黃澤勇

大部門體制改革研究

黃澤勇

細(xì)化型條塊分割行政管理體制的弊端明顯,中國已經(jīng)啟動(dòng)行政體制改革,形成大部門體制是改革的一個(gè)基本方向,但行動(dòng)蹣跚緩慢。進(jìn)行大部門體制改革要注意以下幾個(gè)方面:改革大部門體制,注重運(yùn)作的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化;要準(zhǔn)確描述和仔細(xì)分析政府職能、職責(zé);明確合理地劃分政府應(yīng)該和可以設(shè)置的機(jī)構(gòu),明確其職責(zé);周密全面系統(tǒng)地推進(jìn)大部門體制;其它國家部門體制改革需要協(xié)調(diào)推進(jìn)。

條塊體制;大部制;改革

中國共產(chǎn)黨的第十七屆代表大會(huì)報(bào)告要求“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！贝蟛块T體制,也稱大部制,是國外市場化程度比較高的國家普遍實(shí)行的一種政府管理模式,就是在政府的部門設(shè)置中,將職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng),相對(duì)集中,由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理,以降低行政成本,提高行政效率。

一、細(xì)化型條塊分割行政管理體制的弊端分析

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,改革政府服務(wù)模式,要跟進(jìn)市場需要,加快提供公共服務(wù)的進(jìn)度、調(diào)適行政管理改革速度和降低民主法制建設(shè)的難度,增加行政效能,提升服務(wù)水平、提高服務(wù)質(zhì)量。推行大部門體制是政府體制改革與創(chuàng)新的恰當(dāng)切入點(diǎn)。下面先分析現(xiàn)有過細(xì)的條塊分割體制的弊端:

第一,不斷增加條條管理機(jī)構(gòu)的改革難逃“改革——膨脹——改革”的循環(huán)怪圈。改革開放以來,我國分別在 1982年、1988年、1993年、1998年和 2003年進(jìn)行了五次大的政府機(jī)構(gòu)改革,相應(yīng)的,國務(wù)院組成部門數(shù)量變遷為 100——68——59——40——28個(gè),但后來又增加不少直接管理機(jī)構(gòu),各個(gè)地方政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革沒有啟動(dòng)。地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”印痕,職能交叉多,條條分割過細(xì)又相互獨(dú)立;出現(xiàn)新的社會(huì)事務(wù)就增加一個(gè)國務(wù)院直接管理的部門,然后再上下對(duì)應(yīng)設(shè)立機(jī)構(gòu),導(dǎo)致國家管理部門只增加,而原有職能的機(jī)構(gòu)減得很少,導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)不斷精簡又不斷膨脹的循環(huán)改革。這些改革沒有擺脫“帕金森定律 ”,即“官僚機(jī)構(gòu)都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的一般規(guī)律性。因此,機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,是官僚機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中慣有的通病 ”。這一系列改革在事實(shí)上陷入了精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈。〔1〕

第二,政府的公共服務(wù)效率不高。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行全方位的計(jì)劃管理,改革開放后,政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理轉(zhuǎn)型還不到位,舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)的政府管理部門不斷裁撤,新的社會(huì)事務(wù)管理部門不斷增加,裁撤少、增加多,部門設(shè)立越來越多,職能劃分越來越細(xì),再強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口,從中央到地方一條線下來,行政機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)不斷膨脹,官民比例不斷增加,財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)比例一直增加。在古代,我國的官民比例比較小,后來逐漸增加,兩漢為 1∶945,唐朝為 1∶500,宋朝為 1∶245,明朝為 1∶233,清朝為 1∶99,新中國成立時(shí)為 1∶600,目前為1∶29。〔2〕盡管數(shù)字不是非常權(quán)威,但基本的趨勢是官民比例比較大,需要精簡。

