田勤科，李大林，王玉忠

（1.河北省林業(yè)基金管理站，河北 石家莊 050081；2.河北省塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)，河北 圍場(chǎng) 068455；3.河北省林業(yè)科學(xué)研究院，河北 石家莊 050061）

河北省京津風(fēng)沙源區(qū)包括張家口、承德兩市所轄24個(gè)縣（區(qū)）以及境內(nèi)林場(chǎng)、牧場(chǎng)。東西長(zhǎng)356.3km，南北寬337.6km，區(qū)域面積757.40萬(wàn)hm2，占全省國(guó)土面積的40.33%，占全國(guó)京津風(fēng)沙源治理工程區(qū)總面積的16.5%。2000年以來(lái)，該區(qū)組織實(shí)施了京津風(fēng)沙源治理等生態(tài)建設(shè)工程，通過(guò)植被保護(hù)、植樹(shù)種草、退耕還林、小流域綜合治理以及生態(tài)移民等措施，大力治理沙化土地，改善生態(tài)環(huán)境，取得了較好成效。

1 沙化土地治理現(xiàn)狀

河北省京津風(fēng)沙源區(qū)是河北省沙化土地最為嚴(yán)重的地區(qū)，沙化土地面積大，沙化程度嚴(yán)重。根據(jù)2009年河北省第四次沙化土地監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，該區(qū)沙化土地面積129.1萬(wàn)hm2，占全省沙化土地面積的60.7%，占區(qū)域總面積的17.0%；有明顯沙化趨勢(shì)的土地面積20.9萬(wàn)hm2，占全省有明顯沙化趨勢(shì)土地面積的93.6%。其中輕度沙化面積113.6萬(wàn)hm2、占該區(qū)沙化土地面積的88.0%，中度沙化面積14.0萬(wàn)hm2、占該區(qū)沙化土地面積的10.8%，重度極重度沙化面積1.4萬(wàn)hm2、占該區(qū)沙化土地面積的1%。康保、沽源、圍場(chǎng)、豐寧等壩上4縣重度和極重度沙化土地面積為13963.3hm2，占全省重度和極重度沙化土地面積的91.7%，說(shuō)明全省重度極重度沙化土地面積幾乎全部分布在張承地區(qū)（詳見(jiàn)表1）。

多年來(lái)，該區(qū)通過(guò)實(shí)施防沙治沙工程，沙化土地得到有效治理，林草植被得到快速恢復(fù)，壩上等重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。到2008年，該區(qū)森林覆蓋率比2000年提高9.29個(gè)百分點(diǎn)，年均增加1.16個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到35.61%；天然草地植被蓋度由2000年以前的不足45%增加到70%左右，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)達(dá)到85%左右。從2004年、2009年河北省沙化土地監(jiān)測(cè)結(jié)果來(lái)看（表2），京津風(fēng)沙源工程區(qū)沙化土地面積由上世紀(jì)末的快速擴(kuò)展轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗闹鹉昕s減，2009年張承地區(qū)沙化土地面積為129.1萬(wàn)hm2，較2004年減少了3.02萬(wàn)hm2，平均每年減少沙化土地面積0.6萬(wàn)hm2。沙化程度明顯減輕，10442.7hm2的流動(dòng)沙地（丘）被固定，人工半固定、固定沙地明顯增加，達(dá)到57.2萬(wàn)hm2，比2004年增加40.9萬(wàn)hm2，增長(zhǎng)250.0%。河北省京津風(fēng)沙源區(qū)沙化土地實(shí)現(xiàn)由擴(kuò)張向縮減的歷史性轉(zhuǎn)變。

表1 2009年河北省京津風(fēng)沙源區(qū)沙化土地程度統(tǒng)計(jì)

同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地看到，該區(qū)域林草資源總量偏低，覆蓋率不高，風(fēng)沙災(zāi)害嚴(yán)重的張家口市森林覆蓋率只有21.67%；草場(chǎng)質(zhì)量處于中等偏下，退化現(xiàn)象嚴(yán)重，載畜能力依舊不足建國(guó)初期的1/2。該區(qū)仍是河北省土地沙化最為嚴(yán)重的地區(qū)，局部地區(qū)土地沙化還沒(méi)有得到根本逆轉(zhuǎn)，大面積的固定、半固定沙化土地如果不能得到更好的植被保護(hù)，已經(jīng)得到治理的土地極容易重新變回沙地，前期的治理成果將前功盡棄。如果生態(tài)建設(shè)的成果不能得到鞏固，林草植被一旦被破壞，“風(fēng)沙緊逼北京城”的歷史將會(huì)重演。

