楊 原，劉玉俠

(1．法政學院；2．思想政治理論教學與研究部，溫州大學，浙江溫州 325035)

溫州市農村基層民主建設中的“四個民主”問題探析
——基于十村的調查研究

楊 原1，劉玉俠2

(1．法政學院；2．思想政治理論教學與研究部，溫州大學，浙江溫州 325035)

調查發(fā)現，溫州市農村在“四個民主”過程中存在的主要問題是：選民缺乏積極性，民主選舉不規(guī)范；民主決策、民主管理難落實；村務公開走形式，民主監(jiān)督被虛化。其原因在于村民和村干部的民主意識欠缺，相關法律、制度不完善。因此，加大宣傳、教育力度，提高村民及村干部的政治素質，以及完善相關法律、加強制度建設是保證農村基層民主健康發(fā)展的必要舉措。

“四個民主”；溫州市農村；村民政治素質；制度建設

農村基層民主建設的核心是村級民主自治，而“四個民主”又是村級民主自治建設中最重要的問題。有關這方面，近年來理論界出現了很多有價值的研究成果：一是從社會學角度研究村委會選舉制度及其運作方式①參見: 徐勇. 中國農村村民自治[M]. 武漢: 華中師范大學出版社, 1997.；二是以政治學視角來研究村民自治與民主化的關系[1]；三是從經濟學角度研究村民自治與經濟發(fā)展之間的內在聯系②參見: 項繼權. 集體經濟背景下的鄉(xiāng)村治理: 河南南街、山東向高、甘肅方家泉村村治實證研究[M]. 武漢: 華中師范大學出版社, 2002.。溫州市作為經濟發(fā)展的前沿地帶，鮮有學者對這里進行研究。本課題按照簡單隨機抽樣的方法在溫州市轄區(qū)抽取十個村作為樣板進行調研，調研包括深度訪談和發(fā)放調查問卷。從2009年10月開始，歷時兩個月，每個調查點有一個村干部和兩個村民接受我們的深度訪談，所采集的信息與問卷調查內容相互印證，發(fā)放調查問卷300份，回收285份，實際有效問卷為262份，有效率為87.3%，采用Excel 2003對問卷數據進行分析與處理。調研結果顯示，溫州農村普遍存在著“四個民主”難以落實的情況，這一問題嚴重影響了溫州農村的基層民主建設。

一、“四個民主”在實施過程中存在的問題

改革開放以來，溫州人從本地的實際情況出發(fā)，大膽改革，敢為人先，創(chuàng)造了溫州模式，推動了溫州經濟發(fā)展。從一般意義上說，經濟比較發(fā)達的地方，更易于推進民主化進程。課題組在調查中發(fā)現，溫州在基層民主建設方面確實取得了一定的成績，但農村“四個民主”建設仍然存在著很多問題。

（一）選民缺乏積極性，民主選舉不規(guī)范

1．選民缺乏積極性

調查發(fā)現很多選民忽視自己的民主權利，在對“如何看待自己的選舉權利？”進行回答時，村民選擇“自己的選舉權利很重要”的占49.6%，“自己的選舉權利不重要，可有可無”的占50.4%。在對“村民對本村選舉工作的參與情況”進行回答時，村民選擇“積極參加選舉”的比例只有22.9%，選擇“適度參與”的占45.0%，選擇“參加與否都行，無所謂”的占32.1%，可見村民對選舉并不積極。訪談中發(fā)現部分村民認為誰當村干部都無所謂，和自己關系不大，即使參加選舉，自己的一票不是很重要，改變不了選舉結果，所以就抱著無所謂的態(tài)度。部分村民認為“選不選一個樣，選來選去還是那些人”、“形式主義”、“村干部都已經是內定的了，參加選舉也沒有什么意思”。