第三,行政相對(duì)人辦事困難。一個(gè)行業(yè)主管部門上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)、增加人手,上下一條線,中間層級(jí)多,許多中間層級(jí)只具有傳遞管理信息的功能,卻截留部分實(shí)際權(quán)力,使得權(quán)力被層層截留,內(nèi)部程序復(fù)雜,謀人勝于謀事,對(duì)外管理效率自然低下。許多部門機(jī)構(gòu)、人員根本沒有直接對(duì)外管理的功能,充當(dāng)“二傳手”“多傳手”,權(quán)力截留了,義務(wù)卻下推,造成直接面對(duì)行政管理相對(duì)人的機(jī)構(gòu)人員少,接待行政相對(duì)人的辦事人員及其基層機(jī)構(gòu)沒有決策權(quán)力,需要層層上報(bào)管理,人員機(jī)構(gòu)龐雜的政府機(jī)構(gòu)為社會(huì)提供的公共服務(wù)質(zhì)量差、效率低,行政相對(duì)人辦事困難。

第四,管理體制僵化,重復(fù)建設(shè)多,疊床架屋。俗話說,“七八頂大蓋帽管不住一頂小草帽”。一個(gè)人在街邊擺攤設(shè)點(diǎn),影響衛(wèi)生,屬于衛(wèi)生部門管理;影響交通,屬于交通部門管理;影響城市居民出行,沒有部門管理。設(shè)置一個(gè)城管部門,一并行使先前多個(gè)部門行使的影響城市環(huán)境、衛(wèi)生、交通、綠化、規(guī)劃等的社會(huì)事務(wù),原來屬于這些部門的權(quán)力被暫時(shí)地“移交”、“委托”給城管行使,城管增加很多管理部門、人員、開支,但原來的管理部門減少這么多管理事務(wù),卻沒有看見他們減少多少相應(yīng)的公共投入。知識(shí)產(chǎn)權(quán)主要包括版權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán),分別由出版部門、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、工商管理局管理,很多地方政府機(jī)構(gòu)中這幾個(gè)部門管理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)事項(xiàng)少,卻都在呼吁缺乏專業(yè)人才,相同的事項(xiàng)要從上到下設(shè)置很多機(jī)構(gòu)人員對(duì)應(yīng),大量地重復(fù)設(shè)置人員機(jī)構(gòu)。

第五,管理行業(yè)細(xì)化,形成特有的管理與被管理者的“親屬關(guān)系”、“行政壟斷”等管理頑疾。出現(xiàn)一個(gè)行業(yè)就增加一個(gè)管理部門,衛(wèi)生部門主要管理對(duì)象是醫(yī)院,教育部門主要管理學(xué)校,而一般成功醫(yī)生成長為衛(wèi)生局長,教師成長為教育局長,管理者是懂行了,但也形成管理者和被管理者之間的親屬關(guān)系,行業(yè)管理者為被管理對(duì)象謀取利益,形成壟斷。一些管理部門的上下級(jí)之間,是領(lǐng)導(dǎo)或者指導(dǎo)關(guān)系,上級(jí)部門成了為下級(jí)管理部門要權(quán)(政策)要錢要物吶喊呼吁的喉舌。壟斷導(dǎo)致管理效率低下,被管理對(duì)象不能競爭,為社會(huì)提供的服務(wù)或者產(chǎn)品自然不盡人意。例如:教育部門以各種理由壟斷教育行業(yè),使民營機(jī)構(gòu)進(jìn)入很難;而政府投入巨資的、教育行政主管部門下轄的各類財(cái)政支持的學(xué)校都在呼喊國家教育投入少,卻又阻斷很多愿意進(jìn)入教育市場的民營資本的進(jìn)入路徑,各個(gè)學(xué)校競爭意識(shí)差,為社會(huì)提供的教育服務(wù)一直被國人詬病。

第六,主管部門的監(jiān)管力量分散,影響監(jiān)督效果。條塊分割太細(xì),中間的管理部門周圍形成上下左右的部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系,一個(gè)地方政府下轄的各個(gè)行業(yè)類的主管部門過多,上下級(jí)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理是空的,地方政府的管理應(yīng)對(duì)部門太多,不得不多設(shè)置副職來管理,而一些副職對(duì)分管口子的領(lǐng)導(dǎo)疏于監(jiān)督,形成部分部門監(jiān)管失控的情況(近年來出現(xiàn)的 “小偷偷出貪官、情婦告出貪官、內(nèi)訌殺出貪官”等現(xiàn)象也證明部門管理監(jiān)督失控)。

