羅曼麗

寧波市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展法制保障問題研究

羅曼麗

自 2011年1月以來 ，國務(wù)院連續(xù)批復(fù)山東省、浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并于2011年6月30日批準(zhǔn)設(shè)立舟山群島新區(qū)，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為今后一段時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略中最重要戰(zhàn)略之一。2011年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》后，作為浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)的核心區(qū)，寧波市隨即啟動了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)一系列工作。根據(jù)已獲批準(zhǔn)的《寧波市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，今后10年，寧波海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略定位為浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、上海國際航運中心的主要組成部分、我國海洋生態(tài)文明建設(shè)先行區(qū)和我國重要的新型臨港產(chǎn)業(yè)基地，寧波海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展所重點依托的區(qū)域為“一核、兩帶、十區(qū)、十島”并將象山縣作為海洋（海島）綜合開發(fā)實驗區(qū)進(jìn)行謀劃。從《寧波市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》的內(nèi)容看，寧波發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容可以概括為海洋新興城鎮(zhèn)建設(shè)（包括重點產(chǎn)業(yè)建設(shè)）、國際強港建設(shè)以及海洋文化建設(shè)三個方面?！秾幉ㄊ泻Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》是今后一段時期寧波市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的綱領(lǐng)性文件，為了使寧波市海洋經(jīng)濟(jì)工作順利進(jìn)行，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋資源保護(hù)和涉海利益主體多方共贏，有必要從立法、執(zhí)法和司法方面為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供全方位法制保障，從而確保寧波成為浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵。

充分利用地方立法權(quán)，制定實施發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的地方性法規(guī)和規(guī)章

寧波市屬于國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，具有一般地級市沒有的地方立法權(quán)。在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)工作中，寧波市應(yīng)充分利用地方立法權(quán)，制定、完善、實施發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)所必須的地方性法規(guī)和規(guī)章，以保證海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有法可依、有序推進(jìn)和海洋資源可持續(xù)利用。目前需要盡快推動的立法項目包括幾大項。

借助制定《寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》之機，落實陸海統(tǒng)籌政策，將圍填海項目用海、海洋新興城鎮(zhèn)建設(shè)等內(nèi)容納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理?！秾幉ㄊ泻Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》中所包括的海洋新興城鎮(zhèn)建設(shè)，環(huán)杭州灣、象山港、大目洋、三門灣兩個海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)以及對十個海島的開發(fā)等都涉及以前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理所不能涵蓋的新的大面積圍填海用海，涉及圍填海形成的土地管理與原有土地管理的銜接問題、圍填海形成的土地上建設(shè)項目的管理問題以及海島開發(fā)利用中的專項規(guī)劃等。國家“十二五”規(guī)劃中明確提出要陸海統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而“陸海統(tǒng)籌”的前提是將海域資源和陸地資源作為國家資源同樣對待。對發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)來說，“陸海統(tǒng)籌”就是對陸地資源和海域資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，就是要將可用于開發(fā)建設(shè)的海域與原有城市建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、同樣管理，就是要對傳統(tǒng)城市建設(shè)項目和通過利用原有海域進(jìn)行的建設(shè)項目進(jìn)行統(tǒng)一管理。寧波市目前正在制定《寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，應(yīng)當(dāng)借助這一立法有利時機，將發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)涉及的上述問題納入《寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》立法內(nèi)容之中。

利用海域使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，充分發(fā)揮海域使用權(quán)的財產(chǎn)性功能。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，海域使用權(quán)是用益物權(quán)；根據(jù)民法原理，用益物權(quán)可以轉(zhuǎn)讓和抵押。因此，海域使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押。目前實踐中銀行已經(jīng)承認(rèn)并承辦了海域使用權(quán)抵押貸款項目（到2010年底，寧波市海域使用權(quán)抵押貸款額已達(dá)34億），但由于缺少具體法律規(guī)定，其程序還不是很規(guī)范，尤其是在貸款過程中如何科學(xué)評估海域使用權(quán)的市場價格沒有可供操作的辦法，如果貸款人到期不能按時歸還借款，抵押的海域使用權(quán)如何進(jìn)行拍賣也沒有具體的操作程序，因此實踐中的海域使用權(quán)抵押貸款更多體現(xiàn)的是政策性貸款。同時，根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》和2010年國土資源部的規(guī)定，圍填海后進(jìn)行經(jīng)營性建設(shè)的，海域使用權(quán)以通過招標(biāo)拍賣的方式取得為原則，但目前海域使用權(quán)如何通過招標(biāo)拍賣的方式進(jìn)入市場，也沒有具體的可操作程序。因此，在寧波市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)工作中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮海域使用權(quán)的財產(chǎn)性功能，完善海域使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的有關(guān)立法，制定有關(guān)海域使用權(quán)價格評估、招標(biāo)拍賣、抵押貸款等地方性法規(guī)或規(guī)章，以適應(yīng)實踐的迫切需要。

