李仁武

（廣州行政學(xué)院 哲學(xué)與文化教研部，廣東 廣州510070）

制度創(chuàng)新：廣佛同城化發(fā)展的關(guān)鍵

李仁武

（廣州行政學(xué)院 哲學(xué)與文化教研部，廣東 廣州510070）

制度創(chuàng)新是引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。大力推動(dòng)制度創(chuàng)新是促進(jìn)現(xiàn)代城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提和重要保證。貫徹落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，推進(jìn)廣佛同城化發(fā)展真正發(fā)揮分工合理、功能協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的雙贏效應(yīng)，就要以“科學(xué)發(fā)展，先行先試”為統(tǒng)領(lǐng)，從現(xiàn)代城市集群發(fā)展的新形勢(shì)和新要求來(lái)探索和研究推進(jìn)廣佛同城化的制度創(chuàng)新問(wèn)題。

同城發(fā)展；制度創(chuàng)新；功能協(xié)調(diào)；雙贏效應(yīng)

競(jìng)爭(zhēng)與合作是一個(gè)永恒的話題。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，競(jìng)爭(zhēng)不僅越來(lái)越激烈，而且越來(lái)越具有國(guó)際化的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，使得許多單一企業(yè)、單一部門、單一城市乃至單一國(guó)家參與競(jìng)爭(zhēng)的力量都顯得微不足道，也使那些曾在競(jìng)爭(zhēng)中風(fēng)光一時(shí)甚至獨(dú)占鰲頭的霸主越來(lái)越感到風(fēng)雨飄搖，前途未卜。為了應(yīng)對(duì)這樣的局勢(shì)，各種各樣的合作組織或經(jīng)濟(jì)體就紛紛應(yīng)運(yùn)而生了。在合作組織或經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，企業(yè)之間、部門之間、城市之間、地區(qū)之間乃至國(guó)家之間相互合作，形成合力在競(jìng)爭(zhēng)中獲得有利于自身發(fā)展的優(yōu)勢(shì)?！吨榻侵薜貐^(qū)改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》（以下稱《綱要》）賦予廣州“國(guó)家中心城市”的新定位，意味著廣州不僅要在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等領(lǐng)域具有全國(guó)性的重要影響，成為國(guó)家綜合實(shí)力最強(qiáng)、集聚輻射和帶動(dòng)能力最大的城市代表之一，而且要在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中代表國(guó)家展示綜合實(shí)力并贏得主動(dòng)。廣州要承擔(dān)這樣的歷史使命，充分強(qiáng)化和彰顯國(guó)家中心城市的地位和功能，無(wú)疑要靠自身的改革和發(fā)展，但也離不開(kāi)周邊城市的支持和幫助。推進(jìn)廣佛同城化發(fā)展，就是落實(shí)《綱要》、實(shí)現(xiàn)廣州新發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。當(dāng)前廣佛同城化發(fā)展已經(jīng)邁開(kāi)步伐，如何進(jìn)一步擴(kuò)大和彰顯“同城效應(yīng)”還有賴于制度創(chuàng)新取得新的突破。

一、制度創(chuàng)新與城市群發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制

城市群是當(dāng)今推進(jìn)城市化快速發(fā)展的主體形態(tài)，也是區(qū)域重點(diǎn)開(kāi)發(fā)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要形式。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)將城市群看作是特定地域空間上的產(chǎn)業(yè)集聚擴(kuò)散所導(dǎo)致的一種核心邊緣結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)城市結(jié)構(gòu)的形成過(guò)程；城市經(jīng)濟(jì)學(xué)將其看作是經(jīng)濟(jì)主體區(qū)位選擇導(dǎo)致的城市系統(tǒng)形成演化的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)城市系統(tǒng)的等級(jí)結(jié)構(gòu)；產(chǎn)業(yè)組織將城市群看作是產(chǎn)業(yè)組織垂直解體及網(wǎng)絡(luò)化導(dǎo)致的城市功能的轉(zhuǎn)化過(guò)程；新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將其看作是分工演進(jìn)與專業(yè)化所形成的一種分工網(wǎng)絡(luò)。總之，城市群的發(fā)展對(duì)于形成合理的區(qū)域發(fā)展格局和健全的區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)城市化健康發(fā)展具有重要的意義。[1]