2．宗族勢力影響選舉

在對“宗族對本村選舉的影響情況”進行回答時，選擇“有很大影響”的占17.9%，選擇“有一定影響”的占49.7%，選擇“沒有影響”的占26.7%，選擇“不知道”的占5.7%。這個數據其實并不能反映出村民的真實想法，因如果選舉的村干部是自己本宗族的人，他們就會選擇“沒有影響”，遇到非本宗族的人當選，他們就會選擇“有很大影響”。盡管如此，從訪談的情況看，宗族勢力影響選舉的情況是存在的，在鹿城區(qū)某村調研時，村干部百般阻撓調研工作，后來經過詢問村民才得知，這個村子里有四大宗族，每到村委會選舉時宗族之間都鬧得不可開交，甚至導致選舉中斷。

3．“賄選”現象較為普遍

在對“選舉時您村是否有賣票的情況”進行回答時，選擇“有”的占58.8%，選擇“無”的占41.2%。調研中發(fā)現多數很多村子都有賄選現象，部分村民回答問卷時選擇“無”，是他們擔心問卷被別的村民或村干部看見后惹來不必要的麻煩。甌海區(qū)某村在上次選舉時，某候選人為了能夠當選，不惜花重金賄賂選民，選舉前采取挨家挨戶送東西、請吃飯、承諾不正當利益等方式拉選票。據知情人士透露，該候選人總共花了約四十萬元來賄選。調研中的10個村子里有6個村都存在上述賄選的現象。

（二）民主決策、民主管理難落實

1．村民對相關政策不了解

在對“您是否了解《中華人民共和國村民委員會組織法》”（以下簡稱《村組法》）進行回答時，村民選擇“非常了解”的占3.1%，選擇“一般了解”的占21.4%，選擇“不太了解”的占51.5%，選擇“不知道”的占24.0%。在對“是否專門學習過《村組法》”進行回答時，選擇“沒有學習過”的占92.0%，這表明了相關政策宣傳力度遠遠不夠。調研中發(fā)現，宣傳資料發(fā)到村干部手中，一些村干部認為即使宣傳了也不會起到作用，再加上村民也不是特別希望知道這些內容，只在黑板報上粘貼了宣傳內容，并沒有采取合適的方式宣講。

2．村民較少參與民主決策和民主管理

在對“您村在辦理村集體經濟所得收益的使用、村公益事業(yè)的經費籌集方案等涉及村民利益的重大事項時，一般是怎么決定的？”進行回答時，村民選擇“召開全體村民會議討論決定”的占8.9%，選擇“召開村民代表會議討論決定”的占12.4%，選擇“村干部自己決定”的占23.3%，選擇“不知道”的占55.4%。調查數據表明，在涉及村民利益的重大事項決策和管理中，有半數以上村民不知道決策和管理的過程，而知道決策和管理過程的人中，有半數以上的人認為是村干部自己決定的。另外，村里雖然制訂了村規(guī)民約，但那只是為了應付上面的檢查，制定后就被束之高閣。有的村民反映，村規(guī)民約只是對普通村民有約束力，對村干部和村里的“能人”、“富人”無約束力。

（三）村務公開走形式，民主監(jiān)督被虛化

在對“村務公開的程度”進行回答時，選擇“村務公開程度不夠”的占64.1%，選擇“非常不公開”的占12.1%，選擇“公開”的占23.8%。村務公開工作層次不齊，有的村做得較好，有的村不盡人意。在對“村務的公開方式”進行回答時，村民選擇“黑板欄”的占57.3%，選擇“會議廣播”的占7.3%，選擇“明白卡”的占3.4%，選擇“口頭通知”的占16.0%，選擇“與其他人聊天知道”的占16.0%，這表明村務公開的內容、時間和形式上非常隨意，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。有的村對宅基地使用、集體經濟實體經營承包、計生工作和村組干部責任制落實兌現等熱點難點問題的實際情況不據實公開，或回避或言之不明。村民反映，村務公開不詳細，尤其是財務公開上，只公開幾個大數據，具體的收入項目就不公開，支出費用更是一筆帶過。在甌海區(qū)的某村訪談時得知，村務公開欄平時沒有任何內容，一旦接上級派人來檢查村級民主自治的落實情況時，村務公開欄就會很快被貼起來。

