王志清 林飛 苗國麗 陳侃 魏洋 陳開超

（1浙江省寧波市林業(yè)局 315000；2江西省林業(yè)科學(xué)院寧波分院 浙江寧波 315806；3浙江省寧波市林場 浙江余姚 315440）

1 低丘緩坡林地開發(fā)利用的構(gòu)想

隨著城市化快速推進、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，土地資源日趨緊張，解決這個問題的有效途徑之一就是加快土地后備資源開發(fā)，低丘緩坡林地是寧波市最重要的用地后備資源之一。近年來，寧波市的林地保護和利用工作取得了較好成績。加強保護，嚴格管理，森林覆蓋率持續(xù)穩(wěn)定增長，生態(tài)環(huán)境不斷改善；規(guī)范利用，支持建設(shè)，林地征占用量穩(wěn)中有降，取得了較好的經(jīng)濟、社會效益；林地的開發(fā)利用提高了對各項建設(shè)的供地能力，切實減輕了建設(shè)占用耕地的壓力，有效緩解了寧波市建設(shè)用地緊張和后備資源不足的矛盾，為寧波市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展提供了保障。

1.1 指導(dǎo)思想

從寧波市的實際情況出發(fā)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，全面統(tǒng)籌和合理調(diào)整低丘緩坡土地利用結(jié)構(gòu)，在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，適度開發(fā)低丘緩坡土地資源，逐步提高低丘緩坡土地為各類建設(shè)的供地能力，保障寧波市社會經(jīng)濟的持續(xù)向前發(fā)展。

1.2 基本原則

保護與開發(fā)利用相結(jié)合的原則；因地制宜與依法依規(guī)相結(jié)合的原則，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林；市場調(diào)節(jié)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的原則；有序有度與突出重點相結(jié)合的原則。

1.3 利用目標

低丘緩坡土地是寧波市具有較大開發(fā)潛力的土地資源，對其利用，一是應(yīng)以發(fā)展農(nóng)林產(chǎn)業(yè)為主，切實保證生態(tài)建設(shè)用地，同時要積極發(fā)展各類農(nóng)林特色基地和商品林業(yè)，特別是各種經(jīng)濟林。二是適當提高低丘緩坡土地的建設(shè)用地比重，有效緩解寧波市建設(shè)用地緊張和后備資源不足的矛盾，服務(wù)于寧波經(jīng)濟發(fā)展大局。三是“開發(fā)、利用、整治、保護相結(jié)合，避免生態(tài)脆弱性、安全性等方面隱患，防止水土流失和各類地質(zhì)災(zāi)害，做到科學(xué)用地和安全用地，實現(xiàn)土地利用經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一。

2 低丘緩坡土地資源現(xiàn)狀及其分布

2.1 低丘緩坡土地劃分標準

丘陵是指海拔500米以下，有明顯起伏、無明顯脈絡(luò)的地類，根據(jù)高程不同，又可分為海拔300米以下的低丘和300—500米的高丘。坡度等級分為6級，即：坡度小于50為平坡，5—140為緩坡，15—240為斜坡，25—340為陡坡，35—440為急坡，≥450為險坡。廣義低丘緩坡是指海拔300米以下（包括丘陵和山地）坡度 5—34°的山坡地，狹義低丘緩坡是指海拔低于300米的丘陵區(qū)坡度5—14°的山坡地，兩者分別扣除其中已有的建設(shè)用地、劃入基本農(nóng)田保護范圍的土地、生態(tài)公益林用地、濕地水域面積、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的原產(chǎn)地保護面積和坡度25°以上的面積后，余下的面積（寧波市的占比分別為28.4%、40%）即為廣義或狹義可供建設(shè)用地面積。

2.2 低丘緩坡土地資源數(shù)據(jù)采集

寧波市境處浙東低山丘陵區(qū)東北部，在全省的地貌分區(qū)中，寧波市屬浙東盆地低山區(qū)、浙北平原區(qū)和沿海半島、島嶼丘陵平原區(qū)，是全省低丘緩坡的主要分布地區(qū)之一。