眾所周知，城市群是伴隨工業(yè)化而出現(xiàn)的，先后形成于西歐、美國(guó)和日本等先進(jìn)的工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)。西歐是工業(yè)化和城市化進(jìn)程開(kāi)始最早的地區(qū)，由于其城市化水平高、城市數(shù)量多、密度大，城市群形成的集聚效應(yīng)比較明顯，有英國(guó)倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群、法國(guó)巴黎—魯昂—勒阿弗爾城市群、德國(guó)萊因——魯爾城市群、荷蘭阿姆斯特丹—鹿特丹—海牙城市群等等。美國(guó)城市群的形成與制造業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，有分布于美國(guó)東北部大西洋沿岸平原的波士頓—華盛頓城市群、分布于美國(guó)中部五大湖沿岸地區(qū)的芝加哥—匹茲堡城市群和分布于美國(guó)西南部太平洋沿岸以洛杉磯為中心的圣地亞哥—舊金山城市群。日本是亞洲地區(qū)城市群發(fā)展程度最高的國(guó)家，其“東海道太平洋沿岸城市群”由東京、名古屋、大阪—神戶3大都市圈組成，大、中、小城市總數(shù)達(dá)310個(gè)，集中了日本工業(yè)企業(yè)和工業(yè)就業(yè)人數(shù)的2/3，工業(yè)產(chǎn)值的3/4和國(guó)民收入的2/3，在國(guó)際上具有重要影響。[2]

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，200多年的工業(yè)化進(jìn)程走過(guò)了一條城市化、大城市化乃至大城市群化的發(fā)展道路。城市群在組織生產(chǎn)、提高生活水平方面具有單一城市無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)：它便于按照國(guó)家建設(shè)和市場(chǎng)需要，不斷進(jìn)行工業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整；便于統(tǒng)一安排和建設(shè)必需的供電、供水、供熱、通訊、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施；便于開(kāi)展工廠之間的生產(chǎn)協(xié)作，使資源、能源得到合理利用，節(jié)約能耗，降低成本。也正因?yàn)榫哂羞@些功能和作用，所以現(xiàn)代城市群越來(lái)越成為重要的資源轉(zhuǎn)換中心、價(jià)值增殖中心、物資集散和流轉(zhuǎn)中心、資源配置中心、信息交換處理中心和人才集聚中心，并在這些活動(dòng)中成為主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心。從國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的角度看，一個(gè)國(guó)家能夠真正參與到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的實(shí)際上就是那些基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)水平一流、人才集聚充分的大城市、大城市圈或大城市群。城市化發(fā)展的重要趨勢(shì)是不斷從中小城市向大城市發(fā)展，單一的城市又向城市群和連續(xù)的城市連綿帶發(fā)展。在信息革命的今天，中國(guó)的城市化要為工業(yè)經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)提供高效率的環(huán)境，就應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到以大城市圈、大城市群為核心的城市化模式的重要性。[3]

