李全錄，王小軍，張琴，吉鴻武，于宗振，韓春來，李博

(北京市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京海淀 100044)

一、形勢背景

隨著人們生活水平的提高,畜產(chǎn)品質(zhì)量安全意識也在不斷增強(qiáng)。近年來,國際上瘋牛病、口蹄疫、禽流感等獸醫(yī)衛(wèi)生安全事件頻頻發(fā)生,特別是在三鹿事件、雙匯瘦肉精事件發(fā)生后，動物及動物產(chǎn)品安全己成為近年來備受關(guān)注的話題。

作為首都的北京積極研究探索動物及其產(chǎn)品無疫安全監(jiān)管方法與手段,在體制機(jī)制方法上大膽嘗試,不斷健全完善動物衛(wèi)生監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；其次,堅(jiān)持精簡效能的原則,集中畜牧、飼料、獸醫(yī)醫(yī)政、藥政等監(jiān)管職能于動物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng),推行綜合執(zhí)法,走全程控制、綜合監(jiān)管之路；同時(shí)，應(yīng)對特大消費(fèi)型城市輸入動物及其產(chǎn)品占有絕對比重的形勢,特別是首都生產(chǎn)消費(fèi)動物及其產(chǎn)品全面安全的高要求與輸入地較低生產(chǎn)技術(shù)水平和區(qū)域保護(hù)導(dǎo)致的監(jiān)管缺失矛盾,推行無疫安全、全面安全理念。

二、監(jiān)管模式構(gòu)建

針對面臨的形勢問題和確立的目標(biāo)任務(wù),需要建立與之相適應(yīng)的工作體制、工作機(jī)制和監(jiān)管手段。通過比較研究OlE以及美國、歐洲等西方發(fā)達(dá)國家提出和應(yīng)用的獸醫(yī)體制和機(jī)制，針對首都動物衛(wèi)生監(jiān)督工作現(xiàn)狀,研究探索了適合提升首都適當(dāng)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平和適當(dāng)動物衛(wèi)生保護(hù)水平的工作體制和機(jī)制,提出了具有首都特點(diǎn)的動物及其產(chǎn)品無疫安全監(jiān)管體系的構(gòu)建途徑和方式。

具體是:參照國際規(guī)則和慣例,在認(rèn)真研究當(dāng)前動物及其產(chǎn)品生產(chǎn)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上,結(jié)合首都北京政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展現(xiàn)狀,依據(jù)法規(guī)及職能職責(zé)定位，探索提出了首都現(xiàn)代動物衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)展總體思路，即建立“一個(gè)模式”(風(fēng)險(xiǎn)分級、量化監(jiān)督、檔案管理)、提升“兩個(gè)水平”(首都適當(dāng)動物衛(wèi)生保護(hù)水平、首都動物衛(wèi)生監(jiān)管水平)、整合“三種資源”（官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、院企獸醫(yī)（鄉(xiāng)村獸醫(yī)））、健全“四種制度”(工作制度、準(zhǔn)入制度、追溯制度、評估制度)、完善“五個(gè)體系”(法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)支撐、屏障保護(hù)、信息管理、誠信責(zé)任),搭建首都動物及動物產(chǎn)品無疫安全技術(shù)保障平臺，詳見圖l 。

(一)構(gòu)建工作體系

1.監(jiān)管框架。以《動物防疫法》為依據(jù),針對首都動物衛(wèi)生監(jiān)督人員的身份性質(zhì)、數(shù)量結(jié)構(gòu)、區(qū)域任務(wù)、資源構(gòu)成，研究推行了構(gòu)建“兩級四層”首都現(xiàn)代動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)制工作體制框架(見圖2),搭建以市、區(qū)兩級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為圓心輻射全市的監(jiān)管區(qū)域網(wǎng)絡(luò)。市、區(qū)縣以下設(shè)立派出邊界站點(diǎn)31個(gè)、區(qū)域官方獸醫(yī)室46個(gè)和駐廠(場)官方獸醫(yī)室29個(gè),派駐官方獸醫(yī),縱向延伸監(jiān)管觸角,密織監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)官方獸醫(yī)工作全覆蓋，為精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。

2.機(jī)制內(nèi)涵。與監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)相適應(yīng),研究制訂并推行了簽約獸醫(yī)輔助支持下的官方獸醫(yī)工作制度。其核心是全面實(shí)現(xiàn)由縣級以上動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)動物、動物產(chǎn)品的檢疫和其他有關(guān)動物防疫的監(jiān)督執(zhí)法工作。