行政管理體制被詬病已久,中央不斷地表態(tài)要進(jìn)行體制改革,鼓勵(lì)地方試驗(yàn)摸索;一些地方為了顯示推大部門體制的決心,在缺乏相應(yīng)的績效評(píng)估、監(jiān)管、法律法規(guī)改動(dòng)等配套機(jī)制的情況下,對(duì)部分管理服務(wù)部門進(jìn)行了改革,效果卻并不理想。在全國一盤棋,縱橫交錯(cuò)的權(quán)力布局中,部分地方的改革注定困難重重。

二、大部制改革的必要性分析

對(duì)現(xiàn)有細(xì)化型的行政管理體制進(jìn)行改革調(diào)整,形成適當(dāng)?shù)拇蟛恐菩姓芾眢w制是大勢所趨。

第一,市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的行政體制普遍采取覆蓋面比較寬的大部制。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家普遍采用大部門體制,其政府機(jī)構(gòu)數(shù)量較少,職能范圍廣泛。以美國為例,其運(yùn)輸部就覆蓋了我國的民航總局、交通部、鐵道部的職能,其農(nóng)業(yè)部大體涵蓋了我國農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等多個(gè)部門的職能,是“大交通”、“大農(nóng)業(yè)”格局。現(xiàn)在,美國內(nèi)閣 (部)有 15個(gè),非內(nèi)閣政府機(jī)構(gòu) 60多個(gè);專為總統(tǒng)、副總統(tǒng)服務(wù)的白宮內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu) 60多個(gè)。日本內(nèi)閣 (部)有 24個(gè),英國 18個(gè)、加拿大 19個(gè)、澳大利亞 16個(gè)、法國 18個(gè)、德國 14個(gè)、西班牙 15個(gè)、日本12個(gè)、韓國18個(gè)、新加坡 15個(gè)。它們的大部門 (g iant depart ment)一般下轄 20多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和幾十個(gè)咨詢委員會(huì),管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè),雖然所管轄人口和地域不相同,但政府面臨的服務(wù)對(duì)象、事項(xiàng)、范圍基本一致,對(duì)我國政府機(jī)構(gòu)改革有比較大的借鑒意義。

第二,社會(huì)轉(zhuǎn)型,管理體制也需要轉(zhuǎn)型。政府機(jī)構(gòu)職能職責(zé)是對(duì)接人民的需要和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的橋梁,管理體制轉(zhuǎn)型,要先科學(xué)認(rèn)定人民的需求和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的實(shí)際狀況。政府部門設(shè)置與該國人民對(duì)政府能力的期望高低有關(guān)?！靶≌?大社會(huì)”是人們對(duì)政府規(guī)模和治理狀態(tài)的期盼,希望政府不要太大,不要把太多的錢花在政府自身;但政府的規(guī)模和管理能力的大小,是它承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)的?！按笳獜?qiáng)政府”是大國的普遍選項(xiàng)?！按髧械日獜?qiáng)政府”是當(dāng)前我國政府模式最基本的選擇?，F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征就是社會(huì)分工越來越細(xì),新出現(xiàn)的領(lǐng)域需要政府管理。如伴隨網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn),有了網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)傳播媒體等,網(wǎng)絡(luò)范疇需要新增相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)。同時(shí),市場經(jīng)濟(jì)中,社會(huì)發(fā)展迅速,不少原來力量強(qiáng)大,要求高的政府職能在逐漸弱化,在強(qiáng)弱需求的不斷調(diào)整中,政府職能是圍繞服務(wù)對(duì)象的變化而進(jìn)行改革:政府機(jī)構(gòu)變少,職能相應(yīng)調(diào)整,內(nèi)部科學(xué)分工,科學(xué)地設(shè)置部門。我國政府職能調(diào)整和改革既要做加法、也要做減法,既要增強(qiáng)新的服務(wù)職能,也要減弱老的計(jì)劃干預(yù)職能部門。根據(jù)社會(huì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的需要,仔細(xì)審視各個(gè)服務(wù)內(nèi)容,根據(jù)事物發(fā)展的基本規(guī)律,構(gòu)建政府管理環(huán)節(jié)、管理流程和程序,優(yōu)化管理 (辦證)的手續(xù),歸并服務(wù)內(nèi)容,同時(shí),對(duì)政府服務(wù)內(nèi)容根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需要進(jìn)行改革和調(diào)整。