但是，城市群的集群效應(yīng)并不是把若干城市進(jìn)行簡(jiǎn)單的組合或疊加，也不是城市之間因地域上的臨近而形成的一種數(shù)量聚集。城市群的本質(zhì)是區(qū)域一體化過(guò)程在城市空間形態(tài)的表現(xiàn)；或者說(shuō)，城市群是在經(jīng)濟(jì)主體區(qū)位選擇的基礎(chǔ)上，通過(guò)產(chǎn)業(yè)部門結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的演化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)一體化和城市功能一體化，并在此基礎(chǔ)上達(dá)到城市間利益的協(xié)同化，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展。[4]這就意味著，城市群的形成必須以區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求為基礎(chǔ)，是城市之間為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部規(guī)模效益和外部規(guī)模效益的最大化而相互聯(lián)系并凝聚成一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、功能優(yōu)化的系統(tǒng)整體。在城市化的發(fā)展過(guò)程中，向心增長(zhǎng)的集聚效應(yīng)和離心增長(zhǎng)的輻射效應(yīng)是內(nèi)生的、必然的兩個(gè)重要機(jī)制。一方面，大城市以其優(yōu)越的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等發(fā)展條件，對(duì)周圍地區(qū)工業(yè)和人口的產(chǎn)生巨大的吸引力，從而導(dǎo)致各種資源和財(cái)富不斷聚集，體現(xiàn)出一種很強(qiáng)的向心增長(zhǎng)機(jī)制；另一方面，在城市集聚增長(zhǎng)的同時(shí)，由于環(huán)境容量和經(jīng)濟(jì)容量的限制，集聚能力會(huì)逐漸降低，導(dǎo)致城市的企業(yè)向周圍地區(qū)擴(kuò)散，從而形成新的工業(yè)中心乃至經(jīng)濟(jì)中心，這就是離心增長(zhǎng)的輻射效應(yīng)。在向心增長(zhǎng)與離心增長(zhǎng)的共同作用下，中心城市與其輻射的周邊城市就會(huì)在一定區(qū)域內(nèi)形成功能協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城市體系，即城市群。因此，城市群能否形成并發(fā)揮集聚效應(yīng)不僅要看彼此之間是否處于同一個(gè)區(qū)域發(fā)展的地緣空間，而且還要看城市之間是否存在相互聯(lián)系的內(nèi)在機(jī)制——包括是否具有完善的城市等級(jí)體系和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、是否具有合理的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、是否具有完善的協(xié)調(diào)機(jī)制和區(qū)域治理結(jié)構(gòu)等等。

從理論上說(shuō)，城市群的形成是某個(gè)中心城市通過(guò)向心增長(zhǎng)的集聚效應(yīng)使規(guī)模不斷擴(kuò)大形成“龍頭”，然后借助離心輻射帶動(dòng)效應(yīng)產(chǎn)生出若干副中心城市。這一過(guò)程是城市化的內(nèi)生機(jī)制不斷發(fā)生作用并不斷實(shí)現(xiàn)自身組織體系有序擴(kuò)張的過(guò)程。然而，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中尤其在后發(fā)現(xiàn)代化的國(guó)家，城市建設(shè)各自為政，城市之間相互模仿而導(dǎo)致的同質(zhì)化程度相當(dāng)高，雖然由于地域或文化上的相近使得一定區(qū)域內(nèi)的城市之間有比較緊密的相互聯(lián)系，但由于沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局等方面的合理分工，所以城市之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度很低，區(qū)域內(nèi)的自組織體系也比較混亂，不能自發(fā)地形成一種功能聚合并真正具有集群化優(yōu)勢(shì)的整體性競(jìng)爭(zhēng)力。而要把一定地域的各個(gè)城市按照集群化的功能協(xié)調(diào)整合在一起，就只能通過(guò)強(qiáng)化功能協(xié)同的制度創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)，即要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求來(lái)建構(gòu)有利于城市群發(fā)揮集聚效應(yīng)的體制機(jī)制。

二、廣佛同城化發(fā)展的難點(diǎn)是體制問(wèn)題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市群作為“在一個(gè)有限地域內(nèi)集中的經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)實(shí)體、物質(zhì)實(shí)體三結(jié)合的有機(jī)體”[5]，要以聯(lián)合主體的身份參與激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能彰顯出其集群化的優(yōu)勢(shì)。廣州和佛山在地緣和文化有同一性，而且在歷史上兩個(gè)城市之間就形成了相互依存的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，改革開(kāi)放以來(lái)兩個(gè)城市的發(fā)展更是通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的紐帶形成了一體化的空間對(duì)接。廣州是廣東的省會(huì)城市，也是華南最大的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，廣佛同城化發(fā)展無(wú)疑是珠江三角洲地區(qū)城市群發(fā)展的龍頭。所以，《綱要》明確強(qiáng)調(diào)：廣州市要充分發(fā)揮省會(huì)城市的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)高端要素集聚、科技創(chuàng)新、文化引領(lǐng)和綜合服務(wù)功能，進(jìn)一步優(yōu)化功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局，建成珠江三角洲地區(qū)一小時(shí)城市圈的核心；要強(qiáng)化廣州佛山同城效應(yīng)，攜領(lǐng)珠江三角洲地區(qū)打造布局合理、功能完善、聯(lián)系緊密的城市群。