具體做法是:整合轄區(qū)內(nèi)各類診療或公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)、科研企業(yè)生產(chǎn)力量,按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、人員從嚴(yán)的要求,擇優(yōu)選擇一定數(shù)量院企獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)(鄉(xiāng)村獸醫(yī))為簽約獸醫(yī)輔助開展檢測、診斷等技術(shù)性工作,授權(quán)其根據(jù)檢查結(jié)果簽署由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)制發(fā)的《動物臨床檢查證書》和《動物產(chǎn)品檢驗(yàn)證書》。畜主持此證書到區(qū)域官方獸醫(yī)室申領(lǐng)檢疫合格證明。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)此證書,結(jié)合異地調(diào)運(yùn)審批、現(xiàn)場檢查、來自非疫區(qū)、日常監(jiān)管等情況進(jìn)行綜合判定,簽署《動物檢疫合格證明》,詳見圖3。

(二)推行工作模式

推行模式即“風(fēng)險(xiǎn)分級、量化監(jiān)督、檔案管理”的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作模式。

“風(fēng)險(xiǎn)分級“是指對監(jiān)管對象進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級,主要以法律法規(guī)的要求、對養(yǎng)殖業(yè)和公眾安全的影響等方面作為風(fēng)險(xiǎn)分級的依據(jù),將動物衛(wèi)生監(jiān)督管理對象按風(fēng)險(xiǎn)級別分為A、B、C三級。

“量化監(jiān)督”是指對不同風(fēng)險(xiǎn)級別管理對象,根據(jù)制定的量化監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)市、縣兩級量化監(jiān)督。

“檔案管理”是指對各類監(jiān)管對象實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)檔案卡管理,對各類執(zhí)法文書、檢疫檢驗(yàn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)信息、宣傳培訓(xùn)、日常監(jiān)督等內(nèi)容實(shí)現(xiàn)檔案化管理。

圖1 首都動物及產(chǎn)品無疫安全監(jiān)管體系構(gòu)成

圖2 首都現(xiàn)代動物衛(wèi)生監(jiān)督工作體制框架

圖3 首都現(xiàn)代動物衛(wèi)生監(jiān)督工作程序

“風(fēng)險(xiǎn)分級、量化監(jiān)督、檔案管理”動物衛(wèi)生監(jiān)督工作模式的構(gòu)建過程主要是:一是對10大類(飼養(yǎng)場類、養(yǎng)殖戶類、屠宰類、餐飲類、市場類、診療類、獸藥類、飼料類、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室類、生鮮乳收購站類) 30小類(孵化場、野生動物園、實(shí)驗(yàn)動物生產(chǎn)場、實(shí)驗(yàn)動物經(jīng)營場、養(yǎng)殖小區(qū)、畜禽飼養(yǎng)場、種畜禽飼養(yǎng)場、胚胎生產(chǎn)單位、動物隔離場、養(yǎng)殖戶、定點(diǎn)屠宰廠、動物產(chǎn)品加工企業(yè)、賓館餐廳、食堂、飯店、動物產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場、超市、商店、動物產(chǎn)品經(jīng)營性冷庫、動物醫(yī)院、動物診所、獸藥生產(chǎn)、獸藥經(jīng)營、飼料生產(chǎn)、飼料經(jīng)營、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室、乳制品加工企業(yè)、奶畜養(yǎng)殖場、奶農(nóng)專業(yè)生產(chǎn)合作社)監(jiān)管對象,依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估理論對法規(guī)規(guī)定范疇內(nèi)的管理對象開展?jié)撛陲L(fēng)險(xiǎn)分析,按風(fēng)險(xiǎn)高低、大小實(shí)行梯度分類。二是按照設(shè)定好的量化監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),對A、B、C級監(jiān)管對象,實(shí)行差異化的監(jiān)督覆蓋面和監(jiān)督頻率,并根據(jù)監(jiān)督情況,及時(shí)填寫量化管理評分表,動態(tài)分析、調(diào)整量化監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。三是對風(fēng)險(xiǎn)分級、量化監(jiān)督過程形成的標(biāo)準(zhǔn)檔案卡等載體實(shí)現(xiàn)檔案化管理。

(三)強(qiáng)化技術(shù)支撐

應(yīng)對食品安全、公共衛(wèi)生和動物疫病防控工作面臨的嚴(yán)峻形勢,增強(qiáng)并完善以市級動物衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)中心為基礎(chǔ),區(qū)縣快速監(jiān)督檢驗(yàn)室為補(bǔ)充,社會檢測機(jī)構(gòu)為支撐的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法技術(shù)支撐體系。