第三,現(xiàn)有管理體制效率不高,可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄧小平同志曾說過:“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴,相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革,不搞政治體制改革,經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通,因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來做,你提倡放權(quán),他那里收權(quán),你有什么辦法?從這個(gè)角度來講,我們所有的改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革?！薄?〕國家管理機(jī)關(guān)中,很多人已經(jīng)不直接應(yīng)對(duì)管理事項(xiàng)和管理工作,忙于內(nèi)部事務(wù)和傳遞內(nèi)部管理信息,這個(gè)人數(shù)比例過大,就會(huì)大大降低管理效率。一些國家機(jī)關(guān)中的人不直接處理公共事務(wù),而是聘請(qǐng)一線服務(wù)人員,管理部門成了“二政府”,正式管理人員成了“二傳手”,當(dāng)“翹腳老板”,這將會(huì)侵蝕國家體制的廉潔性,使管理權(quán)力部分失去正當(dāng)性,必然會(huì)遭到百姓詬病。

第四,要簡化層級(jí)結(jié)構(gòu)、精簡辦事程序人員、節(jié)省財(cái)政支出、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力行使的監(jiān)控,就應(yīng)該進(jìn)行行政體制改革,建立公共財(cái)政支持的政府體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的體制轉(zhuǎn)型?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)生活中,公共財(cái)政不僅是國家權(quán)力活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)前提,也是保護(hù)與限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、積極促進(jìn)社會(huì)福利的物質(zhì)手段?！薄?〕全國各地辦理各種實(shí)驗(yàn)區(qū),經(jīng)濟(jì)特區(qū),簡化辦事程序,優(yōu)化辦事步驟,經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展很快,經(jīng)濟(jì)效益突出,說明按部就班的管理體制部分制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、構(gòu)建大部制體制改革對(duì)策研究

要構(gòu)建大部門體制,就必須細(xì)化政府機(jī)構(gòu)職能、職責(zé)以對(duì)接社會(huì)需求,進(jìn)行長遠(yuǎn)的考量、設(shè)計(jì)周密可行的制度和分步實(shí)施的規(guī)劃路線。大部門體制改革是公共服務(wù)創(chuàng)新和民主法制建設(shè)的必然延伸。

