卓成霞

山東社會科學院，山東 濟南 250014

政府是公共利益的代表者，服務(wù)是其本質(zhì)屬性。政府自身利益與公共利益的博弈是政府本質(zhì)屬性的一種剝離，尤其是當政府追求來自權(quán)力的自身利益時。而目前的狀況是，政府自身的利益被無限擴大化，導致公共利益的減少，出現(xiàn)了許多政府與民爭利的現(xiàn)象，破壞了市場競爭規(guī)則，從而加劇了機制性的集團腐敗等問題，這違背了政府產(chǎn)生的初衷和自身的歷史使命與責任。當經(jīng)濟發(fā)展遭遇瓶頸時，必須訴諸于政府轉(zhuǎn)型，重新調(diào)整既定的社會利益格局，還原政府的本質(zhì)使命。政府轉(zhuǎn)型的深刻意義在于，使政府逐步從自身利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者角色，這是政府轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的課題。

一、利他性與利己性：政府存在不可調(diào)和的矛盾屬性

政府是社會公共事務(wù)的管理者，也是社會公共產(chǎn)品的供給者，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政府公共性的本質(zhì)屬性。離開了這種本質(zhì)屬性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性。另外，政府除了這種公利性、利他性以外，也無可置疑地存在著自身的利益，即政府除了為社會服務(wù)的公利性之外，還具有自利性。

自英國早期自由主義思想家托馬斯·霍布斯運用著名的“利維坦”①這只怪獸比喻國家，來論證強有力的國家和政府對于維護自然社會秩序、避免“戰(zhàn)爭狀態(tài)”的必要性之后，有許多政治學家開始思考如何控制“利維坦”這只怪獸，想方設(shè)法為政府設(shè)置種種限制。近代以來，許多思想家闡述了“政府是必要的惡”這樣一種政府觀念。之所以說政府在社會公共生活中是必要的，是因為如果沒有了政府這一制度安排，人類社會可能面臨政治秩序崩潰、市場機制失靈和公共事業(yè)衰敗等一系列風險；從另一角度而言，政府又是一種惡的存在，是因為政府的自利性擴張，破壞了政府存在的正當性。約翰·洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是“必要的惡”，明確提出“有限政府”的概念，強調(diào)以基本人權(quán)（生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)）來為政府行為設(shè)置“底線”，以法治和人民的“革命”權(quán)來抗擊政府強權(quán)。因此，從政府產(chǎn)生的哲學基礎(chǔ)與歷史邏輯看，政府是利他與利己的矛盾體。

二、政治人與經(jīng)濟人角色：政府自身利益存在的歷史邏輯

政府代表公共利益是法定義務(wù)，體現(xiàn)其“政治人”的屬性，而代表自身利益時體現(xiàn)其“經(jīng)濟人”屬性，從政府發(fā)展的歷史軌跡觀察，其政治人與經(jīng)濟人的屬性是糾結(jié)在一起的。

1.政府政治人與經(jīng)濟人屬性糾結(jié)，模糊了政府自身利益與公共利益的判定

在談及政府利益時，必定涉及權(quán)力利益。權(quán)力利益包括了三種層面的博弈：一是國家政府機關(guān)作為一個整體在與社會公眾的矛盾之中體現(xiàn)出的利益之爭；二是各級國家政府機關(guān)發(fā)生矛盾時所表現(xiàn)出的對各自利益的爭奪；三是國家政府工作人員憑借權(quán)力為個人牟取私人利益，這些利益在超過一定的“度”之后就與公共利益背道而馳。理論上，政府的權(quán)力來源于最初的社會契約，是人民共同讓渡的權(quán)利。而在現(xiàn)實生活中，權(quán)力的異化帶給公眾利益的損害比比皆是。

由于政府利益包含了兩種利益在內(nèi)，政府就有可能利用“公共利益”的名義來追求“自身權(quán)力利益”的最大化。解讀古典自由主義思想家關(guān)于政府利益，最純粹的思想是政府即公共利益。對社會來說，最優(yōu)化的選擇是政府利益代表了公共利益，實現(xiàn)了政府利益也就實現(xiàn)了公眾利益。但結(jié)果卻與當初的契約不一致，由于政府自身“經(jīng)濟人”的性質(zhì)，政府無法真正做到契約的政府。如果社會、公眾對政府的監(jiān)督機制不到位，政府正當利益會無限擴張，有限政府變成全能政府。