由于近年來，寧波市沒有開展低丘緩坡土地資源方面的專項調(diào)查，缺少現(xiàn)成的材料，為此，本人查閱了寧波市多年來森林資源調(diào)查、林業(yè)區(qū)劃等歷史文獻，搜集到有參考價值的兩份資料，雖已過去二十年了，但因地形地貌的相對穩(wěn)定性，應(yīng)用這些數(shù)據(jù)，總體上還是可行的，同時搜集到近期的兩組省調(diào)查數(shù)據(jù)。

2.2.1 市森林資源詳查統(tǒng)計數(shù)據(jù)

1985年寧波市在進行全市森林資源詳查的同時，編寫了《寧波市林業(yè)區(qū)劃》，對全市的陸地面積分別按海拔、坡度作了統(tǒng)計，這是迄今為止比較完整的一次專題統(tǒng)計，詳見表1、2。

表1 寧波市陸地面積按海拔統(tǒng)計表 （1985年） 單位：畝

表2 寧波市陸地面積按坡度統(tǒng)計表 （1985年） 單位：畝

2.2.2 土地利用現(xiàn)狀概查數(shù)據(jù)

1984年寧波市土地利用現(xiàn)狀概查表明，有海拔、坡度雙因子的低丘緩坡調(diào)查成果。寧波市陸域8754.26平方公里，其中，海拔小于250米的有6952.46平方公里，海拔250—500米1255.47平方公里，500—800米515.40平方公里，大于800米30.93平方公里。見表3。

表3 寧波市陸域地勢分層及坡度分級面積表

2.2.3 省低丘緩坡土地調(diào)查數(shù)據(jù)

據(jù)《浙江省低丘緩坡重點區(qū)塊開發(fā)規(guī)劃（2010-2020年）》資料，寧波市≤250米海拔的低丘緩坡面積為 260817.62公頃（391.23萬畝），250-300米海拔的低丘緩坡面積為16216.04公頃（24.32萬畝），兩者合計面積277033.66公頃（415.55萬畝）；其中≤6°的低丘緩坡面積為113.04萬畝，6—15°的低丘緩坡面積為87.06萬畝，15—25°的的低丘緩坡面積為215.45萬畝。

根據(jù)《浙江省低丘緩坡土地利用研究》成果：寧波市廣義可供建設(shè)用地低丘緩坡土地（坡度范圍 5—34°）面積 88326公頃（1324890畝），約占廣義低丘緩坡土地面積（311200公頃， 4668000畝）的28.4%；狹義可供建設(shè)用地低丘緩坡土地（坡度范圍5—14°）面積約占狹義低丘緩坡土地面積的40%。

3 利用現(xiàn)狀和可供建設(shè)復(fù)墾用地評價

3.1 林地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

寧波市是“五山一水四分田”的綜合農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟區(qū)，十多年來，寧波市低丘緩坡土地開發(fā)利用為建設(shè)用地的面積呈不斷增多的現(xiàn)象，以林地為主體的低丘緩坡土地，為經(jīng)濟和社會發(fā)展的供地作用越來越明顯。近年來，城鎮(zhèn)化建設(shè)、園區(qū)建設(shè)及一些工程項目使用林地，以及部分優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟林地被劃入基本農(nóng)田保護范圍，致使寧波市林地的開發(fā)利用量連年上升，林地被征占用情況日益增多，且絕大部分為低丘緩坡土地上的林地。據(jù)1998年的林地清查統(tǒng)計，全市1994-1998年各類建設(shè)工程征占用林地達1859公頃，占全市林地的0.42%；2003年各類建設(shè)工程征占用林地呈上升勢頭；2004年由于土地市場整治，凍結(jié)用地半年，工程征占用林地面積有所下降；隨后每年征占用林地面積在300-500公頃之間。