第一,改革大部門體制,注重運(yùn)作的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化。改革要有權(quán)力支持,以增強(qiáng)其合法性、正當(dāng)性?！皯椪囊x是國家的合法權(quán)力最終來自人民的同意,權(quán)力最直接來自于法律的規(guī)定,通過控制權(quán)力來保護(hù)公民的權(quán)利不受非法侵犯”?！?〕從憲政的角度看,我國的人大是權(quán)力部門,政府是執(zhí)行部門,政府的行政管理權(quán)力來源是法律,法律已經(jīng)指定某一部門承擔(dān)某個(gè)管理權(quán)限,非經(jīng)法定程序不得剝奪。大部門政府體制中,執(zhí)法權(quán)力要相對(duì)集中,它要求部分法律規(guī)定比較靈活。如《中華人民共和國行政處罰法》第 16條規(guī)定:“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！薄吨腥A人民共和國行政許可法》第25條規(guī)定 “經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則,可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。”《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定了城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一管理分級(jí)負(fù)責(zé)的行政體制?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第 10條規(guī)定:“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”這就為行政部門相對(duì)集中處罰權(quán)提供了法律依據(jù)。這也可以理解為法律、法規(guī)為行政部門體制改革重新集中或者相對(duì)集中行政管理職權(quán)預(yù)留了法律依據(jù)。但是,還有部分法律直接把執(zhí)法權(quán)授予相應(yīng)部門的,要?dú)w并、集中行使執(zhí)法權(quán)力,需要重新規(guī)定法律授權(quán)。我們不鼓勵(lì)地方自行探索,即使地方自行進(jìn)行大部門體制改革的,也要先經(jīng)授權(quán),以盡可能減少發(fā)生“良性違法”情況。比如,目前全國各地的行政審批中心完成了物理狀態(tài)的空間位移,而要完成行政管理職能化學(xué)狀態(tài)的集聚變化,需要法律、法規(guī)的修改,以提供權(quán)力支持。大部門體制改革要法治化,大部門體制的變革過程和結(jié)果也需要法治化支持和確認(rèn)。大部門體制改革涉及中央和各級(jí)地方政府之間,公權(quán)力機(jī)構(gòu)之間縱向和橫向的復(fù)雜聯(lián)系,中央應(yīng)該統(tǒng)籌安排,系統(tǒng)而規(guī)范地進(jìn)行,要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要、人民對(duì)政府管理社會(huì)的期望值和現(xiàn)實(shí)條件,逐步完善相關(guān)配套條件、法律規(guī)制速度和建設(shè)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)支持制度,有序地向縱深推進(jìn)改革。

第二,準(zhǔn)確描述和仔細(xì)分析政府職能、職責(zé)。設(shè)立政府部門是為了完成社會(huì)賦予的管理職責(zé)。政府職能、職責(zé)是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ),政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該以準(zhǔn)確界定政府職能為前提,只有政府機(jī)構(gòu)的功能定位與部門結(jié)構(gòu)相互匹配,才能使政府機(jī)構(gòu)整體成本下降、效率提高,職能轉(zhuǎn)變,遏制部門擴(kuò)張。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府對(duì)社會(huì)的管理和服務(wù)應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在為社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域提供基礎(chǔ)性條件,給相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)、銷售提供良好的經(jīng)營環(huán)境和平臺(tái),對(duì)專門的復(fù)雜的社會(huì)問題進(jìn)行監(jiān)管;對(duì)大局進(jìn)行調(diào)控,以保障民生;為社會(huì)提供有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),并為企業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展提供足夠的空間。全面考察社會(huì)、人民對(duì)政府管理的需求,仔細(xì)分辨哪些是必須由政府提供,哪些是可以由社會(huì)等組織提供的,才能明確定位政府職能,根據(jù)職能設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu),以發(fā)展有特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三,明確合理地劃分政府應(yīng)該和可以設(shè)置的機(jī)構(gòu),明確其職責(zé)。提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率是大部門體制改革的出發(fā)點(diǎn),它要求根據(jù)政府服務(wù)對(duì)象的基本特點(diǎn),適當(dāng)歸并政府機(jī)構(gòu)。除了外交部、國防部、安全部、公安部等,其他部委逐步向“大部門制”過渡?？煽紤]整合石油、電力、煤炭、核能、電監(jiān)會(huì)等,建立大能源部;整合區(qū)劃、規(guī)劃、建設(shè)、國土資源等部門,新設(shè)國土建設(shè)部;整合農(nóng)業(yè)、糧食、林業(yè)等部門,建立大農(nóng)業(yè)部;整合交通、鐵道、航空、公路、水運(yùn)、郵政等,建立大交通部等;整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物等部門,建立大文化部等;整合衛(wèi)生部、國家計(jì)劃生育委員會(huì)、國家食品藥品管理局、國務(wù)院中醫(yī)藥管理局等為一個(gè)“人口與健康委員會(huì)”;整合國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國有資產(chǎn)管理委員會(huì);整合食品安全監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié),即農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié),質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié),工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié),衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲等消費(fèi)環(huán)節(jié),食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督,從分段監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管,將食品安全的監(jiān)管責(zé)任歸并到一個(gè)部門之下,成立跨部委的“中國食品安全委員會(huì)”;歸并法制辦公室、司法部、信訪局,重建國家體制改革辦公室為法律法制管理委員會(huì);歸并參事、社會(huì)科學(xué)院、政策研究室等為咨詢委員會(huì);新設(shè)行政首長預(yù)算管理辦公室、綜合事務(wù)管理辦公室等為綜合事務(wù)管理委員會(huì),管理新生社會(huì)事務(wù)?？傊?機(jī)構(gòu)歸并、設(shè)置的邏輯須清晰、策略須得當(dāng)。