2.政府經(jīng)濟人屬性，賦予了政府自身利益存在的合理性與正當性

政府自身利益的存在具有合理性，否則國家體制就不會有政府的存在。政府的正當利益是指政府滿足自身生存發(fā)展所需要的利益，主要指政府聲譽、公眾支持率、經(jīng)濟增長率、就業(yè)率等。利益是個人和組織活動的根本動因。

政府組織及其成員對滿足自身需要的資源和條件的追逐也是合情合理的。但政府作為一個行使公共權(quán)力的組織，有時會超越權(quán)力界限。因為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有限制的地方才休止。盡管人們對利益的認識和表述存在區(qū)別，但在滿足需要這一點上則根本一致。”

因此，需要是形成利益的根本前提。從這個意義上說，政府及其成員對需要的滿足和自我利益的追求也是合理的，讓政府全心全意地為人民服務(wù)甚至大公無私是不現(xiàn)實的。事實上，沒有利益支撐的公利行為是難以長久的、穩(wěn)定的，否則將會違背利益政府經(jīng)濟人的本性。

3.政府政治人的屬性，限定了政府自身利益擴張的不合理性

美國政治學家威廉姆·A·尼斯坎南 （William A.Niskanen）在《官僚制與公共經(jīng)濟學》中分析了官僚機構(gòu)的行為特點，指出：官僚并非總是代表公共利益，其行為的驅(qū)動力實際是個人利益，他們設(shè)法實現(xiàn)自身利益和部門利益的最大化，因此，公共預算的最大化是官僚機構(gòu)行為的普遍追求；政府機構(gòu)中官僚與選民之間并非傳統(tǒng)理論所說的代表與選民的關(guān)系，而是也像市場上商人與消費者之間的關(guān)系一樣，是一種利益交換的關(guān)系，因此，設(shè)租與尋租是一種普遍的行為模式。

在現(xiàn)實生活中，政府官員和政府機構(gòu)自身利益的客觀存在，帶來了政府的自我擴張行為。政府官員謀求權(quán)力與機構(gòu)的擴大，追求升官、高薪、輕松的工作和各種附加的福利，最終導致政府部門人員數(shù)量的增加和支出水平的增長，造成社會資源浪費，經(jīng)濟效益降低，資源配置低效，社會福利減少。公共選擇理論指出，政府部門壟斷公共物品的供給，免除了官僚機構(gòu)的外部競爭壓力，同時也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力；由于公共物品的成本與收益難以測定，官僚不能像企業(yè)經(jīng)理那樣公開合法地參與贏余分配，因此，官僚的目標不是利潤的最大化，而是機構(gòu)及人員規(guī)模的最大化。問題在于，如果政府的利益問題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團的問題就比較困難。防范政府擴張和官僚低效成為政治利益的核心議題。

三、權(quán)力膨脹與利益放大：政府自身利益擴張對公共利益實現(xiàn)的影響

亨廷頓認為：“權(quán)力指影響或控制他人行為的力量?！睓?quán)力是一柄雙刃劍，既可為民謀利，又能侵害人民利益。任何獲得權(quán)力的政府機構(gòu)或個人，都存在著濫用權(quán)力謀私利的可能，而政府權(quán)力對社會生活的影響最廣泛。權(quán)力使用不當導致政府在行使公共權(quán)力的過程中，超越合理的界線，進而使政府利益膨脹成為可能。政府在代表公共利益時，能夠促進社會公眾利益的增長；而政府在代表自身利益時，則會給社會經(jīng)濟帶來負面影響，進而損害到社會公眾的利益。

1.政府與民爭利，激化社會矛盾

政府能否有效地推行公共事務(wù)和公共管理，首先取決于是否清楚自己的角色內(nèi)涵。知道自己該干什么，不該干什么，才能保證政府權(quán)力運作的有效性。政府轉(zhuǎn)型要求政府應該退出與“民”爭利的行業(yè)，將民的利益還給民。目前，一些政府卻以集體決策、以社會公眾利益為幌子，利用政府的權(quán)威和權(quán)力，與民爭利。據(jù)中國社科院研究報告發(fā)布，2008年以來群體性事件的數(shù)量及激烈程度都超過以往，而2009年仍然保持多發(fā)態(tài)勢。分析認為，群體性事件多發(fā)源于民怨太深，民眾的利益和權(quán)益受到了嚴重侵犯，比如在企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用等方面。公共利益遭深度切割，政府“與民爭利”，是社會矛盾激化凸顯的催化劑。

