李汝峰

（新鄉(xiāng)學(xué)院圖書館，河南 新鄉(xiāng) 453003）

政府信息資源增值利用是針對政府信息開展的組織、加工、儲存、傳遞和服務(wù)的整體活動的統(tǒng)稱。美國政府信息增值利用開創(chuàng)于20世紀(jì)50年代，形成了較為完整的制度體系與健全的保障機(jī)制。在我國，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》、《2006─2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》等政策文件中都不僅指出要“加強(qiáng)政府信息資源的開發(fā)利用”，而且專門強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)和規(guī)范政府信息資源的增值開發(fā)利用”。由于政府信息增值利用在我國具有開拓意義，操作層面沒有非常成熟的經(jīng)驗與模板，所以有必要研究、學(xué)習(xí)和借鑒美國在此方面的實踐經(jīng)驗。

1 美國政府信息資源增值利用的立法

信息公開是政府信息增值利用的前提。在美國，無論是1789年的《管家法》，還是1946年的《行政程序法》，都帶有濃厚的保密主義色彩。1955年，美國國會眾議院成立“政府信息小組委員會（即”莫斯委員會”），對政府信息公開立法進(jìn)行調(diào)研，最終促成第二次世界大戰(zhàn)后全球第一部信息公開法──《信息自由法》（FOIA）于1966年得以頒布。《信息自由法》首倡“以公開為原則，不公開為例外”的指導(dǎo)思想，鼓勵提高政府信息的透明度。該法奠定了美國政府信息公開和增值利用的法律基礎(chǔ)，開啟了美國政府信息資源管理的新紀(jì)元，對相關(guān)國際立法帶來了長遠(yuǎn)與深刻的影響。

美國第一部《版權(quán)法》頒布于1790年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于對政府信息公開的立法。美國《版權(quán)法》明確規(guī)定，美國政府的所有作品不受版權(quán)保護(hù)。所謂“政府作品”是指美國政府官員或雇員作為其執(zhí)行公務(wù)之一部分創(chuàng)作的作品。政府作品不享有版權(quán)的立法用意之一就是利于政府信息的公開和獲取。正如美國眾議院在一份報告中所說：政府作品意味著在這個定義范圍內(nèi)的作品并非都是政府的財產(chǎn)[1]。

1980年，美國頒布了針對政府信息增值利用的專門法律──《文書削減法》（PRA）。該法對行政機(jī)關(guān)在政府信息增值利用中的行為設(shè)置了限制性規(guī)定，如禁止行政機(jī)關(guān)建立排外的非公平的信息獲取制度、禁止對政府信息傳播的管制、禁止行政機(jī)關(guān)對政府信息的再傳播、再銷售征收費用與版稅等。這些規(guī)定進(jìn)一步打破了信息壟斷，減小了政府信息增值利用的阻礙，同時為社會力量介入政府信息增值利用創(chuàng)造了有利的政策條件。

1985年，美國聯(lián)邦預(yù)算與管理局頒布了《聯(lián)邦信息資源管理政策》（即《A-130通告》），這是美國聯(lián)邦政府信息資源管理的政策綱要，要求行政機(jī)關(guān)按照FOIA的規(guī)定保障公眾有獲取政府信息的權(quán)利，并界定了公開政府信息的不正當(dāng)行為，提出了信息技術(shù)和信息分發(fā)系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)方針。1993年，美國政府對《A-130通告》作了修改，重點闡述了政府信息的市場化開發(fā)問題，成為調(diào)整行政機(jī)關(guān)、私營部門競爭關(guān)系的政策依據(jù)。

1990年美國圖書館事業(yè)委員會與信息科學(xué)委員會頒布了《公共信息原則》。該準(zhǔn)則對《信息自由法》的部分原則性規(guī)定作了細(xì)化，對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、加工、持有和提供政府信息建立了8條執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。《公共信息原則》還在《A-130通告》的基礎(chǔ)上，明確了私營部門增值開發(fā)政府信息資源的權(quán)利，以及行政機(jī)關(guān)在其中的義務(wù)、責(zé)任與應(yīng)有作為。

2 美國政府信息資源增值利用的措施

為了保障政府信息增值利用制度得到貫徹，美國政府建立了完善的監(jiān)督保障體系。其一，形成了總統(tǒng)管理委員會、國會、司法和行政機(jī)關(guān)組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中以“政府首席信息官制度”最有特色，其任務(wù)是負(fù)責(zé)本部門的信息管理工作。其二，建立了信息管理報告制度。比如，隸屬于美國國會的“信息聯(lián)合委員會”要求行政機(jī)關(guān)每年向國會遞交一份執(zhí)行政府信息法規(guī)情況的報告。其三，全國圖書委員會、美國出版商協(xié)會等行業(yè)和民間組織共同構(gòu)成了對行政機(jī)關(guān)信息管理的社會監(jiān)督機(jī)制。其四，在立法中建立了行政、司法救濟(jì)制度，對行政機(jī)關(guān)在政府信息管理中的違規(guī)違法行為予以制止和打擊，保障信息用戶的利益。