表4 寧波市征占用林地（分年度）情況表

3.2 低丘緩坡土地利用對林業(yè)發(fā)展的影響

據(jù)浙江省調(diào)查資料，低丘緩坡土地中，林業(yè)用地各地類、林種面積分別占全省同類面積的1/4左右，但經(jīng)濟林、竹林比例相對較高，分別為1/2、1/3左右，而灌木林等其它地類則在1/10左右。也就是說，低丘緩坡土地被征占用時，被征用林業(yè)用地面積中各地類、林種面積總體上將按此同比例減少。

3.3 可供建設(shè)復(fù)墾用地資源數(shù)據(jù)分析

3.3.1 采集的幾組資料數(shù)據(jù)相互印證

由于上述省研究項目采用的是2004年完成的全省森林資源系統(tǒng)抽樣調(diào)查成果數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上作了必要的典型調(diào)查和補充調(diào)查；而我們采用的是以1984年、1985年全市森林資源小班調(diào)查為基礎(chǔ)的全面調(diào)查及在此基礎(chǔ)上的專題調(diào)查成果。因調(diào)查研究方法不同，兩者反映的同類數(shù)據(jù)不完全一致。同時因所處時期標準不同，表2中的坡度等級劃分與上述劃分標準略有差別，表1、表3中的按海拔分層與上述劃分標準不完全一致，影響了調(diào)查結(jié)果的可比性，但這同樣能反映寧波市低丘緩坡土地的分布特點，起到相互印證的作用。（1）由表1可知，寧波市海拔51—200米的丘陵（含坡度15°以上的）有3099658畝，主要分布在寧海、象山、奉化、鄞州、余姚等縣（市）區(qū)，分別占26.0%、18.6%、16.6%、15.1%、9.9%。（2）由表2可知，按坡度分，寧波市6—15°的緩坡地（含海拔300米以上的）有1040430畝，主要分布在寧海、鄞州、奉化、象山等縣（市）區(qū)，分別占30.6%、17.9%、17.5%、15.4%。（3）表3(海拔250米以下且坡度6—15°的緩坡地有595.80平方公里，89.37萬畝；海拔250米以下且坡度 6°以上的山坡地有3005.27平方公里，450.79萬畝，)與省調(diào)查數(shù)據(jù)(海拔300米以下6—15°的緩坡地面積為87.06萬畝，5—34°山坡地面積311200公頃，466.8萬畝)基本一致，有可比性。

3.3.2 低丘緩坡可供開發(fā)用地能力評價

由上述可知，寧波市海拔300米以下6—15°的緩坡地面積為90萬畝左右，6°以上的山坡地面積為460萬畝左右，按上述寧波市可供建設(shè)復(fù)墾用地占比類推，寧波市的狹義可供建設(shè)復(fù)墾用地低丘緩坡土地面積在36萬畝左右，廣義可供建設(shè)復(fù)墾用地低丘緩坡土地面積在130萬畝左右?！墩憬〉颓鹁徠轮攸c區(qū)塊開發(fā)規(guī)劃（2010-2020年）》中，寧波市低丘緩坡建設(shè)用地重點區(qū)塊規(guī)劃（2010-2020年）面積22710畝，其中近期（2010-2012年）規(guī)劃面積7000畝，布局于象山、寧海、奉化、余姚、慈溪5個縣市區(qū)；低丘緩坡耕地墾造重點區(qū)塊規(guī)劃（2010-2020年）面積41341畝，其中近期（2010-2012年）規(guī)劃面積15400畝，布局于象山、寧海、奉化、余姚4個縣市區(qū)。規(guī)劃這 11年中全市開發(fā)利用低丘緩坡土地64051畝，占寧波市狹義可供建設(shè)復(fù)墾用地低丘緩坡土地面積的六分之一，占廣義的二十二分之一，與上述寧波市每年征占用林地面積在300-500公頃的實際相符，可行。

