于泓淼，梁立章，卜麗華

（1.遼寧省防汛抗旱指揮部辦公室，遼寧 沈陽 110003；2.遼寧省石佛寺水庫管理局，遼寧 沈陽 110000）

2010年以來，我國有28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）遭受洪澇災害，農作物受災9.721×106hm2，受災人口1.4億人，因災死亡1 072人，失蹤619人，倒塌房屋110萬間，直接經濟損失約2 096億元。水利工程水毀損失已達400多億元，較常年多3倍，造成了嚴重損失。

1 建軍地聯(lián)合應急處突機制的依據

國防動員體制是聯(lián)結平時與戰(zhàn)時、協(xié)調地方與軍隊的橋梁紐帶，依托國防動員體制構建軍地聯(lián)合應急處突機制，既是形勢所需、職能所系，更具有特定的優(yōu)勢。

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》指出：“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發(fā)事件心急指揮機構?！边@—規(guī)定，明確了應對突發(fā)事件“政府主導、軍地聯(lián)合”的組織指揮體制。同時應把防汛搶險應急救援上升到公共安全層面加以重視，同礦山、交通、國土災害一樣。上述內容不但對應急救援機構、人員構成進行了詳細規(guī)定，同時也是我們組建防汛搶險應急救援分隊的法律依據。

2 建立高效的指揮組織體制

雖然在2005年3月，我國成立了國家突發(fā)公共事件應急委員會，各縣級以上人民政府相應成立了此類機構，但大多缺乏專職技術人員和應對突發(fā)事件的實踐經驗，一旦需要處置大型災難性應急事故，容易出現(xiàn)指揮層次不清、多頭管理、指揮不暢、難以統(tǒng)一的局面，直接影響事故的救援。為避免這種現(xiàn)象，應該設立防汛應急救援指揮專門機構，以省級水利防汛指揮部和國防動員委員會等相關職能部門組成防汛應急救援指揮中心，指揮中心平時負責對由洪澇災害引起的突發(fā)事件進行監(jiān)測、編制防汛應急救援預案、組織防汛應急救援培訓、演練；突發(fā)事件發(fā)生時，動員各方力量，組織防汛應急救援反應，進行防汛應急救援指揮。必要時可將一些執(zhí)行監(jiān)測和應急動員的部門劃歸指揮中心領導，下設省級應急救援總隊、流域級應急救援支隊和重點防汛地段應急救援分隊，定期組織召開聯(lián)席會議，明確各自的職責，隨時修訂完善各類應急救援計劃，使之更加切合實際、更能發(fā)揮每個部門的作用。

3 加大對軍地聯(lián)合專業(yè)人員培訓

從發(fā)展趨勢來看，政府參與承擔救援的各類災害事故數量和頻率都在增加，而人員編制卻沒有得到相應的增加，難以及時應付一些大型的突發(fā)事件。結合我們水利行業(yè)的實際情況，進行一定的擴充，實行軍地聯(lián)合，以部隊現(xiàn)役和民兵預備役為主，地方各種專業(yè)指揮、技術人員和醫(yī)療救助人員為輔助的軍地人員構成模式，采取平戰(zhàn)結合的方式，平時進行災害預警監(jiān)測和重點災害易發(fā)地段的實時監(jiān)控，汛期來臨前進行集中專業(yè)技能培訓，實行汛期24 h集結待命，這種模式有利于集中組織培訓和演練，可以互為補充、互為依托，將水利專業(yè)人員的業(yè)務素質和專業(yè)技術人員的特殊技能有效結合，充分發(fā)揮現(xiàn)役部隊和預備役人員特別能戰(zhàn)斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，將兩者有機的結合在一起，將更有力于防汛應急救援的快速反應和增強防汛應急救援的高效發(fā)揮，實現(xiàn)更好的防汛應急救援效果。

4 建立災害事故軍地聯(lián)合應急指揮法律基礎

根據現(xiàn)在各種災害頻發(fā)的實際情況，結合我國國情，出臺一部《國家緊急狀態(tài)法》應該是迫在眉睫的頭等大事，以立法的形式明確公共突發(fā)事件監(jiān)測和應急處置內容，制定緊急狀態(tài)法和一系列主要公共突發(fā)事件監(jiān)測和應急處置的法律法規(guī)、實施細則等。在此框架的基礎上，將根據自身行業(yè)特點明確在處理公共突發(fā)事件中該履行的職責和義務，為實施軍地聯(lián)合應急救援指揮和協(xié)同作戰(zhàn)提供法律基礎。

5 發(fā)展前景

1）向專業(yè)、軍事、特殊情況、突發(fā)應急處理相結合的方向發(fā)展。集中力量開發(fā)軍地聯(lián)合應急指揮數字集群系統(tǒng)，實行軍地聯(lián)合指揮系統(tǒng)的無縫對接，以從根本完成整體性的危機管理法律框架的搭建。這樣，既為各部門和機構參與處置災害事故應急救援提供了法制依據，又避免了各部門職責不清、隨意作為的現(xiàn)象。

2）在應急財務經費處理方面，能依據經濟發(fā)展和社會狀況，不斷加大應急搶險救援的預算經費，建立應急搶險救援的預算經費的長期穩(wěn)定投入渠道，以更有效地進行防災減災。通過對各種可能發(fā)生的突發(fā)事件在監(jiān)測、預防、管理等方面的輕重緩急，提出優(yōu)先財政預算，把各種分散的管理，通過預算控制，納入統(tǒng)一的計劃中，避免由于爭奪部門利益而引起的財政浪費。

3）加強防汛應急救援指揮信息網絡建設。從整體上建立綜合性強、數據容量大、反應靈敏的指揮系統(tǒng)，使防汛信息系統(tǒng)能夠與軍隊指揮系統(tǒng)支援實現(xiàn)有條件的共享，充分利用各類信息資源，保障應急救援指揮體系的高效運轉。這樣做可以使得各部門的指揮系統(tǒng)實現(xiàn)相互兼容、有機統(tǒng)一，及時有效進行數據交換、信息交流，實現(xiàn)準確快速傳遞信息。

6 結語

未來世界將面臨自然界更加嚴峻的挑戰(zhàn)，各種極端惡劣天氣及自然災害更將頻發(fā)，并由此產生的各種次生災害將面臨前所未有的挑戰(zhàn)，日本“3·11”地震后發(fā)生的海嘯、核泄露等次生災害為人類敲響了警鐘，如何做到有準備的應對，并拿出適時可行的解決方案將是未來一段時期的重點工作和長期任務。也將進一步對防汛應急救援軍地聯(lián)合模式不斷探討和深化，建立起適合自己的防汛應急救援的體系和機制，為減少災害發(fā)生時的人員和財產損失提供保障。