可以說(shuō)，《綱要》給廣佛同城化發(fā)展或者說(shuō)同城效應(yīng)的發(fā)揮指明了方向，對(duì)于兩個(gè)城市而言同城化都是重要的發(fā)展機(jī)遇，但是同城化畢竟是兩個(gè)城市之間的協(xié)同，不可避免會(huì)遇到許多矛盾、困難和挑戰(zhàn)。其中，最主要的困難就是要超越兩個(gè)城市之間不同行政管理體制的約束。因?yàn)橥腔婕皟?nèi)容和范圍很廣泛，既包括統(tǒng)一規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)分工、社會(huì)管理、就業(yè)安置等原有城市功能的系統(tǒng)整合，也包括發(fā)展戰(zhàn)略選擇、創(chuàng)新能力開(kāi)發(fā)、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)均等化等現(xiàn)代城市功能的一體化拓展。這些因素都要在體制機(jī)制上獲得協(xié)調(diào)，才能統(tǒng)一布局、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成整體合力，其中最關(guān)鍵的是兩個(gè)城市政府之間能否達(dá)成同城化發(fā)展的共識(shí)并形成彼此聯(lián)動(dòng)、相互配合的行政運(yùn)行體制。所以，同城效應(yīng)能否得到強(qiáng)化關(guān)鍵在于體制建設(shè)，而難點(diǎn)或突破口就在于行政管理體制的改革與創(chuàng)新。

從目標(biāo)追求而言，同城化效應(yīng)并不是要實(shí)現(xiàn)一加一等于二的城市擴(kuò)張，而是要達(dá)到一加一大于二所帶來(lái)的實(shí)力提升。這樣的提升要靠?jī)蓚€(gè)城市之間進(jìn)行要素重組并形成有機(jī)統(tǒng)一的整體才能產(chǎn)生出來(lái)的。同城效應(yīng)的強(qiáng)弱無(wú)非是兩個(gè)城市對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和生活所需要的物質(zhì)、信息、能量進(jìn)行協(xié)同處理和系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的能力高低。這種對(duì)物質(zhì)、信息、能量的系統(tǒng)處理和轉(zhuǎn)換能力其實(shí)就是兩個(gè)城市在規(guī)劃、建設(shè)和管理當(dāng)中所具有的協(xié)同能力。所以，從主體層面來(lái)討論同城效應(yīng)問(wèn)題就是要從城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理等方面來(lái)分析和研究如何提升其在參與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)乃至全球競(jìng)爭(zhēng)的功能和作用。而城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理關(guān)涉著多元主體的權(quán)利訴求和利益保障，滲透著復(fù)雜的利益博弈和權(quán)利斗爭(zhēng)，要在兩個(gè)城市之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同也必須依賴制度創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)政府決策的科學(xué)性和矛盾化解的有效性。因此，推進(jìn)廣佛同城化必須正視體制機(jī)制上存在的障礙和問(wèn)題，關(guān)注受傳統(tǒng)制度約束可能帶來(lái)的各種負(fù)效應(yīng)。