推進(jìn)海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠有關(guān)立法，有效保護(hù)海洋資源和生態(tài)環(huán)境。寧波市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)之一是加強臨港產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，將寧波—舟山港由交通運輸港發(fā)展成為貿(mào)易物流港。這樣，進(jìn)出寧波港的船舶特別是外國籍大貨輪必將大大增多，使用海域進(jìn)行項目建設(shè)的面積也將大幅度增加，由此導(dǎo)致船舶污染尤其是船舶碰撞漏油事件發(fā)生幾率升高，以及海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境遭受破壞的風(fēng)險增大。2009年國家制定了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》，該條例主要是從如何預(yù)防船舶污染海洋環(huán)境事故發(fā)生以及船舶污染海洋環(huán)境事故發(fā)生后有關(guān)行政主管部門如何進(jìn)行行政調(diào)查處理和責(zé)任認(rèn)定的角度進(jìn)行立法，而對污染造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害的可以索賠內(nèi)容、索賠程序尤其是船舶以外因素（如項目工程建設(shè)造成的海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境損害、臨港工業(yè)排污造成的海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境損害、海底油氣開發(fā)過程中發(fā)生漏油事故造成的海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境損害等）造成的海洋資源和海洋生態(tài)環(huán)境損害如何進(jìn)行索賠缺乏規(guī)定。2008年寧波市啟動了《寧波市海洋生態(tài)環(huán)境和資源損害索賠辦法》的立法工作，在寧波市著力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的當(dāng)下，有必要盡快繼續(xù)推進(jìn)該項立法工作。

制定財政金融支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和措施。海洋產(chǎn)業(yè)是高風(fēng)險、高投入和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，需要政府財政扶持和金融業(yè)支持；從美國、日本等世界強國發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗看，政府給予財政扶持和金融業(yè)大力支持是通行的做法。寧波市在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)工作中，有必要制定政府財政扶持（包括政府投資、稅收減免）和金融業(yè)支持（包括融資渠道、利息優(yōu)惠、金融新業(yè)務(wù)等）海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，明確政府扶持和金融業(yè)支持重點行業(yè)、主要措施、申請扶持的條件和程序等內(nèi)容，以確保為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅強的資金后盾。

健全由交通運輸港向貿(mào)易物流港轉(zhuǎn)變所需的各種法律制度?！秾幉ㄊ泻Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》和《寧波市加快打造國際強港行動綱要（2011—2015）》中提出，“十二五”期間寧波—舟山港將加快由交通運輸港向貿(mào)易物流港轉(zhuǎn)變、由世界大港向國際強港轉(zhuǎn)變，將寧波—舟山港建成上海國際航運中心的主要組成部分、亞太地區(qū)重要的國際港口物流中心和資源配置中心。為此，目前寧波市已啟動大宗商品交易平臺建設(shè)、海陸聯(lián)動集疏運網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、國際金融服務(wù)中心項目建設(shè)等工作。硬件設(shè)施建設(shè)已經(jīng)啟動，使硬件有效發(fā)揮作用的軟件建設(shè)必須跟上，即必須出臺大宗商品交易平臺如何運行、海陸集疏運網(wǎng)絡(luò)如何聯(lián)動、國際金融服務(wù)中心如何有效運行等有關(guān)政策。如，按照國際通常做法，貿(mào)易物流港所在地的物流企業(yè)不僅應(yīng)具備貨物運輸功能，同時還可能承擔(dān)貨物倉儲、代理貨物交易等任務(wù)；要建設(shè)國際強港，就必須要將寧波市目前規(guī)模小而分散、服務(wù)水平低且服務(wù)項目單一的物流企業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)實力強、服務(wù)水平高、服務(wù)項目全的高規(guī)格高水平物流企業(yè)；而要使這樣的物流企業(yè)順利運轉(zhuǎn)，就必須保證海、鐵、路、空各物流節(jié)點之間涉及的物流行政管理體制機制相協(xié)調(diào)以及物流管理制度相統(tǒng)一（包括票證、運價、損失補償?shù)龋灰虼?，必須立法?guī)定物流企業(yè)尤其是承擔(dān)國際貿(mào)易多式聯(lián)運的物流企業(yè)的準(zhǔn)入條件、業(yè)務(wù)范圍及政府的扶持措施，并進(jìn)行有關(guān)國際貿(mào)易多式聯(lián)運的行政管理體制改革。再如，為適應(yīng)建設(shè)上海國際航運中心重要組成部分的需要，必須大力發(fā)展國際航運保險業(yè)務(wù)、銀行國際結(jié)算業(yè)務(wù)和人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)，整合各種資源建立并運行寧波市國際貿(mào)易信息平臺，高規(guī)格設(shè)計并運行“寧波市港口物流信息平臺”，而發(fā)展這些業(yè)務(wù)的核心是引進(jìn)并留住相關(guān)的高端人才；因此，目前政府應(yīng)研究制定未來一段時期寧波市海洋經(jīng)濟(jì)人才發(fā)展規(guī)劃，實施海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才戰(zhàn)略，培育和引進(jìn)國際強港所需的各類專業(yè)人才，尤其是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社科類管理人才，提高海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競爭力，打造業(yè)務(wù)水平高、企業(yè)效益明顯、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良的國際強港所必須的現(xiàn)代物流企業(yè)、現(xiàn)代國際航運企業(yè)和國際結(jié)算銀行等各類經(jīng)營服務(wù)主體。

