□陳喜福（鞏義市計劃節(jié)約用水辦公室）

中共中央、國務院［2011］1號文《關于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出：“促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，奪取全面建設小康社會新勝利，必須下決心加快水利發(fā)展，切實增強水利支撐能力保障，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。確立了“十二五”期間“要把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，著力加快農(nóng)田水利建設，推動水利實現(xiàn)跨越式發(fā)展”的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性高度，全面部署水利改革發(fā)展。嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，加強基層水資源管理隊伍建設，是實行最嚴格水資源管理，建立新形勢下水資源管理體制和機制，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的基礎和保障。

一、我國目前水資源管理體制

圖1 水資源管理流程圖

（一）水資源管理體制的形成

20世紀80年代，隨著改革開放，我國工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展，各地城鎮(zhèn)建設規(guī)模迅猛擴大，各類高耗水、低成本企業(yè)應運上馬，水供需矛盾日益突出，工程性缺水愈發(fā)嚴重，造成地下水資源無序亂開濫采，資源性缺水逐步顯現(xiàn)。為保障社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展對水的需求，國家陸續(xù)出臺各類政策、法規(guī)，規(guī)范水資源開發(fā)秩序，第一部《水法》終于出臺。與此同時，各級政府及所屬水行政主管部門相繼成立水資源管理機構即水資源管理中心或委員會等，具體負責水資源開發(fā)利用和保護工作；在城建部門也成立了各類負責城市供水和節(jié)約用水的管理協(xié)調(diào)機構即城市節(jié)約用水辦公室，具體負責城市水資源開發(fā)利用和保護工作。

進入20世紀90年代，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展進入城鄉(xiāng)一體化的新時期，全國對水資源管理實行城鄉(xiāng)一體化管理的呼聲愈來愈高，到21世紀初，全國縣級以上水資源絕大多數(shù)歸口由水行政主管部門統(tǒng)一管理，負責所轄區(qū)域水資源開發(fā)、利用、保護和節(jié)約用水工作。由上而下“金字塔”形的水資源統(tǒng)一管理體制初步形成，2002年新《水法》界定分流域、分區(qū)域管理為我國目前水資源管理的基本體制。

（二）水資源管理的成就

我國水資源管理伴隨國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展，逐步形成了一套比較完善的法律體系，由上而下建立起一支較為完備的管理隊伍，全面開展了建設節(jié)水型社會和創(chuàng)建節(jié)水型城市、社區(qū)、企業(yè)、單位、示范工程，培養(yǎng)和造就了一大批節(jié)水典型，全民性節(jié)水意識不斷增強，節(jié)水技術和節(jié)水水平顯著提高，萬元工業(yè)增加值耗水量成倍降低，為滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對水的需求做出了突出貢獻。

二、基層水資源管理隊伍的現(xiàn)狀

（一）水資源管理體制和特性

我國的基本國體是社會主義制度，水資源屬國家所有，水資源管理實行分流域和分區(qū)域相結合的制度，這是我國水資源管理體制的基本特性，法律和管理體制特性決定了各級、各機構水資源管理的任務。省級以上管理部門的任務主要是制訂完善法律政策，調(diào)控開發(fā)利用總量，規(guī)劃大型開發(fā)利用和保護布局，整體推動節(jié)水型社會建設；流域機構和基層管理部門的任務則是要作好“三條紅線”控制，研究推廣節(jié)水新技術新措施，創(chuàng)建節(jié)水型城市、單位、企業(yè)、社區(qū)、示范工程，工作具體涉及面廣、類別繁多，與群眾聯(lián)系密切，正所謂上面千條線，下面一根針。因此，加強基層水資源管理隊伍建設，是搞好水資源管理的基礎和保障。