第四,推進(jìn)大部門體制改革,建設(shè)一個(gè)設(shè)計(jì)周密、考慮全面的系統(tǒng)工程。改革涉及大量的公務(wù)員的職位、職責(zé)調(diào)整和職業(yè)預(yù)期的改變,改革廣度、難度和力度前所未有,充分預(yù)計(jì)可能遇到的阻力,在調(diào)整的過程中要一邊完成對(duì)外管理職能,一邊實(shí)現(xiàn)政府前后的管理職能平穩(wěn)、無縫對(duì)接。要妥善安置和培訓(xùn)政府人員。要做到新舊體制架構(gòu)兼顧,改革和創(chuàng)新政府提供服務(wù)模式,最好是先行試點(diǎn),條件成熟的部門先改革,明顯存在職能雷同或者交錯(cuò)的部門、目前條件比較成熟的部門是首當(dāng)其沖的改革切入口,比如大交通、大農(nóng)業(yè)、大能源等部門。不再延續(xù)“去一補(bǔ)一”的人事管理慣性,現(xiàn)有部門凍結(jié)人事調(diào)整,自然淘汰人事,比如按時(shí)退休的不再安排崗位繼任人員,只出不進(jìn),逐步精簡,逐步推進(jìn)大部門體制的平穩(wěn)過渡。在設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案時(shí),要建立一個(gè)直屬于中央編制委員會(huì)的高層專家委員會(huì),借助專家力量,加上民眾的討論,使整合性的大部制方案經(jīng)過充分論證,最大限度減少領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人喜好等因素,堅(jiān)持科學(xué)性,立足長遠(yuǎn),用智慧和制度規(guī)范大部制的改革。經(jīng)過充分論證和設(shè)計(jì),把新設(shè)立部門的職能、職責(zé)描述清楚,人員安排和培訓(xùn)方案、辦公運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置、執(zhí)法條件和依據(jù)等考慮成熟,一旦成立新的大部門,立即對(duì)外提供服務(wù),不留真空地帶。行政管理體制是連接經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)管理體制的中介點(diǎn),應(yīng)重視整體設(shè)計(jì),周密思考,同步推進(jìn)行政服務(wù)模式與經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)管理體制改革。推行大部門體制,正好在公共服務(wù)領(lǐng)域充分發(fā)揮民間資本的作用,培育承擔(dān)社會(huì)管理的中介組織。允許民間資本參與提供城市基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù),改變?cè)械恼鼣堃磺泄卜?wù)項(xiàng)目,改變公共服務(wù)成本高、效率低的局面。其次,周密設(shè)計(jì)大部門的內(nèi)外監(jiān)督力量。大部制的政府組織結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)政府的管理和運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。實(shí)行大部制管理后,部門的權(quán)力更大了,能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制,就會(huì)更加重要。大部制改革可能把分散的部門利益,集聚為集中的部門利益。如果一個(gè)部門變?yōu)橐粋€(gè)超級(jí)部門,權(quán)力很大,監(jiān)督也更加困難。大部門內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何設(shè)置,權(quán)力如何劃分,都需要仔細(xì)設(shè)計(jì)、周密考慮。目前的發(fā)改委就是把若干政府部門整合到一起的 “大部”,很多地方官員現(xiàn)在不跑國務(wù)院,只跑發(fā)改委,要錢、要物、要政策,使得發(fā)改委成了“小國務(wù)院”,應(yīng)對(duì)這種管理運(yùn)行模式進(jìn)行認(rèn)真研究和反思,去弊存利,做大部制改革的借鑒?！皺?quán)力依賴于政府,這必然帶來一個(gè)邏輯后果:權(quán)力需要錢,沒有公共資助和公共支持,權(quán)力就不能獲得保護(hù)和實(shí)施?！械臋?quán)力都需要公庫的支持?！薄?〕對(duì)經(jīng)濟(jì)支配權(quán)力的控制是所有改革的前提。對(duì)大部制的約束監(jiān)督,更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力 ,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”〔7〕實(shí)踐證明,對(duì)公權(quán)力的制約,最有效的還是外部的監(jiān)督,特別是人大、司法、公眾、媒體等方面積極參與,形成大部制的外部監(jiān)督合力,督促大部門機(jī)構(gòu)和公務(wù)員公正執(zhí)法。