啟動海洋文化保護(hù)與發(fā)展立法，夯實海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟實力，提升城市品位。文化是城市的靈魂，是經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的支撐，是體現(xiàn)城市文明程度的載體。在全國各沿海城市熱火朝天地發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的今天，海洋文化資源是不可多得的寶貴財富。寧波有豐富的海洋文化資源，無論是漁諺漁歌漁曲漁戲漁鼓漁燈等藝術(shù)形式，造船、織網(wǎng)、雨具制作等傳統(tǒng)技藝，還是集聚和凝結(jié)海洋文化精髓的塔山文化遺址、“海上絲綢之路”的明州港、“宮館合一”的 、海防遺址群的“招寶山”、河海文化的發(fā)祥地——余姚河姆渡文化遺址等，都顯示了寧波市豐富的海洋文化資源和深厚的海洋文化底蘊，彰顯了寧波市建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)特色城市得天獨厚的條件。2008年以來，寧波市相繼舉辦了承載著海洋文化宣傳功能的“開漁節(jié)”、成立了全國唯一的漁文化研究組織——寧波漁文化促進(jìn)會、發(fā)行了宣傳海洋文化的《漁文化》雜志，2010年象山縣被批準(zhǔn)為國家級海洋漁文化（象山）生態(tài)保護(hù)實驗區(qū)，2011年底國家水下遺產(chǎn)保護(hù)寧波基地和全國第一個大型港口專題博物館——寧波國家將在寧波動工建設(shè)，寧波市海洋文化建設(shè)已經(jīng)起步并走在全國的前列。在著力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的大背景下，寧波市應(yīng)充分利用海洋文化資源，挖掘海洋文化潛力，對發(fā)展海洋文化進(jìn)行高規(guī)格謀劃和高水平設(shè)計，制定《寧波市海洋文化資源保護(hù)和海洋文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》，規(guī)范海洋文化資源保護(hù)、海洋文化資源利用、海洋文化研究和海洋文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，為將寧波市建設(shè)成海洋文化特色市提供立法保障，從而提升城市品位，增強海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟實力。

嚴(yán)格執(zhí)法，確保海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展依法有序穩(wěn)步推進(jìn)

強化依法行政意識，防止海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展盲目冒進(jìn)。海洋經(jīng)濟(jì)是以海洋資源為紐帶的跨行業(yè)跨產(chǎn)業(yè)的新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)，涉及范圍廣、面積寬、新內(nèi)容多，這就要求深入調(diào)研、充分論證，在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上依法做出決策。在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)過程中，要避免急功近利、盲目冒進(jìn)，尤其是各有關(guān)行政部門要強化依法行政意識，避免決策隨意，確保寧波市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展有序穩(wěn)步推進(jìn)。

加強監(jiān)督，嚴(yán)格黨紀(jì)政紀(jì)問責(zé)及刑事責(zé)任追究。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)有許多新項目、大項目、重點項目上馬，涉及城鎮(zhèn)規(guī)劃、工程建設(shè)、財政資金扶持、海域及土地使用監(jiān)管等，這些都是高風(fēng)險管理行業(yè)，是貪污腐敗容易滋生的土壤。為此，要加強監(jiān)督，嚴(yán)格黨紀(jì)政紀(jì)問責(zé)制度和刑事責(zé)任追究，為寧波市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