（二）水資源管理隊伍的建立和沿革

我國水資源管理隊伍的建立和沿革，是改革開放過程中政治、經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的縮影。改革開放初期，水利部門的職責仍然是面向服務農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，城建部門的職責是負責城市的建設和管理，兩部門對水資源的管理，就城市、農(nóng)村切塊分割，截然分離，各級政府分別在水利部門設立水資源管理機構，城建部門成立城市節(jié)水機構，兩個機構，兩支隊伍分塊管理，并行發(fā)展，為控制亂開濫采水資源，改變用水方式，提高全民節(jié)水意識發(fā)揮了積極作用。但是，隨著改革開放的逐步深入，國民經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城市化進程步伐加快，我國城市資源性缺水現(xiàn)象突顯，20世紀80年代末到20世紀90年代初，各大、中、小型城市僅靠市區(qū)本身的水資源已無法維持，用水紛紛告急，城市用水成為當時城市發(fā)展的主要矛盾，水資源分塊管理違背水資源的本質(zhì)特性，制約經(jīng)濟發(fā)展的狀況顯示了上層建筑與經(jīng)濟基礎的矛盾，水資源統(tǒng)一管理擺上各級、各地政府的議事日程，城市節(jié)水機構陸續(xù)歸口水利主管部門，進入21世紀，統(tǒng)一的水資源管理隊伍初步建立起來。

（三）基層水資源管理隊伍的現(xiàn)狀

1.基層水資源管理隊伍的基本構成

基層水資源管理隊伍人員構成主要來源于水利部門的水資源管理辦公室和城市節(jié)水機構，以城市節(jié)水機構人員為主，其原因主要是：我國改革開放的政治經(jīng)濟體制改革首先從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)開始，水利部門作為涉農(nóng)行業(yè)，也在機構改革前列。大部分工程管理單位在改革開放之初都由財政全供改為自收自支，人員編制壓縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利人員壓縮尤為嚴重，后來設立的水資源管理機構基本是在單位內(nèi)部進行調(diào)整，不增加人員編制。而城建部門因處在城市化發(fā)展的機遇期，機構設置，人員編制受限制少，先后成立土地、房管、環(huán)保、節(jié)水、城鎮(zhèn)規(guī)劃、園林、城管等機構，增設機構、增加編制。各地、各級城市節(jié)水管理機構都進入了比較穩(wěn)定、充裕的人員，這部分人員歸口水利部門后，成為水資源管理隊伍的主要成分。

2.基層水資源管理隊伍的性質(zhì)

目前，基層水資源管理隊伍基本構成是由2～3名水政人員（屬行政編制，財政全供）和屬于自收自支性質(zhì)的節(jié)水機構人員組成。其背景原因是：水資源管理機構的主要經(jīng)費支撐是水資源費，初期水資源費屬預算外收入，政策規(guī)定征收單位對預算外收入有一定的自主權，對行政執(zhí)法要求條件也不高，所以，各地節(jié)水機構均為自收自支性質(zhì)。

三、基層水資源管理的基本任務和水資源管理隊伍存在的主要問題

（一）基層水資源管理的基本任務和特點

1.基層水資源管理的基本任務

新時期基層水資源管理的基本任務是確立“三條控制紅線”、建立“三個指標體系”、落實“三項管理制度”，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。即：

確立水資源開發(fā)利用控制紅線，建立取用水總量指標體系，落實取水許可審批管理制度。提高水資源統(tǒng)一調(diào)度水平，推進水資源優(yōu)化配置。

確立用水效率控制紅線，建立區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標體系，落實用水定額和計劃管理制度。提高用水效率，促進節(jié)約用水技術改造和進步。

確立水功能區(qū)納污控制紅線，建立水功能區(qū)水質(zhì)達標評價體系，落實河湖水質(zhì)監(jiān)測預警監(jiān)督管理制度。提高水質(zhì)水量監(jiān)測能力，保障水資源供需平衡。

2.新時期基層水資源管理的基本特點

中央［2011］年1號文關于“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”和水利的“公益性、基礎性、戰(zhàn)略性”地位和作用的確立，決定了基層水資源管理具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性、社會化、科學化、法治化、制度化等基本特點。這些特點，對新時期基層水資源管理提出了更高、更明確的要求，即在水資源屬國家所有的前提下，堅持“民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導、改革創(chuàng)新”的原則，逐步建立和完善最嚴格的水資源管理制度。

（二）基層水資源管理體制和隊伍存在的主要問題

水資源管理從廣義講應包括審批管理、指標體系管理、制度管理和使用管理，但本文所涉及的，應是審批管理、指標體系管理、制度管理“三項管理”，屬狹義的、具體的、代表國家的行政管理。我國目前實行的是“流域管理與區(qū)域管理”相結合的水資源管理制度。從當前基層水資源管理體制和隊伍的整體情況，對照新時期我國水資源管理的基本任務和特點來看，主要存在事權不清、分工不明、行為缺失、素質(zhì)不高、經(jīng)費不足等方面的問題。