2.政府自身利益放大，破壞市場競爭規(guī)則

現(xiàn)實生活中，政府決策失誤時有發(fā)生，政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何體現(xiàn)尚無定論，將個人偏好或利益加總為集體偏好或利益的結(jié)果是否真的反映“公共利益”值得懷疑。即使現(xiàn)實中存在利益需求比較一致的情況，現(xiàn)有的決策體制（如直接民主制、代議民主制）和決策方式（投票規(guī)則）也因其各自缺陷而難以制定出理想的政策。由于政策效果往往在一定的時間內(nèi)才能體現(xiàn)出來，大多數(shù)選民在投票時難以預測其對未來的影響，只是著眼于近期的考慮；而政治家為了謀求連任或晉升，通常也會迎合選民的短見，制定一些從長遠來看弊大于利的政策。所以，政治家和選民的“近視效應”也是導致政府決策失誤的重要原因。德國弗賴堡學派創(chuàng)始人歐肯認為，政府應當在市場中起到規(guī)則制定者的作用，應擔負起影響整個框架和經(jīng)濟活動秩序的重任；政府應該避免直接干預市場過程，但它必須通過政治制度，建立市場秩序和保障經(jīng)濟秩序的正常運行。政府干預市場、調(diào)控社會的基本手段是制定并實施有效的公共政策。但由于政策過程異常復雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時制定并有效執(zhí)行科學的公共政策。在這種情況下，政府非但不能起到彌補市場缺陷的作用，反而加劇了市場失靈，帶來巨大浪費，造成公共利益受損。

3.腐敗難除，政府喪失了公眾信任

政府自身利益的來源渠道往往就是政府官員腐敗的來源地，近年來所揭露出來的腐敗案，大都與政府經(jīng)營城市、政府招商引資、政府直接投資、政府批租土地、政府行政許可及政府直接管理企業(yè)相關(guān)聯(lián)。腐敗不僅對經(jīng)濟造成了巨大損失，而且降低了公眾對政府的信任度，直接威脅到政府的執(zhí)政合法性。

溫家寶總理在全國人大十一屆四次會議上作政府工作報告時指出，一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象嚴重，主要涉及教育、醫(yī)療資源分布不均；物價上漲壓力加大，部分城市房價漲幅過高；違法征地拆遷等引發(fā)的社會矛盾增多；食品安全問題比較突出等。腐敗問題在我國沒有得到根除，重要的一個原因就是政府追求自身利益；而且政府的這些追求自身利益的行為往往是以“公共利益”為名義，社會公眾無法有效區(qū)分政府自身利益與公共利益。

四、博弈與調(diào)適：政府轉(zhuǎn)型中政府自身利益與公共利益

以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型，既全面涉及到各級政府公務(wù)員觀念的轉(zhuǎn)變，更直接觸及了政府部門的利益調(diào)整，包括中央與地方的利益關(guān)系，這是一次深刻的“政府革命”，必須有力度地調(diào)整現(xiàn)有的利益格局，讓政府重返公共利益代表者的角色，回歸大眾利益為旨歸。

1.防范政府自身利益擴張，必需制定規(guī)范的制度化操作體系

防范政府自身利益擴張，首先要重申政府職能。政府職能的實質(zhì)是政府應當做什么、不應當做什么，核心是政府與市場、社會的關(guān)系，即哪些事應交給市場，哪些事應交給社會，哪些事應交給政府，哪些事應當由三者分擔。政府應作為市場體系有效運行的“調(diào)節(jié)者”而非“駕馭者”，以防止因政府過度干預影響市場配置生產(chǎn)要素的效率；應作為公共服務(wù)的“供給者”而非“經(jīng)營者”，以防止政府與民爭利和社會公平受到嚴重損害；應作為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“有力推動者”而非“強行主導者”，以防止把本應由市場自主驅(qū)動的創(chuàng)新扭曲為政府恣意主導的創(chuàng)新。同時，更要注重政府職能錯位的問題，這也是政府自身利益擴張的焦點問題。政府職能錯位不僅可能表現(xiàn)在政府與市場的關(guān)系上，而且可能表現(xiàn)在中央政府與地方政府的關(guān)系上，要合理配置中央與地方的財力和事權(quán)，深化財稅、金融、投資體制改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付機制和制度，逐步增強地方財力和擴大地方權(quán)限，同時加大對地方政府權(quán)力的約束力度和地方政府承擔公共服務(wù)的責任。