4 低丘緩坡開發(fā)中的問題和有效利用措施

4.1 低丘緩坡開發(fā)中存在的問題

4.1.1 無序開發(fā)，違規(guī)操作，毀壞了原有的生態(tài)環(huán)境

土地資源缺乏已成為制約經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，一些地方特別是多山地區(qū)把開山挖地當成獲得更多土地資源的重要手段。在地少人多的地區(qū)，人們在高速發(fā)展經(jīng)濟的同時，不可避免地給環(huán)境帶來了傷害。頻繁的人類活動、大量的建設(shè)工程破壞了原有的地形地貌，造成了地質(zhì)災(zāi)害隱患。如果不注重適度開發(fā)、科學(xué)開發(fā)，對自然界的無度索取必將招來報復(fù)，人們將付出巨大的代價。梅汛期、臺汛期的強降雨誘發(fā)的山體崩塌、滑坡和泥石流等突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害，已成為造成人員群死群傷的和制約地方經(jīng)濟發(fā)展的主要災(zāi)種之一。據(jù)省國土資源廳公布的數(shù)據(jù)顯示，1998年到2008年，我省共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害1283起，共造成147人死亡、12人失蹤、61人受傷，直接經(jīng)濟損失267億元。

4.1.2 顧此失彼，重耕地輕林地，得不償失

林地和耕地是屬同一層次并列的兩個地類，林地與耕地同等重要。十多年來，寧波市建設(shè)項目占用耕地指標日益增多，為保持耕地占補平衡，一些地方常常為保護耕地“犧牲”林地，出現(xiàn)了較多的毀林造田地現(xiàn)象，影響森林景觀，造成水土流失。這種毀林造田地再還林，既不符合國家退耕還林政策，又破壞了生態(tài)環(huán)境。

4.2 有效利用低丘緩坡林地的措施

4.2.1 正確處理好生態(tài)用地與建設(shè)用地的關(guān)系

低丘緩坡土地處于由平原向山地的過渡地帶，是一個重要的生態(tài)緩沖區(qū)，有其特定的生態(tài)地位。對其過度開發(fā)利用，其主要后果是造成森林植被的減少，從而給生態(tài)環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的影響，這種影響是漸進性的、累積性的。低丘緩坡綜合開發(fā)應(yīng)盡量避讓坡度在 25度以上的林地、省級以上重點生態(tài)公益林地、自然保護區(qū)（含自然保護小區(qū)）、省級以上森林公園、有古樹名木和珍貴樹種分布的林地，以及生長茂盛成片的林地。要重視森林資源的保護，盡量保持自然景觀資源的完整性，提高土地的整體利用率。要在堅持生態(tài)建設(shè)和耕地保護優(yōu)先的前提下，有效盤活寧波市土地資源，逐步提高低丘緩坡土地為各類建設(shè)復(fù)墾的供地能力。

4.2.2 協(xié)調(diào)好農(nóng)用地與非農(nóng)用地的關(guān)系

低丘緩坡土地既是自然生產(chǎn)力相對較高、生產(chǎn)經(jīng)營條件相對較好的農(nóng)用坡地，又是寧波市建設(shè)供地的潛力所在。各地應(yīng)確定不同區(qū)域低丘緩坡土地開發(fā)利用結(jié)構(gòu)以及生態(tài)用地、農(nóng)保地建設(shè)用地等控制性目標和土地開發(fā)目標，要確?；巨r(nóng)田保護和生態(tài)建設(shè)用地規(guī)模，確需占用這類土地，應(yīng)按照占補平衡原則，進行異地恢復(fù)。應(yīng)嚴格有序地控制土地供應(yīng)梯度，加強規(guī)范地產(chǎn)市場，要嚴格控制只顧眼前效益的耗地型建設(shè)項目，如旅游人造景觀、高檔商住房建設(shè)等。