1.完善監(jiān)督檢驗(yàn)系統(tǒng)。市級檢驗(yàn)中心改進(jìn)基礎(chǔ)條件,建立藥殘、血清學(xué)、分子生物學(xué)、細(xì)菌分離快速鑒定等5個(gè)檢測室,購置熒光PCR儀、液相色譜儀和酶標(biāo)儀等快速檢測儀器設(shè)備170臺/套,引進(jìn)熟化推廣檢驗(yàn)項(xiàng)目增加到80余項(xiàng),檢測能力得到提升?？舍槍谔阋摺⑶萘鞲?、藍(lán)舌病等重大動物疫病和“瘦肉精”、三聚氰胺、氟喹諾酮類等殘留開展快速檢驗(yàn)。區(qū)縣建立了快速監(jiān)督檢驗(yàn)室。同時(shí),充分利用首都科技優(yōu)勢,發(fā)揮中國檢驗(yàn)檢疫科學(xué)院、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、北京市農(nóng)林科學(xué)研究院等行業(yè)內(nèi)外檢驗(yàn)檢測資源,以系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督檢驗(yàn)力量為基礎(chǔ)、社會檢測機(jī)構(gòu)為輔助的專業(yè)技術(shù)支撐系統(tǒng)己經(jīng)形成。

2.發(fā)揮監(jiān)督檢驗(yàn)作用,做到五個(gè)結(jié)合。一是以飛行抽檢為主的監(jiān)督檢驗(yàn)與定期監(jiān)測相結(jié)合,負(fù)責(zé)A級和部分B、C級監(jiān)管對象的監(jiān)督檢驗(yàn)和監(jiān)測任務(wù)；二是駐場官方獸醫(yī)現(xiàn)場監(jiān)督檢驗(yàn)與市級實(shí)驗(yàn)室快速篩查相結(jié)合；三是定期日常采樣、檢驗(yàn),與重要節(jié)日、活動前的聯(lián)合監(jiān)督、隨機(jī)采樣、快速檢驗(yàn)相結(jié)合；四是檢驗(yàn)結(jié)果快速反饋與依法追溯查處相結(jié)合；五是將風(fēng)險(xiǎn)分級采樣與量化監(jiān)測頻率相結(jié)合,對抽檢點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級，針對不同級別監(jiān)管對象確定相應(yīng)檢驗(yàn)頻次,提高對重點(diǎn)單位的監(jiān)管力度。通過檢驗(yàn)思路的轉(zhuǎn)變，提高檢驗(yàn)數(shù)量、擴(kuò)大覆蓋面、增加頻次,為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法提供更加有效的技術(shù)支撐。

3.將監(jiān)督檢驗(yàn)納入年度預(yù)算，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢驗(yàn)常態(tài)化。《北京市動物及動物產(chǎn)品安全檢測》、《外埠進(jìn)京動物及動物產(chǎn)品疫病檢驗(yàn)》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測》 3個(gè)專項(xiàng)檢測樣品102 139份,抽樣點(diǎn)從30個(gè)增加到105個(gè)，其中A級監(jiān)管對象45個(gè),B級及其它監(jiān)管對象60個(gè)。共計(jì)164 308項(xiàng)次,其中疫病項(xiàng)目122 935項(xiàng)次,陽性率4.86%,涉及不合格血清樣品5 972份,抽檢動物產(chǎn)品疫病項(xiàng)目全部合格:藥殘項(xiàng)目41 051項(xiàng)次，超標(biāo)率0.11%,涉及不合格豬尿和動物產(chǎn)品45份。

（四）提升監(jiān)管能力

在綜合利用當(dāng)今先進(jìn)的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)上,歷時(shí)3年,總投資5千余萬,建設(shè)“首都畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)智能指揮系統(tǒng)”,實(shí)現(xiàn)了多網(wǎng)融合、無線覆蓋、高效精準(zhǔn)的動物衛(wèi)生監(jiān)督信息化管理手段。

1.科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)管信息位點(diǎn)、構(gòu)建監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)。該系統(tǒng)涉及監(jiān)管部位共計(jì)輻射16個(gè)區(qū)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所、46個(gè)區(qū)域官方獸醫(yī)室、四個(gè)駐屠宰企業(yè)官方獸醫(yī)室、8個(gè)駐批發(fā)市場官方獸醫(yī)室、27個(gè)公路、3個(gè)鐵路、l個(gè)航空動物防疫監(jiān)督檢查站、545個(gè)移動執(zhí)法終端,構(gòu)建了全方位立體的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作網(wǎng)絡(luò)信息化管理體系。

2.開發(fā)管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)即時(shí)管理、應(yīng)急指揮智能化。該系統(tǒng)依托檢疫監(jiān)督、移動執(zhí)法、日常管理、進(jìn)京系統(tǒng)、圖像監(jiān)控等11個(gè)模塊,具備以下5項(xiàng)功能。

（1）檢疫審批及信息分析功能。全市檢疫許可數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)時(shí)上傳至指揮中心,中心平臺通過查詢、統(tǒng)計(jì)、分析等操作,實(shí)時(shí)掌握全市產(chǎn)地、屠宰、公路、鐵路、航空運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的檢疫動態(tài)信息,實(shí)現(xiàn)對全市動物及動物產(chǎn)品檢疫信息全程追溯,使不合格動物及其產(chǎn)品在嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控下無處藏匿。