打造一支高水平的律師隊伍，為建設(shè)國際強港提供高質(zhì)量的法律服務(wù)。無論是國際強港還是上海國際航運中心的重要組成部分，寧波—舟山港都將不容置疑地走上更加國際化開放的道路，而在國際貿(mào)易中，貿(mào)易糾紛、海事侵權(quán)事件不可避免，權(quán)利保護(hù)尤其是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識必須加強；因此，要建設(shè)國際強港，政府和企業(yè)的法律意識都必須盡快提高、同步加強。政府要以國際化的理念設(shè)置管理體制和各項管理制度，企業(yè)要以世界化的眼光審視自身的發(fā)展和生產(chǎn)過程，政府和企業(yè)不但需要知曉國內(nèi)法而且需要知曉國際法，要遵守國際經(jīng)濟(jì)交往規(guī)則和慣例。為此，政府需要法律人才，企業(yè)也需要法律人才，而且需要法律業(yè)務(wù)水平高（包括涉外法律水平）、職業(yè)道德好、外語優(yōu)勢強的優(yōu)秀法律人才。目前寧波市律師隊伍的總體狀況不能適應(yīng)國際強港的發(fā)展需要；據(jù)統(tǒng)計，截至2010年底，寧波市僅有律師1200多名、律師事務(wù)所119家，119家律所中20人以上的僅有22家，目前在寧波市海事法院審理的涉外海商事案件中，大多數(shù)案件都是由上?；虮本┑穆蓭熖峁┓?wù)。因此，必須將加強高水平專業(yè)化律師隊伍建設(shè)作為建設(shè)國際強港的一項重要工作來抓，通過加強組織交流培訓(xùn)、引進(jìn)人才、優(yōu)化律師就業(yè)條件、凈化律師執(zhí)業(yè)環(huán)境等措施盡快提高律師執(zhí)業(yè)的整體水平，通過實行公職律師制度、推廣并強化企業(yè)法律顧問制度等措施提高政府依法執(zhí)政和企業(yè)依法維護(hù)自身權(quán)益的能力。

加強對司法機關(guān)支持，發(fā)揮司法機關(guān)對海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的司法保障作用

加強對寧波海事法院的支持力度，充分發(fā)揮海事法院對發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的司法保障作用。海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際強港的建設(shè)必將大大提高寧波市經(jīng)濟(jì)對外開放程度，寧波市和國外政府以及民間經(jīng)濟(jì)往來必將大大加強，有關(guān)海上航運、貨代保險、臨港產(chǎn)業(yè)、對外貿(mào)易、港口物流、漁業(yè)生產(chǎn)、海洋環(huán)境保護(hù)、海島開發(fā)利用以及海洋新興產(chǎn)業(yè)等糾紛數(shù)量將大大增加，新的糾紛種類也將會陸續(xù)出現(xiàn)。這些案件專業(yè)性和涉外性強，按照國家規(guī)定，其管轄權(quán)專屬于海事法院。寧波海事法院負(fù)責(zé)寧波市海商事案件的審理和執(zhí)行工作，對為浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法服務(wù)熱情高、主動性強，2011年1月制定了《關(guān)于為浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點工作提供司法保障的若干實施意見》，4月制定了《關(guān)于實施海事海商審判精品戰(zhàn)略的若干意見》，這兩個意見詳細(xì)規(guī)定了為浙江?。▽幉ㄊ校┖Ｑ蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法服務(wù)的措施和途徑。為了充分發(fā)揮海事法院對寧波市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的司法保障作用，有必要采取措施進(jìn)一步強化海事法院的專屬司法職能，最大程度發(fā)揮海事法院為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障護(hù)航的作用。

制定《寧波市陪審員管理辦法》，規(guī)范司法行為。2004年，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》、最高人民法院司法部制定了《關(guān)于人民陪審員選任培訓(xùn)考核的實施意見》，對人民法院實行人民陪審制度進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》等有關(guān)法律規(guī)定，陪審員參加陪審時除不能擔(dān)任審判長以外其他方面和審判員具有同等的權(quán)利。雖然國家對陪審員參加案件陪審已有規(guī)定，但規(guī)定得不夠詳細(xì)，特別是對陪審員的日常管理、陪審員在陪審案件中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和對陪審員的考核等缺乏具體可操作的規(guī)范。目前寧波市有陪審員1000多名，雖然法院對一審案件的陪審率也有硬性規(guī)定，但陪審員的日常管理及監(jiān)督考核制度等都是空白；陪審員之間少有溝通，陪審員就職陪審的法院對陪審員也缺少應(yīng)有的管理；陪審員在陪審時雖然和法官擁有同等的權(quán)利，但有關(guān)機關(guān)和部門對陪審員的管理卻遠(yuǎn)沒有對法官的管理規(guī)范；陪審員自身文化水平的限制也造成陪審員陪審的質(zhì)量不高。上述情況不但不利于陪審員高質(zhì)量的陪審，而且在某種程度上也不利于法院公正司法。因此，應(yīng)根據(jù)審判實際的需要，及時制定《寧波市陪審員管理辦法》，規(guī)范陪審員的選任、日常管理、監(jiān)督考核以及責(zé)任追究等，以規(guī)范陪審行為，在提高陪審員陪審能力和執(zhí)業(yè)操守的同時進(jìn)一步提高司法的公信力。