李泉寶

基于歐盟ETS借鑒的中國碳排放權分配機制探索

李泉寶

福建省環(huán)境監(jiān)測中心站

碳排放權分配是中國開展碳排放權交易的核心問題。該文通過分析歐盟碳排放交易計劃（EU ETS）的碳排放權分配程序、分配標準和分配方式，總結其成功經驗和不足之處，并結合中國實際，提出中國碳排放權分配機制的建立方案。

歐盟ETS 碳排放權 分配機制

為促進全球溫室氣體減排，減少全球二氧化碳排放，國際社會正在對碳交易給予越來越多的關注。碳排放權的分配機制是任何碳排放交易制度的核心問題。以世界上運作最為成功的碳排放權交易機制——總量控制和排放權交易（cap and trade）機制為例，在這一機制下，政府設定碳排放總量，將排放權分配到各排放企業(yè)。實際排放量小于排放限額的企業(yè)可以在碳交易市場出售剩余額度；而實際碳排放量超過排放限額的企業(yè)則需到市場購買超出的額度。這樣，碳排放權就成為一種商品，通過市場“這只無形的手”，實現(xiàn)碳排放權的優(yōu)化配置，促進企業(yè)提高能源利用效率，減少二氧化碳排放。目前，歐盟在2005年1月1日啟動的碳排放交易計劃（ETS，Emissions Trading Scheme，也被稱為Emissions Trading System）是目前世界上最大的碳排放交易體系，這一交易體系就是一種典型的總量控制和排放權交易機制。2008年以來，中國陸續(xù)在北京、上海、天津等地建立了環(huán)境能源交易所，但當前開展的碳交易主要是清潔發(fā)展機制（CDM）項目和自愿減排項目。下一步，中國應探討如何在碳排放權總量控制下進行排放權交易。為此，首當其沖的就是設計一種科學合理的碳排放權分配機制。

1 歐盟ETS的碳排放權分配機制及經驗借鑒

歐盟ETS的碳排放權分配程序遵循兩步走的方式：第一步是制定國家分配方案（NAP）的總量控制。歐盟規(guī)定，在每一個交易階段開始之前，每個成員國應將本國的排放控制總量及各排放實體分配的排放配額，以國家分配方案的形式報給歐盟排放交易委員會，由該委員會進行總量控制。第二階段是配額在各國家內部分配階段。各國確定所有可能參加碳排放權交易的產業(yè)和企業(yè)名單，將排放配額總量分配給所有參與排放權交易的產業(yè)，然后確定各產業(yè)內的企業(yè)可能分配到的排放配額。

歐盟ETS的碳排放交易覆蓋范圍和分配標準如下：在歐盟ETS第一階段（2005年～2007年），覆蓋能源、熱能行業(yè)，以及某些高能耗行業(yè)（例如煉油廠和熱電廠）等二氧化碳排放大戶。在歐盟ETS的第二階段（2008年～2012年），歐盟收緊排放總量，將更多的排放企業(yè)納入交易計劃。一般來說，碳排放權分配既可基于歷史排放原則（Grandfathering）來進行，也可按照最新數(shù)據(jù)來分配?；跉v史排放分配是指預先確定行業(yè)或企業(yè)的歷史排放基準，以此來分配配額。分配可以采用協(xié)商或者公示的方式進行?；跉v史排放分配的交易成本較低、并且有利于保持代際分配的一致性，但是，基于歷史排放分配傾向于維持排放現(xiàn)狀，客觀上讓污染嚴重的企業(yè)獲得了更多的排放配額。美國采用的就是基于歷史排放方法來分配碳排放權，而歐盟ETS則是根據(jù)當期排放量來分配排放權。