表2 河北省京津風(fēng)沙源區(qū)沙化土地面積變化情況 單位：hm2

2 沙化土地治理思路與對(duì)策

2.1 總體思路

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“為京津阻沙源、保水源，為當(dāng)?shù)卦鲑Y源、拓財(cái)源”為目標(biāo)，確立“生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文明、和諧發(fā)展”的總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持以預(yù)防為主，治理與保護(hù)、建設(shè)與管理并重，除害和興利并舉，在整體推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的前提下，明確治理目標(biāo)，科學(xué)布局，突出重點(diǎn)，攻破難點(diǎn)，優(yōu)先治理重點(diǎn)流域、重點(diǎn)地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，建立以山地森林、壩上草原為主，農(nóng)田和牧場(chǎng)防護(hù)林相輔，道路和水系綠色廊道相連，城鎮(zhèn)村莊綠化鑲嵌，“四網(wǎng)、三帶、百片、多點(diǎn)”為一體的生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)體系，明顯改善京津周圍生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色果品業(yè)、綠色養(yǎng)殖業(yè)、高效節(jié)水農(nóng)業(yè)及生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入顯著增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

“四網(wǎng)”是指農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)、牧場(chǎng)防護(hù)林網(wǎng)、道路防護(hù)林網(wǎng)和水系防護(hù)林網(wǎng)。

“三帶”是指沿邊防風(fēng)阻沙防護(hù)林帶、沿壩防風(fēng)阻沙防護(hù)林帶、冀北和冀西北生態(tài)經(jīng)濟(jì)林帶。

“百片”是指包括112座大、中、小型水庫(kù)和5大沙灘等重點(diǎn)地區(qū)的綠化片建設(shè)。

“多點(diǎn)”是指京津風(fēng)沙源區(qū)的主要村鎮(zhèn)綠化建設(shè)。

2.2 主要對(duì)策與建議

2.2.1 優(yōu)先生態(tài)建設(shè)，擴(kuò)大林草資源，構(gòu)建京津良好生態(tài)屏障 在加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有植被保護(hù)的基礎(chǔ)上，按照“宜林則林、宜灌則灌、宜草則草”的原則，通過(guò)實(shí)施人工造林、封山育林（草）、人工草地建設(shè)、基本草場(chǎng)建設(shè)等項(xiàng)目，進(jìn)一步擴(kuò)大林草資源，完善防護(hù)林體系，改善生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建京津生態(tài)安全體系。重點(diǎn)沙化地區(qū)要以治理沙化、退化、鹽堿化等“三化”土地為重點(diǎn)，大力營(yíng)造農(nóng)田防護(hù)林、牧場(chǎng)防護(hù)林和防風(fēng)固沙林帶，積極發(fā)展飼料林和薪炭林，加大人工草場(chǎng)和基本草場(chǎng)建設(shè)，改良退化草場(chǎng)，盡快建設(shè)和恢復(fù)林草植被，消除沙源和阻擋西北風(fēng)沙南侵；重點(diǎn)水源地保護(hù)和水土流失地區(qū)要以治山、治沙、保水為重點(diǎn)，大力營(yíng)造水源涵養(yǎng)林、水土保持林和水系防護(hù)林，積極發(fā)展水保經(jīng)濟(jì)林、能源林和原料林，建設(shè)優(yōu)質(zhì)人工草地，改良退化草場(chǎng)，減少下游河流水庫(kù)淤積和水質(zhì)污染，改善京津地區(qū)水資源環(huán)境，提高水的質(zhì)量；比較平緩的非生態(tài)敏感地區(qū)以發(fā)展高效林果基地為重點(diǎn)，結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)，大力營(yíng)造生態(tài)經(jīng)濟(jì)林、特色經(jīng)濟(jì)林、速生豐產(chǎn)用材林和原料林。