其次，要抓住政府自身建設(shè)中的突出矛盾，使公共權(quán)力運行規(guī)范化、制度化。健全政務(wù)公開制度，強化行政問責制；建立符合公共服務(wù)型政府要求的績效評估體系和行政問責制度，建立全國統(tǒng)一的行政問責辦法，制定具體規(guī)則，規(guī)范問責程序，確保各級政府和官員行使公共權(quán)力的行為可問責；完善政府財政預算管理制度；重點加強對公共財政的審核、監(jiān)督，通過人大、媒體、社會輿論進行公共財政的廣泛社會監(jiān)督；盡快建立公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，建立官方公示網(wǎng)站，所有向上級組織申報的收入和財產(chǎn)，均應通過媒體和網(wǎng)絡(luò)，向社會公開，并建立規(guī)范化的信息反饋和舉報制度；進一步深化投資審批制度改革。按照由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的要求，進一步明確各級政府職能，加快推進審批制度改革；加快制定依法行政程序制度。結(jié)合我國實際情況，制定一部適合我國國情的行政程序法，是保證我國行政機關(guān)依法行政、提高行政管理效率的有效途徑，也是我國政府機構(gòu)改革取得成果的重要保障。

2.防范政府自身利益擴張，必須打破現(xiàn)有的利益格局

政府轉(zhuǎn)型是涉及到利益格局的調(diào)整，30多年的改革開放，各種各樣的利益集團都已形成，問題是在現(xiàn)有的制度框架沒有提供各利益集團公平博弈的平臺。其結(jié)果是，改革的成果分配傾向于這些包括某些政府部門在內(nèi)的利益集團，而廣大社會公眾受益甚少，甚至低于公眾所承擔的改革成本。所以，博弈的結(jié)果往往由政府來裁決，而不是按照所有利益集團所同意的事先確定的規(guī)則來裁決博弈結(jié)果。最為關(guān)鍵的是，在形成眾多的利益集團中，政府已成為最大的利益集團，這是非常不健康的。從這點上看，必須革除政府來自權(quán)力膨脹的自身利益。從這個途徑出發(fā)，解決政府自身利益與公共利益相沖突的關(guān)鍵，在于使公共利益在政府利益中得到最大程度地體現(xiàn)，使政府利益真正代表最廣大社會公共的利益。從這個意義上說，政府轉(zhuǎn)型對政府自身利益的沖擊在于：政府轉(zhuǎn)型必須打破政府自身利益的來源，轉(zhuǎn)變我國目前政府主導利益分配的局面。

3.防范政府自身利益擴張，必須使政府權(quán)力與利益適度化

“限政”，即控制國家，限制政府，約束官員。政府自身建設(shè)與改革的突破，關(guān)鍵在于通過政府轉(zhuǎn)型形成規(guī)范的公共權(quán)力運行的制度框架。以權(quán)力制約權(quán)力是很有限的，以權(quán)力制約和以社會監(jiān)督制約相結(jié)合才能更有效。政府應從封閉走向公開，行政行為和行政程序更透明，更公開化。

首先，政府權(quán)力必須適度。托馬斯·潘恩認為，“管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不擁有權(quán)利，只負責義務(wù)”。文明越發(fā)達，越是不需要政府，因為文明越會處理自己的事務(wù)，并管理自己。一個好政府，架構(gòu)上是精小而有效率，經(jīng)濟上采取放任而不干預的政策，政府充其量所做的只是從旁協(xié)助的角色，例如透過減稅的措施，鼓勵自由競爭。

其次，政府本身才是問題所在。潘恩認為，“人性本惡”，有必要限制政府權(quán)力的必要性。他說：“只有制度才能彌補人們德性方面的缺陷”。美國前總統(tǒng)里根則認為：“政府并不是解決的方法，政府本身才是問題所在?！?/p>

政府管得愈少愈好，就是實現(xiàn)“小而美的政府”。在行政方面，交給有能力、具有專才和通才人士打理，并精簡行政架構(gòu)就可以了；在經(jīng)濟方面，就是以亞當斯密、海耶克和佛得利曼的經(jīng)濟學說為基礎(chǔ)，亦即推行市場經(jīng)濟。最新的經(jīng)濟學研究豐富了政治學關(guān)于國家與政府的傳統(tǒng)理論。制度經(jīng)濟學家道格拉斯·C·諾思論證了“國家悖論”的存在，指出“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”?！爸Z思悖論”道出了現(xiàn)代人的無奈：許多行業(yè)因為事關(guān)國計民生，需要管制和行業(yè)準入，因而需要政府干預；但政府卻又因為種種原因，如出于自身利益的考慮，其努力常常不能帶來好的效果，相反卻造成更壞的結(jié)果。

注釋：

①利維坦：《圣經(jīng)》中用以代表邪惡的一種海怪。在托馬斯·霍布斯于1651年出版的《利維坦》一書中，用以比喻強大的政府。這個“政府”具有兩面性，既由人控制又欺壓人們。所以就有了人類社會的最高理想——把利維坦關(guān)進籠子里一說。

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