二、存在問題之原因分析

（一）村民和村干部的民主意識欠缺

1．村民缺乏自治意識

村民是村里的主人，其民主意識和自治能力直接影響村級民主自治建設，但多數村民連自己享有哪些權利，履行哪些義務都不清楚。在龍灣區(qū)某村訪談時發(fā)現，有村民不知道自己對村里的大事有知情權，不知道有權對村干部進行監(jiān)督。問卷結果也不理想，在對“知道村民自治的基本內容嗎？”回答時，村民選擇“知道”的占24.8%，選擇“不知道”的占75.2%。有的村干部也表示不清楚村級民主自治的內容。

2．村干部對村級民主建設認識模糊

一是村級民主建設的政策及文件層層下到村里后，部分村干部在村務公開欄上一貼了事，對村民沒有什么影響；二是個別村干部習慣于樹立“干部就是要說了算”的權威，不習慣別人監(jiān)督、批評和提建議；三是有的村干部認為村中工作任務較多，要重視的事情也很多，選舉、決策、管理和監(jiān)督也就是形式，只要應付一下即可；四是有村干部認為自己可以勝任工作、廉潔正直，根本沒必要搞這些決策、管理或監(jiān)督；五是個別村干部是靠不正當手段當選的，自身不過硬，不敢接受監(jiān)督。種種原因導致村干部不愿意推動村級民主建設，當然，迫于上級檢查的壓力也做做表面文章，只求形式上過得去就行了。

3．“地緣”、“血緣”觀念根深蒂固

全國各地的溫州軍團和海外溫州商團的形成從某種意義上說，是靠人情、宗族、血緣等“關系”發(fā)展起來的，村民們處在熟人社會中，人們之間非常重視“關系”，因而人情、宗族、小集團意識都會影響村民的行為，在民主選舉時，村民會不自覺地選本宗族、本集團的候選人，不管其是否有能力。訪談中發(fā)現，許多村民在選舉中不是看候選人的素質、能力，而是看其是否同姓同族同集團的人，這就為某些勢力操縱、干預民主選舉提供了空間。

（二）相關法律、制度不完善

1．選舉法規(guī)不完善

我國《村組法》第15條規(guī)定了選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人；《浙江省村民委員委會選舉辦法》（以下簡稱《選舉辦法》）第15條也規(guī)定了選舉村民委員會，實行差額選舉的，由選民直接提名候選人；溫州市并未出臺更為具體的相關規(guī)定，只是強調嚴格按照《村組法》和《選舉辦法》執(zhí)行，對于如何推選選舉委員會、提名的程序等問題沒有具體規(guī)定。同時，“賄選”問題處于法律真空狀態(tài)。訪談中發(fā)現賄選現象非常普遍，但大多數賄選者到最后都以當選告終。因為法律對賄選查處的主體、程序、處罰機關和手段不明確，即使在選舉中碰到賄選現象也很難明確其性質，另外賄選的查處和取證比較困難，賄選者一般都不承認賄選行為，而村民也為了避免麻煩而不出面作證，因此雖然有村民進行舉報，還是由于取證難等原因難以有效遏制賄選。另外，缺少對破壞村委會選舉的法律責任的規(guī)定?！洞褰M法》規(guī)定了以不正當手段當選無效，但并未規(guī)定相應的處罰措施。

2．缺乏有效的監(jiān)督機制

首先，監(jiān)督的主體不明確，缺少法定的監(jiān)督組織。《村組法》第39條規(guī)定地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區(qū)域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利?！哆x舉辦法》第8條規(guī)定，村民委員會換屆選舉時，縣級人民政府和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府成立村民委員會選舉工作指導機構。由于法律規(guī)定的模糊導致法定監(jiān)督主體的不明確，村民個人的監(jiān)督也缺少國家機關的有力依托。

其次，監(jiān)督的對象和監(jiān)督的內容不明確?，F行法律只規(guī)定了進行監(jiān)督，但對監(jiān)督對象和監(jiān)督內容規(guī)定的過于簡單、原則，缺乏可操作性?！洞褰M法》第22條規(guī)定村民委員會實行村務公開制度，并接受村民的監(jiān)督。2005年6月23日浙江省委辦公廳、浙江省政府辦公廳頒布了《關于進一步健全完善村務公開和民主管理制度的通知》。通知規(guī)定要重點加強村民代表會議、村務公開監(jiān)督小組、民主理財小組“三個小組”建設。訪談中發(fā)現雖然有的村子里也有“形式上”的村民監(jiān)督小組，但其監(jiān)督作用受到村民的質疑。