首先，在城市規(guī)劃上廣佛如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展布局面臨著體制約束。同城化要真正發(fā)揮作用必須以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、協(xié)同發(fā)展為前提。如果同城化只是由兩個(gè)城市在空間地域上的相互對(duì)接所形成的同城，就不是功能一體化的同城，其作用的發(fā)揮是非常有限的。所以，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的廣佛同城也必須首先考慮如何在發(fā)展規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)對(duì)接。但是，長(zhǎng)期以來(lái)廣州和佛山的城市發(fā)展規(guī)劃基本上都是立足于自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要來(lái)制定的，發(fā)展方向、功能定位和產(chǎn)業(yè)布局都有很強(qiáng)的自主性，同城化發(fā)展的相互協(xié)調(diào)性相對(duì)較弱。在現(xiàn)有行政體制下要把兩市的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行重新調(diào)整，使其按照同城化的要求實(shí)現(xiàn)相互對(duì)接甚至完全融合的難度非常大。盡管城市規(guī)劃不是一成不變的，要根據(jù)城市發(fā)展變化的趨勢(shì)和特點(diǎn)及時(shí)調(diào)整、修訂、補(bǔ)充和完善，使之具有較大的靈活性和較強(qiáng)的適應(yīng)性，但是要在兩個(gè)城市之間進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的規(guī)劃調(diào)整就勢(shì)必會(huì)遭遇影響利益得失的體制性障礙。

其次，在城市建設(shè)上廣佛如何實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展面臨著體制約束。城市建設(shè)涉及到城市各行各業(yè)、千家萬(wàn)戶以及整個(gè)城市的發(fā)展方向。城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中包含著許許多多的利益矛盾。盡管廣州和佛山在城市建設(shè)上已經(jīng)有許多共性的地方，但是要按照同城化的要求推進(jìn)彼此的城市建設(shè)，尤其在交通、通訊、環(huán)保、文化等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上要實(shí)現(xiàn)高水平的一體化發(fā)展，就要受到諸如財(cái)政投入等體制機(jī)制的嚴(yán)重制約。

再次，在城市管理上廣佛如何實(shí)現(xiàn)同城化也面臨體制約束。城市管理千頭萬(wàn)緒，如何把一個(gè)城市的人力、物力、財(cái)力等因素科學(xué)地組織起來(lái)，最大程度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是增強(qiáng)城市發(fā)展活力、提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，也是搞好城市規(guī)劃和建設(shè)的重要保證。現(xiàn)代城市管理越來(lái)越呈現(xiàn)出許多新的趨勢(shì)：從單一的行政管理轉(zhuǎn)向行政、經(jīng)濟(jì)、法制、技術(shù)的綜合管理；從封閉管理轉(zhuǎn)向開(kāi)放管理；從福利性管理轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)性管理；從追求速度指標(biāo)管理轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益管理；從手工業(yè)方式管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化技術(shù)管理；從靜態(tài)管理轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)管理；從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；從單純的城市管理轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理。[6]為了適應(yīng)這些城市管理的現(xiàn)代變革，各個(gè)城市都已經(jīng)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，要在同城化的層面實(shí)現(xiàn)管理水平一體化的新發(fā)展難度就更大，其中管理體制和機(jī)制如何理順就是一個(gè)繞不開(kāi)的突出問(wèn)題。

三、對(duì)廣佛同城化發(fā)展制度創(chuàng)新的思考

作為一種自覺(jué)的整體結(jié)構(gòu)性變遷，制度創(chuàng)新是引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力?？v觀現(xiàn)代化發(fā)展的歷程，可以看到，現(xiàn)代人類文明的發(fā)展，是在三大推動(dòng)力量下展開(kāi)的：即人的發(fā)展、制度的建構(gòu)與科學(xué)的進(jìn)步。人的發(fā)展，使人獲得日益自主和獨(dú)立的空間；制度的建構(gòu)，使財(cái)富的增長(zhǎng)與公共秩序完善形成內(nèi)在的統(tǒng)一；科學(xué)的進(jìn)步，使有限的資源在無(wú)邊的智慧中獲得無(wú)限的能量。[7]對(duì)于現(xiàn)代文明發(fā)展來(lái)說(shuō)，這三大推動(dòng)力量是有機(jī)統(tǒng)一的，而發(fā)揮三大動(dòng)力的作用，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。