第五,其它國家部門體制改革需要協(xié)調(diào)推進(jìn)。僅改革核心執(zhí)法體制不是目的,更重要的是要推進(jìn)公權(quán)力部門的有序改革。要借大部制改革牽動(dòng)政治體制改革的同時(shí)推進(jìn)政治體制改革,以確立真正的大部制。政府改革為大部制后,政府行政權(quán)力格局最終必然會(huì)涉及和影響到黨政、人大等系統(tǒng),跨黨政改革要考慮黨的權(quán)力、人大、政協(xié)的職能職責(zé)和政府權(quán)力對(duì)接。比如文化部、廣電總局與中宣部的關(guān)系;公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系;中組部與人事部的關(guān)系等;中紀(jì)委與檢察部的關(guān)系;黨委、政府、人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)四套班子在職能定位上的清晰界定與協(xié)同合作。要進(jìn)一步整合黨委、行政等的力量,減少各個(gè)機(jī)構(gòu)中的重疊和沖突,真正確立大部制。大部制改革最終是政治體制改革方案的一個(gè)部分,著眼現(xiàn)在,放眼長遠(yuǎn),調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)。社會(huì)其它領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律法規(guī)、財(cái)政體制、監(jiān)管體系、評(píng)估體系等都要影響和制約大部門職能和作用,都需要綜合考慮后進(jìn)行改革。

政府職能的轉(zhuǎn)變注定是一個(gè)利益博弈、不斷推進(jìn)的持續(xù)過程,在此過程中,政府的政治智慧與魄力將受到持久而艱巨的考驗(yàn)。國家積極探索公權(quán)力機(jī)構(gòu)服務(wù)模式,尋找更高效率的政府提供服務(wù)的機(jī)制,其改革的目標(biāo)是提高政府供給公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,提高社會(huì)整體福利水平。

〔1〕汪玉凱.中國行政體制改革 20年 〔M〕.中州古籍出版社,1998.871.

〔2〕鄖彥輝.我國財(cái)政供養(yǎng)人口比的變遷及其啟示 〔J〕.西北人口,2005,(6):51.

〔3〕鄧小平文選:第 3卷 〔M〕.人民出版社,1993.164.

〔4〕周剛志.論公共財(cái)政與憲政國家:作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前沿 〔M〕.北京大學(xué)出版社,2005.17.

〔5〕仇加冕.憲政與法治 〔J〕.社會(huì)科學(xué)家,1995,(1):25.

〔6〕[美]史蒂芬·霍爾姆斯,凱斯·R·桑斯坦.權(quán)利的成本— —為什么自由依賴于稅 〔A〕.畢竟悅譯.配置公權(quán)力及保障和規(guī)范公權(quán) 〔C〕.北京大學(xué)出版社,2004.3.

〔7〕孟德斯鳩.論法的精神 (上冊(cè))〔M〕.商務(wù)印書館 ,1961.54.

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本文是國家社會(huì)科學(xué)基金課題《行政決策中行政主體人格權(quán)的程序保障與限制研究》(2009FAX005)的階段性成果之一。

2010—09—01

黃澤勇,四川省社會(huì)科學(xué)院副教授,研究方向:憲法、行政法學(xué)。 四川成都 610072

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)