2.2.2 優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展 按照“生態(tài)建設(shè)促產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展促生態(tài)”的發(fā)展思路，充分利用現(xiàn)有林草資源，不斷優(yōu)化生產(chǎn)力布局，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，加速農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，加快發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，提高工程建設(shè)的綜合效益，從根本上鞏固工程建設(shè)成果。一是種植業(yè)。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)，大力發(fā)展節(jié)水、節(jié)地型高效特色旱作農(nóng)業(yè)，突出抓好蔬菜、食用菌、中藥材以及高效設(shè)施農(nóng)業(yè)，逐步建立起不追求糧食自給的多元化的生態(tài)種植業(yè)體系；二是畜牧業(yè)。在確保畜牧產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，調(diào)整畜群結(jié)構(gòu)，調(diào)減羊群數(shù)量，扶持發(fā)展乳牛、肉牛、豬、雞、兔以及鹿、狍、狐等特種養(yǎng)殖，優(yōu)先發(fā)展林下養(yǎng)殖，加快建設(shè)和完善畜牧業(yè)良種繁育、動(dòng)物保護(hù)、飼草飼料、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、信息化等五大體系，促進(jìn)龍頭、基地、農(nóng)戶之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是林果業(yè)。按照“大宗果品更新品種，名特優(yōu)稀擴(kuò)大規(guī)?！钡乃悸?，扶持發(fā)展一批優(yōu)質(zhì)果品生產(chǎn)基地，推進(jìn)果品無(wú)公害生產(chǎn)，發(fā)展一批采摘觀光基地，努力將京津風(fēng)沙源區(qū)建成京津地區(qū)名、特、優(yōu)、新綠色果品主要供應(yīng)基地。同時(shí)，在條件適宜地區(qū)扶持發(fā)展一批楊樹(shù)速生豐產(chǎn)林基地和原料林、飼料林、薪炭林基地，促進(jìn)林果產(chǎn)業(yè)全面可持續(xù)發(fā)展；四是農(nóng)副產(chǎn)業(yè)加工業(yè)。按照“扶優(yōu)、扶大、扶強(qiáng)”的原則，大力扶持能夠帶動(dòng)農(nóng)民增收，起點(diǎn)高、規(guī)模大、帶動(dòng)力強(qiáng)的市級(jí)以上農(nóng)副產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方財(cái)政收入和農(nóng)民收入；五是生態(tài)旅游業(yè)。堅(jiān)持“立足保護(hù)、適度開(kāi)發(fā)、引資共建、突出特色”的方針，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，整合資源、科學(xué)規(guī)劃，加大宣傳和營(yíng)銷力度，合理開(kāi)發(fā)和充分利用該地區(qū)豐富的各種旅游資源，加強(qiáng)與京津及周邊旅游資源市場(chǎng)的聯(lián)系，突出生態(tài)旅游與避暑度假、觀光旅游的結(jié)合，最大程度地發(fā)揮本區(qū)旅游資源優(yōu)勢(shì)，全面推動(dòng)本區(qū)旅游資源的利用和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

2.2.3 協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 多年來(lái)，為保障京津地區(qū)的生態(tài)安全、保證京津地區(qū)水資源的可持續(xù)利用，河北省京津風(fēng)沙源區(qū)投入了大量的人力、物力和財(cái)力進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于理順流域上下游間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，加快京津風(fēng)沙源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并有效保護(hù)流域上游的生態(tài)環(huán)境，從而促進(jìn)全區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，借鑒國(guó)內(nèi)外在生態(tài)補(bǔ)償方面的成功經(jīng)驗(yàn)，積極拓寬資金渠道，因地制宜選擇生態(tài)補(bǔ)償模式，不斷完善政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，動(dòng)員全社會(huì)積極參與，努力實(shí)現(xiàn)從國(guó)家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面對(duì)生態(tài)保護(hù)付出代價(jià)者給予合理補(bǔ)償，逐步建立一個(gè)生態(tài)效益“有償使用、全民受益、政府統(tǒng)籌、社會(huì)投入”的公平公正、積極有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償；二是構(gòu)建區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展；三是建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用；四是建立健全生態(tài)補(bǔ)償投融資體制，積極探索政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式；五是加強(qiáng)生態(tài)立法工作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的法制化。