再次，村務公開的形式、程序不具體，無法監(jiān)督?！洞褰M法》第30條規(guī)定了村務公開的內容、時間，但對村務公開的形式、程序沒有明確的規(guī)定。《關于進一步健全完善村務公開和民主管理制度的通知》明確村務公開總體要求，要求切實做到村務公開的內容、形式和程序“三個到位”，雖然簡單地規(guī)定了村務公開的形式和程序，但并未以明確具體的條款規(guī)定下來，仍給操作上帶來了困難。

三、落實“四個民主”的舉措

（一）加大宣傳、教育力度，提高村民及村干部的政治素質和民主意識

針對農村存在的民主意識薄弱、參政水平不高、參與村務管理和決策不積極等問題，應該認真地組織村民學習有關村級民主自治的知識和相關政策文件，引導農村干部群眾充分認識村民自治制度的地位、作用和重大意義，使村民真正意識到選舉、監(jiān)督、管理、決策權是國家賦予村民的神圣權利，逐步改變其對民主自治的冷漠態(tài)度，使他們真正參與到農村自治中來。對于村民，應該采用課堂講解、影視、墻報、現場觀摩等多種方式進行教育，喚起村民的參與意識，激發(fā)他們的參與熱情。對于村干部的培訓應該一年最少兩次，培訓方式應該從村務的實際出發(fā)，采用現場參觀學習和典型示范引路的方式，讓村干部中實踐中鍛煉自己的管理能力，讓他們了解政策、懂得法律，增強堅持貫徹執(zhí)行《村組法》的自覺性。訪談中，村民寄希望予村干部能遵守法律并依法辦事，盼望得到村干部熱情、全面的服務，希望文化水平高、政治素質好、道德修養(yǎng)好的人能到村干部的崗位上來，會非常歡迎大學生村官來到村子里工作；村干部也希望村民能支持他們的工作。只有干群之間形成良性互動，相互理解、相互支持，才能夠積極推進基層民主建設。

（二）完善相關法律，加強制度建設

1．完善、細化村委會選舉法

完善村委會選舉程序和標準，對候選人的提名以及如何提名等細節(jié)做出具體的規(guī)定；結合實際情況，溫州市可以在《選舉辦法》的規(guī)定下制定實施細則，清楚界定“賄選”的概念，嚴格制定“賄選”的認定標準，使之具有明確的可操作性；建議在刑法“侵犯公民人身權利、民主權利罪”一章中增設“破壞村民委員會選舉罪”，將賄選、宗族干涉選舉等行為納入刑法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為可以做到有法可依，也為將村委會選舉納入訴訟渠道鋪平道路[2]；制定與實體法相配套的程序法，依靠程序法來保證實體法的正確實施，具體規(guī)定賄選查處的主體、程序、處罰機關和手段等。2008年1月份開始，溫州市啟動村黨組織換屆選舉工作，截至2008年3月底，溫州市有67人受到黨紀處分（其中警告9人、嚴重警告22人、撤消黨內職務6人、留黨查看8人、開除黨籍22人），42人因各種破壞選舉行為受到拘留等治安處罰[3]。因此完善法律規(guī)定，強化村民的法律意識和責任意識，對于規(guī)范基層“四個民主”建設非常重要。

2．加強民主決策、民主管理方面的制度建設

加強村民會議的議事規(guī)則和組織制度建設，具體規(guī)定村規(guī)民約的程序、執(zhí)行程序、村民會議的操作程序和執(zhí)行制度，構建民主決策和民主管理的責任追究制度，增加、補充有關法律后果的條款；建立村干部的民事賠償責任制度，規(guī)范村干部的決策和管理行為，村干部如果違反民主決策和民主管理，未經過村民會議決定便擅自做出有損集體利益的行為，要有明確的民事賠償責任；在民主決策和民主管理中，可以借鑒民政部長李學舉推薦的河南省的“四議兩公開”工作法（“四議”是指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”是指決議公開、實施結果公開）[4]。