社會發(fā)展對完全依靠政府來管理信息的模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)，從客觀上推動了政府信息的社會化開發(fā)，尤其是市場化運作道路的開拓。在這方面，美國采取了“公私分明的合作競爭模式”，其特點是行政機(jī)關(guān)不從事政府信息的商業(yè)開發(fā)，只搞公益性的信息服務(wù)，而將增值性的商業(yè)服務(wù)交給私營部門來完成[2]。比如，美國政府在《國家信息基礎(chǔ)設(shè)施：行動計劃》（即NII計劃）中，就提出將國家信息基礎(chǔ)設(shè)施交由私營部門投資興建與經(jīng)營管理。為了規(guī)范政府信息市場的競爭，美國政府出臺了若干指導(dǎo)政策。比如，1990年美國貿(mào)工部頒布的《政府擁有可交易的信息：政府與私營部門信息交易指南》就對私營部門參與政府信息增值開發(fā)的原則、方法等問題作了規(guī)定。

“收費”是政府信息資源利用，特別是增值利用無法回避的重要問題。在美國價格哲學(xué)中，通常把收費當(dāng)成提高政府行政效率的工具，而不以贏利為目的和出發(fā)點。因此，美國在政府信息利用中采取了“邊際成本收費”模式，對原始信息服務(wù)實行“免費”或“邊際成本”收費的政策，這在1986年修訂后的《信息自由法》中作了明確的規(guī)定。至于在什么情況下“免費”，什么情況下按“邊際成本收費”，是依據(jù)用戶的主體身份而定的。對于這項原則，在美國《文書削減法》、《公共信息原則》等法律法規(guī)中有進(jìn)一步的規(guī)定。“邊際成本收費”的另一個目的，就是削弱行政機(jī)關(guān)參與政府信息增值開發(fā)的欲望，防止不正當(dāng)競爭，保障私營部門的利益。對于私營部門從事的政府信息增值性開發(fā)服務(wù)的收費，則完全按照市場規(guī)律辦事，政府通過稅收、信貸等政策予以調(diào)節(jié)。

美國政府把發(fā)展電子政務(wù)當(dāng)成推動政府信息增值利用的重大舉措。1993年，美國總統(tǒng)國情咨文《建立更為有效的政府：通過信息技術(shù)再造政府》中首次對電子政府的功能作了初步論述。1994年12月，美國政府信息技術(shù)服務(wù)小組（GITS）提出《政府信息技術(shù)服務(wù)的前景》的報告，成為美國電子政務(wù)建設(shè)的開端。隨后，《電子信息自由法》、《電子政府法》相繼頒布。據(jù)報道，從1993年到2010年，美國政府實施了2000多項電子政府項目，建立了支撐政府信息公開和增值利用的完備的技術(shù)體系。

美國還通過開放存取的策略促進(jìn)政府信息的公開和增值利用。比如，美國健康研究所（NIH）是世界上最大的隸屬于美國政府的非秘密性研究資助機(jī)構(gòu)。2004年12月，美國總統(tǒng)批準(zhǔn)了該機(jī)構(gòu)在國會授意下制定的《科技信息開放獲取政策》。由于該政策不具有強(qiáng)制性，于是在2008年5月，美國健康研究所提出的一項強(qiáng)制性開放存取科技信息政策再次得到美國總統(tǒng)批準(zhǔn)，適用于所有超過一定規(guī)模的由美國政府資助的學(xué)術(shù)成果的開放存取，是迄今為止美國最強(qiáng)硬的開放存取政策。

3 美國政府信息增值利用實踐的啟示

美國政府信息資源增值利用最重要的啟示就是要建立完善的法律制度。其一，提高立法的效力，把我國2008年起實施的《政府信息公開條例》上升到國家法律的層面予以立法。其二，積極調(diào)研，條件成熟時制定一部完整的《政府信息資源再利用法》。其三，對《檔案法》、《保密法》、《國家安全法》等法律中同政府信息公開和再利用相抵觸的部分進(jìn)行修訂，提高法律之間的協(xié)調(diào)性。其四，制定《隱私權(quán)保護(hù)法》等法律，規(guī)制政府信息再利用中遇到的隱私權(quán)等問題。其五，在《著作權(quán)法》中對政府信息，以及受到政府資助的非保密性科技成果信息的版權(quán)性質(zhì)、權(quán)利歸屬等問題作出界定，消除對這類信息在公開和增值利用中可能出現(xiàn)的歧義和法律障礙。