4.2.3 編制規(guī)劃，規(guī)范程序，依法利用

低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃是一項政策性很強的工作。為補充耕地后備資源，2006年以來，省政府及其相關(guān)部門多次下發(fā)了低丘緩坡地開發(fā)的文件，出臺了許多政策，指定由縣級發(fā)改部門組織編制《縣級低丘緩坡綜合開發(fā)利用規(guī)劃（2010—2020年）》。各縣（市）區(qū)林業(yè)主管部門要參與制訂和實施當?shù)氐摹兜颓鹁徠戮C合開發(fā)利用規(guī)劃》，對于規(guī)劃為建設(shè)用地的重點區(qū)塊所在縣（市）區(qū)還需單獨編制開發(fā)利用實施規(guī)劃，做好與有關(guān)規(guī)劃如《林地保護利用規(guī)劃》的銜接。

低丘緩坡土地中絕大多數(shù)是林地，對林地的征占用，要健全審批程序，統(tǒng)一管理，避免政出多門。凡利用低丘緩坡林地開發(fā)為建設(shè)用地的項目，嚴格按照《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，依法經(jīng)林業(yè)行政主管部門審核同意，按改變林地用途辦理征占用林地手續(xù)；凡墾造耕地規(guī)劃涉及林地的，報批之前須經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，林業(yè)主管部門重點審核是否符合開發(fā)范圍，認真核實規(guī)劃開發(fā)所涉及的林地面積和地類，并按規(guī)定收取森林植被恢復(fù)費。

4.2.4 加強土地權(quán)屬管理，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益

在開發(fā)利用前，必須清晰界定每個土地所有者的界線和詳實面積，查清落實每宗土地的權(quán)屬并予以登記造冊，維護權(quán)屬主體對所屬土地開發(fā)的知情權(quán)、受益權(quán)和處置權(quán)。在占用林地過程中，要依法維護農(nóng)民的合法權(quán)益，并與原承包林地的農(nóng)戶簽訂協(xié)議，明確該地塊若開發(fā)農(nóng)業(yè)用途后仍由其承包使用及相應(yīng)的義務(wù)。

同時要以點促面，引導(dǎo)農(nóng)居點向低丘緩坡地帶轉(zhuǎn)移。落實高山移民政策，舊村改造等整理措施，結(jié)合省“千村示范、萬村整治”工程，遷村并點，適當兼并自然村，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，統(tǒng)一規(guī)劃，選擇交通便利、地勢低緩、植被豐茂、環(huán)境優(yōu)美、富有江南水鄉(xiāng)特色的地方，引導(dǎo)新農(nóng)居點向工程地質(zhì)條件好，保水保肥能力差的低丘緩坡地帶轉(zhuǎn)移。

4.2.5 集約利用低丘緩坡土地，樹立從嚴、科學(xué)用地意識

由于低丘緩坡土地資源的稀缺性和不可再生性，決不能再循無序利用和低效利用的覆轍。要分別不同的項目類型和用地方式，制定不同的補償標準，利用經(jīng)濟杠桿手段控制新占低丘緩坡土地的數(shù)量，鼓勵成片開發(fā)，反對遍地開花和低水平重復(fù)建設(shè)。

同時要適度開發(fā)、科學(xué)開發(fā)，防范地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。要重視對森林生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。隨著低丘緩坡土地利用力度的加大，對生態(tài)系統(tǒng)將產(chǎn)生一定影響，森林覆蓋率將有所下降。政府要有計劃地安排專項建設(shè)資金，通過森林植被異地營建，改造低效林和營造闊葉林等措施，加大對森林生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)力度。

5 結(jié) 語

進一步推進低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作，是省政府近年來作出的一項重大決策。寧波市人多地少，保護資源與保障發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。林地資源是國土資源的重要組成部分，依法、科學(xué)地綜合利用低丘緩坡中的林地，對于促進寧波市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

[1] 寧波市林業(yè)局.寧波市林業(yè)區(qū)劃（下冊）.1985，10： 2、3.

[2] 寧波市林業(yè)局.寧波森林資源.西安地圖出版社，2000，12：1、2、3、7.

[3] 浙江省林業(yè)廳，浙江省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院.浙江省低丘緩坡土地利用研究.2005，3.

[4] 浙江省人民政府.浙江省低丘緩坡重點區(qū)塊開發(fā)規(guī)劃（2010-2020年）.2010，3.