3．建立民主監(jiān)督方面的具體制度

要以法律法規(guī)為依據，建立起村務公開和村委會定期報告工作等具體制度，明確規(guī)定監(jiān)督的主體、監(jiān)督的對象和監(jiān)督的內容，使監(jiān)督具有可操作性；明確村民個人監(jiān)督不力的補救機制，給予其硬性的約束制度。健全村務公開制度，凡是需要村民知道的村務大事都要按規(guī)定公開，尤其是財務公開；明確村務公開的內容，規(guī)范村務公開的形式、時間和基本程序，對于涉及村民重大利益的事項，可以采用印發(fā)圖表的形式發(fā)放到每個村民手中。設立專門的村民自治監(jiān)督小組并完善責任追究制度，村民自治監(jiān)督小組由村民代表產生，對村干部的履職情況進行監(jiān)督，對村民代表會議報告并負責。這方面可以借鑒浙江省武義縣白洋街后陳村的村務監(jiān)督委員會制度[5]126、浙江省常山縣輝埠鎮(zhèn)的村民代表質詢制度[5]139以及浙江省衢州市柯城區(qū)杭埠鎮(zhèn)的“兩監(jiān)督一賠償”制度[5]143。訪談中村民建議，建立村干部工作約束機制，村委會應該在每年初制定本年度村務規(guī)劃和任期目標，定期將村務完成情況向村民報告，接受村民的監(jiān)督、評議和質詢，村干部的報酬應該與評議結果掛鉤。這樣才可以不斷改進和完善村干部的工作方式，提高村干部的綜合素質和管理能力，促進村級民主自治建設的全面發(fā)展。

[1] 唐興霖, 馬駿. 中國村民自治民主的制度分析[EB/OL]. [1999-03-08]. http: //www.dlib.cnki.net/kns50/scdbsearch/ cdbindex.aspx.

[2] 胡建. 遏制賄選: 法律規(guī)制與社會治理[J]. 湖北社會科學, 2005, (3): 23-26, 43.

[3] 潘秀慧. 溫州嚴厲打擊村委換屆拉票賄選: 67人受處分[N]. 溫州都市報, 2008-04-25(2).

[4] 河北省委組織部, 河北省民政廳. 民政部部長李學舉在黨領導的村級民主自治機制工作經驗交流會上指出:充分認識“四議兩公開”工作法深刻內涵,不斷完善村民自治各項制度提升實踐水平[J]. 農村工作通訊, 2009, (22): 8.

[5] 余維良, 馬福云. 后陳村村務監(jiān)督制度: 村級民主監(jiān)督[M]. 北京: 中國社會出版社, 2006.

Analysis on “Four Democratic Activities” of Grass-roots Democratic Development in Wenzhou Rural Areas——Based on Investigation in Ten Villages

YANG Yuan, LIU Yuxia
(1. College of Law and Politics; 2. Department of Ideological and Political Theory Education and Research, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

After investigation, the main problems of “Four Democratic Activities” existing in the course of democratic development of Wenzhou rural areas could be concluded as following: lacking of enthusiasm among voters and irregular democratic election activities, dilemmas in democratic decision’s making and the fulfillment of democratic management, and weakened democratic supervision that caused by formalized publication of village’s affairs. The reasons lie in the weakness of democratic awareness among the villagers and village cadres, and the imperfection of related laws and institutions. Accordingly, it is the necessary measure for guaranteeing the healthy grass-roots democratic development in rural areas to highlight the publicity and education, to improve the political quality of villagers and village cadres, and to strengthen the institutional construction.

“Four Democratic Activities”; Wenzhou Rural Area; Political Quality of Villager; Institutional Construction

(編輯：朱選華)

D67

A

1674-3555(2011)05-0077-06

10.3875/j.issn.1674-3555.2011.05.011 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

2010-10-10

浙江省溫州市科技局項目(R20090013)

楊原(1984- )，女，河南新鄉(xiāng)人，碩士研究生，研究方向：馬克思主義與現實

特約欄目主持人語·Words from Special Column Editor