美國的實踐經(jīng)驗表明，健全的監(jiān)督機(jī)制對于保障政府信息資源再利用制度的貫徹執(zhí)行是不可或缺的。在這方面，我國《政府信息公開條例》雖然有所涉及，但是同美國立法相比還存在著不全面、籠統(tǒng)化、力度低等問題。其一，建立行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、立法與司法監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督的全方位監(jiān)督機(jī)制。其二，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的重點問題，比如對信息再利用是否存在歧視性政策、是否有限制信息流動的壟斷行為、是否違規(guī)收費、相關(guān)費用是否按照收支兩條線管理、行政機(jī)關(guān)工作人員是否以權(quán)謀私等。其四，建立科學(xué)的指標(biāo)體系與可操作規(guī)則，對政府信息資源再利用的績效進(jìn)行評估。其五，核算政府信息資源再利用的成本，該項費用納入政府的預(yù)、決算制度。

政府信息的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)和政府信息服務(wù)的公益性、信息管理的復(fù)雜性與政府職能的局限性、信息增值利用的風(fēng)險性和政府工作的穩(wěn)定性等矛盾的存在要求政府信息增值利用走市場化的道路[3]。美國“公私分明的合作競爭模式”就是一個典范。但是，就國情而言，在政府信息市場化開發(fā)中不能照搬美國以私營部門為核心的模式，應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，把政府機(jī)制、市場機(jī)制與社會機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，互為補充。其一，對于社會普遍需求的信息服務(wù)，以政府提供為主。其二，對于增值信息服務(wù)，應(yīng)采取優(yōu)惠政策，引導(dǎo)私營部門的參與。其三，調(diào)動公益性的第三部門的積極性（圖書館、檔案館、行業(yè)學(xué)會、志愿者組織等），健全信息增值利用的社會機(jī)制。

美國對原始政府信息利用采取的“邊際成本收費”政策，一方面維護(hù)了政府服務(wù)的公益性，另一方面激發(fā)了私營部門開發(fā)政府信息的熱情。其不足是這種泛福利化政策造成信息資源的浪費與信息服務(wù)成本的提高，增加了行政機(jī)關(guān)的財政負(fù)擔(dān)[4]。我國《政府信息公開條例》對信息公開同樣實行“邊際成本收費”，但是與美國不同的是沒有針對用戶的身份區(qū)別收費，也沒有適用于增值利用的收費政策。制定信息再利用的收費政策，既要考慮公益性與商業(yè)性、利用者的主體身份等因素，又要研究信息消費水平、政府財力狀況、政策價值取向、市場機(jī)制等問題。綜合分析，我國對政府信息服務(wù)的定價策略應(yīng)是邊際成本和差別定價基礎(chǔ)上的最高限價，分別適用于原始信息服務(wù)與增值信息服務(wù)。

政府信息增值利用涉及信息資源的發(fā)現(xiàn)、發(fā)布、存儲、傳輸?shù)雀鱾€方面。研究制定一套有關(guān)政府信息分類、標(biāo)引、目錄、交換的標(biāo)準(zhǔn)具有突出重要的意義。應(yīng)該借鑒美國的實踐經(jīng)驗，在政府信息增值利用中建立技術(shù)支撐戰(zhàn)略，包括建立統(tǒng)一的政府信息資源元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、大力推進(jìn)和發(fā)展信息集成標(biāo)準(zhǔn)、注重信息安全技術(shù)的應(yīng)用等[5]。另外，要像美國建設(shè)“第一政府”網(wǎng)站那樣，以用戶為中心著力打造各級政府門戶網(wǎng)站，解決政府信息資源本身存在的“孤島”問題，在此基礎(chǔ)上開展基于新技術(shù)的有特色的政府信息服務(wù)。

[1] 李明德.美國知識產(chǎn)權(quán)法[M].北京：法律出版社，2003：211.

[2] 孫建軍，柯青.美國公共信息市場化戰(zhàn)略及啟示[J].公共管理高層論壇，2005（2）：281-292.

[3] 原光，諸葛福民，曲海鵬.信息公開背景下政府信息增值利用探析[J].統(tǒng)計與決策，2010（17）：70-73.

[4] 陳傳夫，冉從敬.歐美政府信息增值開發(fā)制度及其對我國的啟示[J].情報資料工作，2008（4）：39-43.

[5] 陳傳夫，黃璇.政府信息資源增值利用研究[J].情報科學(xué)，2008（7）：961-966.