制度是人們處理社會(huì)關(guān)系實(shí)踐的產(chǎn)物，它反映了一定社會(huì)歷史條件下形成的特定社會(huì)關(guān)系，是一個(gè)社會(huì)基于權(quán)利和義務(wù)分配的公共理性而建立的對(duì)各種社會(huì)關(guān)系、各種社會(huì)行為方式和各種社會(huì)力量進(jìn)行調(diào)整、規(guī)范和整合的約束體系。按照馬克思的觀點(diǎn)，制度是人們?cè)谏鐣?huì)生產(chǎn)和生活實(shí)踐過(guò)程中形成的、人與人之間的社會(huì)關(guān)系的具體體現(xiàn)。已有的制度表明社會(huì)存在的具體性和歷史性，制度的變革和創(chuàng)新則表明人類歷史邁出新的步伐。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上，制度創(chuàng)新的過(guò)程是人們?yōu)榱双@得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)和更大的利益滿足而不斷對(duì)現(xiàn)存制度實(shí)施改進(jìn)、完善或變革的過(guò)程。如果一項(xiàng)制度出現(xiàn)的預(yù)期凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，那么這項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。[8]然而，創(chuàng)新既是發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力，也是一種“創(chuàng)造性破壞”的力量。正如熊彼特所說(shuō)，創(chuàng)新制度的過(guò)程也是“創(chuàng)造”風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。[9]

我們既要看到制度創(chuàng)新是人們正視問(wèn)題、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避危機(jī)、趨利避害、維持自身存在、發(fā)展自身能力的重要方式，也要看到制度創(chuàng)新也是不斷把自己從已適應(yīng)的現(xiàn)存狀態(tài)推向一種新的和不適應(yīng)的未來(lái)狀態(tài)的冒險(xiǎn)選擇。因此，對(duì)現(xiàn)代城市的和諧健康發(fā)展而言，勇于解放思想，積極轉(zhuǎn)變觀念，大力推進(jìn)有利于激發(fā)活力的制度創(chuàng)新無(wú)疑是必要的，同時(shí)也要進(jìn)行制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題研究，以便更加全面、深刻地認(rèn)識(shí)制度創(chuàng)新的本質(zhì)、特點(diǎn)、規(guī)律，更加合理、有效地推進(jìn)制度創(chuàng)新。結(jié)合推進(jìn)廣佛同城化發(fā)展的實(shí)際，就前面分析所談到的體制問(wèn)題，如何在規(guī)劃、建設(shè)和管理上實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新恐怕是當(dāng)前實(shí)踐必須高度重視并認(rèn)真研究解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

首先，廣佛同城化發(fā)展要強(qiáng)化制度創(chuàng)新的主體責(zé)任與人文關(guān)懷。制度是人活動(dòng)的產(chǎn)物，是從人們的社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)交往關(guān)系中產(chǎn)生的，制度為人而存在，而不是人為制度而存在。換言之，制度創(chuàng)新本身并不是目的，而是手段或工具；制度創(chuàng)新是否具有正當(dāng)性、合法性要以是否符合人的存在和發(fā)展要求為前提。所以，制度創(chuàng)新必須考慮其倫理性和道德性，要遵守制度倫理的人道原則。制度創(chuàng)新要堅(jiān)持以人為本，是指制度創(chuàng)新必須符合人的存在和發(fā)展需要，即新的制度安排要更能維護(hù)人的尊嚴(yán)、捍衛(wèi)人的權(quán)利、體現(xiàn)人的價(jià)值、促進(jìn)人的幸福，對(duì)人性的解放具有更加積極的意義。當(dāng)下就推進(jìn)廣佛同城化發(fā)展而言，堅(jiān)持以人為本的制度創(chuàng)新就意味著同城化發(fā)展不是政府作秀，不能做表面文章，而是要讓老百姓在廣佛同城化發(fā)展的新平臺(tái)上切實(shí)獲得更多發(fā)展機(jī)遇、發(fā)展優(yōu)勢(shì)和發(fā)展實(shí)惠。所以，要通過(guò)深化體制改革和先行先試的制度創(chuàng)新來(lái)消解雙方在體制機(jī)制上面臨的突出問(wèn)題。廣佛同城化發(fā)展迫切需要建構(gòu)一套符合共同利益、有利于整體發(fā)展的制度體系。

