale University，New Haven，Connecticut， USA， http://www.ibiblio.org/obl/docs/ZoHmung －Yale2000.htm，7 December 2011．

［17］Awatsaya Panam，Khaing Mar Kyaw Zaw，Therese Caouette，and Sureeporn Punpuing，op.cit.，p.307.

［18］Economic Intelligence Unit，Myanmar(Burma):Country Report，April 2009，pp.12 －15.

［19］Nga Khin Nyo， “Creators of Refugee”，Kyemon，May 9，2000，轉(zhuǎn)引自Maung Aung Myoe，Neither Friend Nor Foe—Myanmar'Relations With Thailand Since 1988，A View From Yangon，Institute of Defense and Strategic Studies，Nangyang Technological University，p.82.

［20］李晨陽:《1998年的緬甸外交》，《東南亞研究》1999年第4期。

［21］Peter Calvert，Border and Territorial Disputes of the World(4th edition)，John Harper Publishing，UK，2004，p.236.

［22］李晨陽:《被遺忘的民族:羅興伽人》，《世界知識》2009年第7期。

［23］Maung Aung Myoe，Neither Friend Nor Foe—Myanmar'Relations With Thailand Since 1988，A View From Yangon，Institute of Defense and Strategic Studies，Nangyang Technological University，pp.81－82.

［24］Ibid.，p.148.

［25］Inge Brees， “Burden or Boon:The Impact of Burmese Refugees on Thailand”，The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations，Winter/Spring 2010，p.39.

［26］Ibid..

［27］R.Smith and F.Wade， “Thai-Burma relations under‘unprecedented’strain”，Democratic Voice of Burma，12 June，2009.

［28］“Bangkok Post:Kasit offers EU help in retraining migrants”，http://www.burmanet.org/news/2010/06/25/bangkok－post－kasit－offers－eu－h(huán)elp－in－retraining－migrants－%E2%80%93－thanida－tansubhapol－and－acharaashayagachat/，25 June 2010．

［29］《泰克倫族難民擔(dān)心 緬大選后被遣送回國》，《聯(lián)合早報(bào)》2010年8月3日。

［30］Caroline Stauffer，“Burmese Refugee Numbers Swell in Thailand”，http://www.irrawaddy.org/article.php?art_id=16284，7 December 2011．

［31］Lawi Weng，“Refugees Unlikely to Return Soon After Election:EU”，The Irrawaddy，http://www.irrawaddy.org/article.php?art_id=18952，12 July 2010．

［32］Eric Schwartz， “Visit with Burmese Refugees on the Thai-Burma Border”，http://www.state.gov/g/prm/rls/news/143704.htm，25 June 2010．

［33］肖憲:《阿富汗的難民問題》，《西亞非洲》2002年第2期。

［34］Caroline Stauffer，op.cit..

［35］The UN Refugee Agency Report，2009 Global Trends:Refugees，Asylum-seekers，Returnees，Internally Displaced and Stateless Persons，15 June 2010，p.12.

［36］Aunt Ho，“The U.S.admitting Karen refugees from Thailand is‘cultural suicide’”，http://www.thecommentfactory.com/the－us－admitting－karen－refugees－from－thailand－is－cultural－suicide－50/，29 September，2008.

［37］“Canada to welcome 2，000 more Karen refugees”，Citizenship and Immigration Canada，http://www.cic.gc.ca/english/department/media/releases/2007/2007－02－09．a(chǎn)sp，9 February 2007．

［38］Aunt Ho，op.cit.

Shallowly Discusses on Myanmar Refugee Issue in Thailand

Shao Jianping
(Academy of International Studies，Yunnan University，Kunming 650091，China)

Myanmar;Refugee;Thailand;Causes;Impact;Prospect

The more than 60 years civil war caused by ethnic issues and the defects of military regime make Myanmar the largest refugee source country in Southeast Asia．Due to geographical proximity，Thailand becomes the largest host country of Myanmar refugees．However，the refugee issue has not only caused tremendous pressure on Thailand but also affected the Thai-Myanmar relations．The fundamental solution of Myanmar refugee issue relies on the improvement of Myanmar's domestic political and economic situation and the solution of its ethnic issues．

D833.732

A

1008－6099(2011)06－0035－07

2011－04－13

邵建平，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院國際關(guān)系專業(yè)2010級博士生。

【責(zé)任編輯:吳宏娟】