2.2.4 加大投資力度，提高單位投資標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化的生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制 京津風(fēng)沙源區(qū)既是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，國(guó)家應(yīng)根據(jù)工程建設(shè)的實(shí)際情況和需求，繼續(xù)加大生態(tài)建設(shè)的投入力度，不斷提高單位投資標(biāo)準(zhǔn)，逐步確立國(guó)家在生態(tài)建設(shè)中投資主體地位，盡快改善京津風(fēng)沙源區(qū)生態(tài)環(huán)境。一是按照不同的建設(shè)工程采取不同的補(bǔ)助政策。對(duì)生態(tài)建設(shè)主體工程，如植樹(shù)造林、種草等工程，由國(guó)家財(cái)政實(shí)行全成本投資；對(duì)一些生態(tài)建設(shè)附屬工程，如舍飼圈舍、生態(tài)移民、林草畜良種繁育等，由國(guó)家財(cái)政按成本核算的80%給予補(bǔ)助；對(duì)能促進(jìn)生態(tài)建設(shè)、拉動(dòng)農(nóng)民增收的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，如食用菌種植、林下養(yǎng)殖、林下種植等，由國(guó)家按成本核算的60%給予補(bǔ)助；對(duì)一些可以市場(chǎng)機(jī)制解決而目前又無(wú)力建設(shè)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如農(nóng)產(chǎn)品加工、果品加工、生態(tài)旅游、農(nóng)副產(chǎn)品儲(chǔ)藏設(shè)施等，由國(guó)家財(cái)政給予貼息貸款。二是根據(jù)生態(tài)建設(shè)任務(wù)，建立起適宜的中央政府和地方政府間的財(cái)政關(guān)系。對(duì)于配套資金，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，確定相應(yīng)的配套經(jīng)費(fèi)比例。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市、縣，降低配套經(jīng)費(fèi)比例；對(duì)于國(guó)家級(jí)貧困縣取消配套經(jīng)費(fèi)。三是通過(guò)制定相關(guān)的政策，積極引導(dǎo)和培育投資市場(chǎng)，拓寬生態(tài)建設(shè)的投融資渠道，鼓勵(lì)集體、企事業(yè)單位和個(gè)人等多元投資主體積極投入和參與生態(tài)治理與環(huán)境保護(hù)工作，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)建設(shè)的積極性。

2.2.5 深化管理體制改革，加大綜合協(xié)調(diào)力度，提高沙化土地治理的質(zhì)量和效益 全面推進(jìn)管理體制改革是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有效發(fā)揮自然資源潛力，促進(jìn)農(nóng)民增收致富的基礎(chǔ)條件。一是大力推進(jìn)以集體林權(quán)和草權(quán)制度改革為重點(diǎn)的體制改革，加快機(jī)制創(chuàng)新，使農(nóng)民真正享有使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。制定鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策，放寬產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木采伐權(quán)、林地和草地經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面的權(quán)限，減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，規(guī)范征收稅費(fèi)程序，拓寬投融資渠道，適當(dāng)放寬貸款擔(dān)保、抵押條件和年限，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。二是加大綜合協(xié)調(diào)力度。沙化土地治理涉及到發(fā)改委、財(cái)政、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧開(kāi)發(fā)、環(huán)保等多個(gè)部門。因此，建議由各級(jí)發(fā)改委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施京津風(fēng)沙源區(qū)沙化土地治理工作，建立跨部門的合理決策規(guī)則、公正決策程序、透明決策過(guò)程和高效運(yùn)行機(jī)制，提高政府政策的協(xié)調(diào)性和一致性，降低工程管理成本，提高工程管理效益。三是加強(qiáng)制度建設(shè)，創(chuàng)新管理機(jī)制。根據(jù)京津風(fēng)沙源區(qū)的實(shí)際情況，按照國(guó)家基本建設(shè)管理要求，制訂相應(yīng)的工程建設(shè)管理辦法和有關(guān)技術(shù)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善檢查、驗(yàn)收和審計(jì)的有關(guān)辦法。四是切實(shí)改進(jìn)和完善管理的手段和方法。嚴(yán)格按規(guī)劃立項(xiàng)，按項(xiàng)目審批、按項(xiàng)目管理、按設(shè)計(jì)施工、按標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，實(shí)行規(guī)范化管理，不斷探索新型管理機(jī)制，完善管理手段，推行項(xiàng)目審批制、招投標(biāo)制、項(xiàng)目法人制，或以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、多建多補(bǔ)，資金使用實(shí)行報(bào)帳制，工程建設(shè)逐步推行全過(guò)程監(jiān)理制。五是加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。通過(guò)加強(qiáng)工程監(jiān)督、檢查驗(yàn)收以及資金稽查與審計(jì)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)有方、管理規(guī)范、措施有力、工程建設(shè)質(zhì)量好、資金使用規(guī)范，成效顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。反之，要進(jìn)行處罰。

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