其次，廣佛同城化發(fā)展要強(qiáng)化制度創(chuàng)新的大局觀念與合作意識(shí)。廣佛同城化是兩個(gè)城市之間在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等方方面面的合作與協(xié)同，雖然在城市設(shè)置上是兩個(gè)獨(dú)立的分治結(jié)構(gòu)，但同城化是要強(qiáng)調(diào)兩者作為一個(gè)整體運(yùn)行的系統(tǒng)構(gòu)成。而要把兩者在運(yùn)行上達(dá)到合二為一，做到兩個(gè)輪子連軸轉(zhuǎn)，就要在結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整或改造。在獨(dú)立分治的背景下，同城化發(fā)展不可避免會(huì)有利益得失的矛盾。就利益主體而言，如果沒(méi)有必要的利益讓渡就不能有合作的基礎(chǔ)。所以，在同城化發(fā)展的制度安排上要進(jìn)行體制改革和制度創(chuàng)新，就必須牢固樹立共同發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和利益共享的大局意識(shí)和合作意識(shí)。尤其在產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目選擇、資源配置、環(huán)境保護(hù)等重大事項(xiàng)上，要從同城化發(fā)展的全局來(lái)考慮制度安排的合理性，不能再搞重復(fù)建設(shè)，更不能造成無(wú)序的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

再次，廣佛同城化發(fā)展要強(qiáng)化以公共治理為取向的制度創(chuàng)新。公共治理理論認(rèn)為，由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性運(yùn)行的制度保證。這其中，有一個(gè)非常重要的內(nèi)容就是善治。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治體現(xiàn)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，意味著國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作。由于城市特別是大中城市所面臨的公共事務(wù)具有顯著的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和不確定性，決定了城市治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)性、復(fù)雜性和艱巨性。為此，公共治理理論認(rèn)為現(xiàn)代城市管理要有活力，就迫切需要實(shí)現(xiàn)從政府管理向公共治理的體制轉(zhuǎn)型。如果說(shuō)善治已經(jīng)越來(lái)越成為現(xiàn)代城市發(fā)展的治理方向，那么推進(jìn)廣佛同城化的制度創(chuàng)新就需要以公共治理為突破口，努力構(gòu)建能夠提升綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的善治格局。

[注 釋]

[1][4]趙勇、白永秀.區(qū)域一體化視角的城市群內(nèi)涵及其形成機(jī)理[J].重慶社會(huì)科學(xué),2008,(9).

[2]吳傳清、李浩.國(guó)外城市群發(fā)展淺說(shuō)[J].經(jīng)濟(jì)前沿, 2003，（5）.

[3]陳勝昌、閆甜.發(fā)展城市群和城市帶——中國(guó)城市化的新方向[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（4）.

[5]烏蘭力沙克.城市管理論[M].北京：人民出版社，1995.57.

[6]唐代望、唐曉陽(yáng).現(xiàn)代城市管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人事出版社，1991.4.

[7]林尚立.在制度創(chuàng)新中聚合中國(guó)發(fā)展動(dòng)力[N].文匯報(bào)，2007—1—8.

[8]R·科斯、D·諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派論文集[M].上海：上海三聯(lián)書店，1994.274.

[9]熊彼特.資本主義、社會(huì)主義與民主[M].北京：商務(wù)印書館，1999.147.

責(zé)任編輯：楊姝琴

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1003—8744（2011）01—0004—05

2010—11—28

李仁武（1964—），男，廣州行政學(xué)院哲學(xué)與文化教研部主任、教授，主要研究方向?yàn)橹贫葎?chuàng)新、制度倫理。