1.事權不清、分工不明

表現(xiàn)在流域機構和區(qū)域之間、內(nèi)設機構和專管機構之間“三項管理”權限劃分不清晰，分工和銜接點不明確，同級管理機構之間獨立分割，缺乏有機協(xié)調(diào)，造成各項制度落實不到位。

2.行為缺失

表現(xiàn)在作為水資源管理主要組成部分的節(jié)水辦的機構和人員屬自收自支性質(zhì)，從事著公益性的行政職能，這一現(xiàn)狀與《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中“加強行政執(zhí)法隊伍建設，實行行政執(zhí)法主體資格合法性審查制度”，“市縣行政執(zhí)法機關履行法定職責所需經(jīng)費，要統(tǒng)一納入預算予以保障”的規(guī)定不相符，機構無法受委托執(zhí)法，人員無資格執(zhí)法，造成執(zhí)法行為的不規(guī)范。

3.素質(zhì)不高

近年來，各級行政部門和財政全供事業(yè)單位逐步規(guī)范招工程序，實行逢進必考，保證了新進人員綜合素質(zhì)；而基層水資源管理機構，因?qū)僮允兆灾挝?，進人由政府行政領導直接簽字調(diào)入，新進人員大部分缺乏專業(yè)知識或是工人身份，造成隊伍素質(zhì)偏低，整體水平提高空間有限。

4.經(jīng)費不足

表現(xiàn)在隨著水資源費改為預算內(nèi)收入，取消了原來按比例返還的管理模式，全部納入財政預算管理，大部分自收自支單位僅安排人員及辦公經(jīng)費，正常的水資源管理經(jīng)費（宣傳、技術研究推廣、監(jiān)測調(diào)研、節(jié)水型社會建設等）基本取消，甚至有些地方人員工資不能正常發(fā)放，嚴重影響水資源管理工作的正常進行。

四、加強基層水資源管理隊伍建設的對策

針對目前基層水資源管理隊伍建設存在的問題，結合新時期水資源管理的基本任務和特點，基層水資源管理隊伍建設要在確立水資源管理的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性地位、作用的基礎上，抓好以下幾點：

（一）完善水資源管理體制，重點抓好水資源管理專業(yè)機構建設

1.建立名副其實的專業(yè)管理機構。水利部門下設的經(jīng)營性服務機構很多，如規(guī)劃、設計、科研、施工、供水等單位，而水資源管理是依法開展、服務于全社會，只有明確的管理對象，沒有明確的服務對象，具有很強的公益性，之前一些地方機構改革中把節(jié)水辦、水資辦更名為水資源技術服務中心之類的名稱，甚至撤銷行政管理職責，其名不副實。若按“三定”方案落實，則水資源管理缺乏人手，實行最嚴格水資源管理制度勢必落空。上面千條線，下面一根針；基層水資源管理任務繁重，應設立水資源管理專業(yè)機構。

2.改革機構性質(zhì)。按照依法治水的要求和水資源費征收管理性質(zhì)，改革現(xiàn)有水資源專業(yè)管理機構的自收自支性質(zhì)，實行財政全供，收、支脫鉤，強化其管理職能。

3.嚴格進人標準。依照逢進必考、納我所需的原則，逐步優(yōu)化基層水資源專業(yè)管理機構人員的知識結構，提高隊伍的整體素質(zhì)和管理水平。

（二）建立良性協(xié)調(diào)管理機制

1.事權清晰。內(nèi)設機構和專管機構之間事權分配要清晰。內(nèi)設機構要做好“三條紅線”的確立和審批，重點突出水資源管理責任和考核制度的落實，監(jiān)督指標體系管理、制度管理的落實情況，修訂完善控制“紅線”和管理制度，增強水資源管理協(xié)調(diào)功能；專業(yè)管理機構應依照確立的“三條紅線”實施專業(yè)控制，落實各項制度。

2.規(guī)范管理行為。嚴格依照法律規(guī)定，依法行使權力、履行職責，認真執(zhí)行水資源論證、取水許可、建設項目節(jié)水“三同時”、用水效益指標核定、超定額累進加價和河湖納污同意等制度，積極推動依法治水的進程。