在分配方式上，歐盟ETS的碳排放配額分配采用了免費發(fā)放和拍賣相結合的方式。在ETS的第一階段，按照企業(yè)現(xiàn)實排放量免費發(fā)放95%的排放配額，而通過拍賣發(fā)放的排放權不超過總量的5%。實際上，在ETS的第一階段，只有丹麥、匈牙利、立陶宛和愛爾蘭四個國家采用了拍賣方式，拍賣的排放配額數(shù)量也很少，分別占其全部分配量的5%、2.5%、1.5%和0.75%。在ETS第二階段，用于拍賣的排放配額也不超過10%。對整個歐盟ETS而言，在平均每年分配的22億EUA（European Union Allowances，即歐盟排放配額）中，僅有約0.13%（3百萬EUA）是通過拍賣方式來分配的。歐盟ETS第一階段的運行經驗表明，免費發(fā)放碳排放權會帶來一些問題。首先，企業(yè)往往會夸大其當期排放量，而各成員國政府為了保護本國企業(yè)，也默許這種行為，從而導致了排放配額的過量發(fā)放，使得碳排放配額的價格過低，降低了企業(yè)的減排動力。其次，免費發(fā)放碳排放配額對不同市場結構下的企業(yè)的公平性并不一樣。ETS的引入增加了產品的邊際成本，而壟斷企業(yè)的定價往往是在邊際成本基礎上加上一定的利潤加成。因此，具有壟斷勢力的企業(yè)反而會由此獲得“額外利潤”。Carbon trust公司曾估計，在ETS第二階段的5年間，英國的能源產業(yè)有望獲得60億～100億歐元的“額外利潤”，西班牙的能源部門也能獲得10億～30億歐元。但是，處于壟斷競爭市場結構中的水泥、化工等行業(yè)就沒有這么幸運了，它們在承擔成本上升的同時，卻難以將成本轉嫁給下游客戶。因此，免費發(fā)放碳排放權對于它們而言則是“雙重損失”。實際上，這些問題在ETS當初選擇碳排放權分配方式時，經濟學家就已經預測到了。他們認為，采用拍賣方式，政府可將拍賣收入用于補貼消費者，或給企業(yè)或消費者減稅，推動清潔能源技術的創(chuàng)新，提高清潔能源的使用比例。因此，經濟學家普遍推薦通過拍賣方式來分配碳排放配額。但是，經濟學家和各地政府推崇的拍賣方式幾乎遭到所有企業(yè)的一致反對。因此，免費發(fā)放和拍賣相結合的方式只不過是一種短期的折衷選擇，未來加大拍賣方式分配的碳排放配額比例將是必然趨勢。

2 中國未來的碳排放權分配機制設計

筆者認為，吸取歐盟ETS碳排放權分配機制的經驗教訓，中國的碳排放權分配程序也可采取兩步走的方式：第一步是制定各省（自治區(qū)、直轄市）分配方案的總量控制。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對所轄企業(yè)進行詳細調查，確保排放數(shù)據(jù)的準確性，然后把排放控制總量及各排放實體分配的排放配額，以分配方案的形式報給國家發(fā)改委。國家發(fā)改委根據(jù)“共同但有區(qū)別”的原則進行總量控制。第二階段為配額在各省（自治區(qū)、直轄市）內部的分配階段。各省（自治區(qū)、直轄市）確定所有可能參加碳排放權交易的產業(yè)及各產業(yè)的企業(yè)名單，將排放配額總量分配給所有參與排放權交易的產業(yè)，然后確定各企業(yè)可能分配到的排放配額。

借鑒歐盟ETS的碳排放交易的覆蓋范圍。中國碳排放交易試點階段可先覆蓋碳排放量最高、較容易認證的火電行業(yè)，然后逐步推廣到石油冶煉、黑色金屬加工與冶煉、水泥、造紙等行業(yè)。初期，選擇各個行業(yè)中的大型企業(yè)參與碳排放交易，后期隨著對各行業(yè)的減排核證標準、排放強度的優(yōu)化，逐漸推廣到行業(yè)內所有企業(yè)。

在碳排放交易試點階段，中國可采用歷史平均排放原則確定各行業(yè)及試點企業(yè)的排放配額，如根據(jù)各試點企業(yè)在試點期過去3年或至5年的年平均碳排放量確定其分配的碳排放配額。這樣既能避免由于免費歷史排放而產生的碳泄漏，也能起到激勵企業(yè)改進技術，降低碳排放量。在碳排放權交易全面推廣階段，對已經試點的企業(yè)采用最新數(shù)據(jù)原則分配碳排放配額，而未試點的企業(yè)采用歷史平均排放原則確定其碳排放配額。對于新設企業(yè)或成立未滿3年的企業(yè)則參照行業(yè)內碳排放強度較低企業(yè)的排放強度來分配碳排放配額。

對于碳排放配額的發(fā)放，盡管拍賣機制能有效地降低社會管制成本，提高經濟效率，但在碳排放權交易開展初期，為避免碳排放權交易給企業(yè)帶來的成本壓力，提高碳排放權交易的吸引力，中國仍然需要采用免費發(fā)放的方式分配碳排放配額。當然，對于電力等壟斷企業(yè)，為了防止其將碳排放權帶來的邊際成本轉嫁給消費者，利用免費發(fā)放的碳排放權獲利，應對其提價行為進行嚴格監(jiān)督。后期，隨著節(jié)能減排技術的進步、碳交易市場的逐步完善，以及中國基礎污染排放信息收集和處理工作的完善、碳排放權拍賣市場的建立健全，逐漸增加排放配額拍賣的比重，加大企業(yè)減排力度，以便政府能有更多的資金支持節(jié)能減排。

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