（2）基于地理信息系統(tǒng)的指揮應(yīng)用功能。通過在電子地圖上對全市9類27種1.2萬個(gè)重點(diǎn)監(jiān)管對象進(jìn)行地理信息定位,直觀展示監(jiān)管對象的具體位置和基礎(chǔ)信息。一方面在發(fā)生動物疫情時(shí),可以設(shè)定疫點(diǎn)、劃定疫區(qū)范圍,自動統(tǒng)計(jì)設(shè)定疫區(qū)內(nèi)涉及的監(jiān)管對象,有助于快速處理動物疫情；另一方面,還可以在發(fā)生動物衛(wèi)生應(yīng)急事件時(shí),通過地理信息系統(tǒng),能對監(jiān)管對象所在位置進(jìn)行精確定位,并迅速獲取監(jiān)管對象相關(guān)信息,快速到達(dá)現(xiàn)場處理。

（3)移動監(jiān)督執(zhí)法處置功能。中心指揮平臺與545個(gè)移動執(zhí)法終端形成強(qiáng)大的移動監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場即時(shí)無線指揮、查詢、核對和遠(yuǎn)程分析等處置功能,可以進(jìn)行監(jiān)管單位的信息查詢、證據(jù)采集、現(xiàn)場監(jiān)督檢查和監(jiān)督檢查結(jié)果的實(shí)時(shí)上傳,即時(shí)接收中心指令,快速處理違法行為和突發(fā)事件,一定程度上緩解了執(zhí)法人員外出辦案與內(nèi)部辦公的矛盾,大幅提升行政執(zhí)法效能。

(4)數(shù)據(jù)-視頻-語音三位一體監(jiān)管功能。中心服務(wù)器實(shí)時(shí)接收公路、鐵路、航空動物防疫監(jiān)督檢查站上傳的檢疫數(shù)據(jù),實(shí)時(shí)對進(jìn)京的動物及其產(chǎn)品進(jìn)行視頻監(jiān)控,跟蹤運(yùn)輸車輛流程,建立車輛違法違規(guī)記錄數(shù)據(jù)庫,防止動物疫病流入京城,為首都的動物及其產(chǎn)品搭建了一道安全屏障。在有重大動物疫情或者突發(fā)動物衛(wèi)生事件時(shí),通過中心語音系統(tǒng)可以直接向31個(gè)檢查站發(fā)布命令,及時(shí)采取處理措施。同時(shí),系統(tǒng)可以根據(jù)管理需要,隨時(shí)按照要求統(tǒng)計(jì)特定時(shí)間內(nèi)動物及其產(chǎn)品的品種、數(shù)量、批次、產(chǎn)地等信息,供領(lǐng)導(dǎo)決策分析。

(5)辦公數(shù)字化管理功能。包括通知公告、執(zhí)法流程、報(bào)表管理、內(nèi)部管理等辦公模塊化管理。實(shí)現(xiàn)全市動物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)公文、文檔、執(zhí)法案件等信息的實(shí)時(shí)交互和執(zhí)法人員基本信息、培訓(xùn)考核信息、動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)信息的網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化管理。

（五)落實(shí)誠信責(zé)任

1.設(shè)計(jì)誠信責(zé)任體系構(gòu)成。該體系構(gòu)成包括誠信責(zé)任主體與誠信責(zé)任載體,誠信責(zé)任主體涵蓋動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對象、監(jiān)管對象之間三條線，同時(shí),制定統(tǒng)一制式的責(zé)任書、協(xié)議書、承諾書為誠信責(zé)任載體,分別在三條線內(nèi)建立相應(yīng)誠信責(zé)任約定關(guān)系。

2.明確細(xì)化三類載體內(nèi)容。主要做法是:綜合研究分析畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)程、職責(zé)要求、形勢任務(wù),細(xì)化監(jiān)管履職制定推行了適合監(jiān)督機(jī)構(gòu)的《責(zé)任書,分析作為市場經(jīng)濟(jì)主體的畜牧獸醫(yī)及相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營主體的法規(guī)和技術(shù)責(zé)任與義務(wù),制定了適合上下游企業(yè)間的《協(xié)議書,明確各自法定權(quán)利和責(zé)任義務(wù)；根據(jù)法規(guī)行政規(guī)定和社會公眾心理訴求,制定了適合直接向市場提供畜產(chǎn)品企業(yè)或高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域必須公示的《承諾書》。

通過上述管理技術(shù)體系的推行,做到普及法規(guī)規(guī)程、明確法定職責(zé)、提升誠信責(zé)任意識。