馬永余

(曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心，云南曲靖 655000)

曲靖市近年按照云南省政府現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)確定的“以建設(shè)珠江源大城市為重點(diǎn)，全力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略，有力地帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化。2010年曲靖市主城區(qū)面積已達(dá)55km2，人口達(dá)58萬(wàn)人。根據(jù)規(guī)劃，2020年曲靖市建成區(qū)面積將達(dá)100km2，人口達(dá)100萬(wàn)人［1］，將成為云南繼昆明之后又一個(gè)人口超百萬(wàn)的城市。隨著城市人口的增加，生活垃圾的產(chǎn)量也急劇增加，2010年，曲靖市中心城區(qū)的生活垃圾產(chǎn)生量已達(dá)18.7萬(wàn)t。

表1 曲靖市 (城區(qū))生活垃圾產(chǎn)生量對(duì)比表

1 曲靖市生活垃圾處理市場(chǎng)化現(xiàn)狀

2001年8月，曲靖市利用世行貸款資金建設(shè)的太和山垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)竣工投入使用，市政府批準(zhǔn)成立曲靖市城市固體廢棄物管理處置中心作為填埋場(chǎng)運(yùn)營(yíng)單位，實(shí)行自收自支企業(yè)化管理，通過(guò)提供生活垃圾處理服務(wù)，收取垃圾處理費(fèi)，用于償還世行貸款及保障垃圾填埋場(chǎng)的正常運(yùn)行。當(dāng)時(shí)昆明市同樣利用世行貸款建設(shè)了垃圾填埋場(chǎng)，但運(yùn)營(yíng)時(shí)依然采用財(cái)政全額拔款方式。曲靖為探索環(huán)衛(wèi)事業(yè)的市場(chǎng)化改革走在全省前列。2002年，根據(jù)國(guó)家建設(shè)部等部委《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》精神，經(jīng)該中心申請(qǐng)，云南省發(fā)改委組織召開(kāi)了云南省內(nèi)第一家垃圾處理費(fèi)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，并于2002年底批準(zhǔn)曲靖市征收垃圾處理費(fèi)，收費(fèi)性質(zhì)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。自2002年底以來(lái)，中心利用征收的垃圾處理費(fèi)，首先確保填埋場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。至2010年8月，填埋場(chǎng)已累計(jì)安全填埋處置生活垃圾150余萬(wàn)t，1#庫(kù)區(qū)達(dá)到設(shè)計(jì)封場(chǎng)高程，已停止接納進(jìn)場(chǎng)垃圾，將實(shí)行封場(chǎng)。

2006年，曲靖市利用招商引資引進(jìn)云南電投新能源開(kāi)發(fā)有限公司投資建設(shè)曲靖首座生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資3.3億元，屬純企業(yè)運(yùn)營(yíng)，日處理生活垃圾近期為800t，遠(yuǎn)期為1200t。2010年9月，該項(xiàng)目竣工投入使用，曲靖城區(qū)(含沾益、馬龍、富源3縣城)生活垃圾全部進(jìn)入該廠(chǎng)實(shí)行焚燒處理，標(biāo)志著曲靖市的生活垃圾末端處理領(lǐng)域已全部實(shí)行了市場(chǎng)化運(yùn)作。原太和山垃圾填埋場(chǎng)1#庫(kù)區(qū)封場(chǎng)后，因無(wú)進(jìn)場(chǎng)垃圾來(lái)源，2#庫(kù)區(qū)同時(shí)停用。

2 當(dāng)前曲靖市生活垃圾處理市場(chǎng)化中存在的問(wèn)題

2.1 缺少規(guī)劃指導(dǎo)，垃圾處理市場(chǎng)化改革的目標(biāo)不確定

傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將城市垃圾清運(yùn)和處理作為公共責(zé)任，通過(guò)政府的直接投資并直接領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)。政府和運(yùn)營(yíng)單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任屬于政府［2］。生活垃圾處理由于其市政公用事業(yè)屬性，其治理設(shè)施也主要單一依靠政府預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)，直到20世紀(jì)90年代初，日本、德國(guó)、加拿大等國(guó)政府開(kāi)始援助和世界銀行等國(guó)際金融組織從環(huán)境保護(hù)的角度開(kāi)始支援我國(guó)的城市生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)［3］。曲靖市太和山垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)即是在1996年申請(qǐng)世界銀行貸款 (占總投資的50%)建設(shè)。根據(jù)《曲靖市城市總體規(guī)劃》(1999～2020)，在曲靖城北太和山垃圾填埋場(chǎng)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃于城南選址建設(shè)垃圾填埋場(chǎng)。伴隨著曲靖城市水平的迅速提高，對(duì)生活垃圾治理設(shè)施的要求(投資、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))越來(lái)越高，完全依靠財(cái)政資金已難以滿(mǎn)足對(duì)垃圾處理設(shè)施投資的需求，便有了引資建設(shè)垃圾處理設(shè)施的動(dòng)機(jī)，曲靖垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)即完全利用引資建設(shè)。垃圾處理總體上屬于環(huán)境服務(wù)業(yè)，而且是社會(huì)性很強(qiáng)的環(huán)境服務(wù)業(yè)。在目前全面推進(jìn)市場(chǎng)化改革的背景下，垃圾行業(yè)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，使得政府的責(zé)任主體的責(zé)任承擔(dān)形式發(fā)生變化，引入社會(huì)主體承擔(dān)這種責(zé)任的實(shí)施［4］。政府認(rèn)為通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作就可以“甩包袱”，完全退出垃圾處理行業(yè)的投資領(lǐng)域，一切交由市場(chǎng)解決。但實(shí)際上垃圾處理不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，其準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性要求政府至少通過(guò)科學(xué)的監(jiān)管體系來(lái)履行保障安全、普遍服務(wù)的責(zé)任［2］。

2.2 環(huán)衛(wèi)體制改革滯后，阻礙了垃圾處理的市場(chǎng)化發(fā)展

2002年9月，國(guó)家建設(shè)部等部委出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》，明確了推進(jìn)城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的方向，即改革價(jià)格機(jī)制和管理體制，逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的投融資及運(yùn)營(yíng)管理體制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場(chǎng)化的生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)格局。但至今，曲靖市實(shí)際只對(duì)生活垃圾處理的尾端引入了市場(chǎng)化，對(duì)收集、運(yùn)輸環(huán)節(jié)還按原有的事業(yè)單位體制運(yùn)行。同時(shí)，由于收費(fèi)主體及性質(zhì)的不同，以致形成了對(duì)生活垃圾征收清運(yùn)費(fèi)、處理費(fèi)兩種費(fèi)用，給市民造成了重復(fù)收費(fèi)、亂收費(fèi)的印象，也一定程度上影響了垃圾處理費(fèi)的收繳率。事實(shí)上，生活垃圾從收集、運(yùn)輸?shù)阶罱K處置 (末端處理)是一個(gè)完整的系統(tǒng)工程，只有把它們作為一個(gè)整體來(lái)設(shè)計(jì)、規(guī)劃，才能使資源得到合理配置，起到較好效果。

2.3 生活垃圾收費(fèi)政策落實(shí)得不夠好

2002年，按《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度，促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》精神，曲靖市屬較早按經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)性質(zhì)收取垃圾處理費(fèi)的城市。但至今當(dāng)?shù)卣茨艹雠_(tái)《生活垃圾處理費(fèi)征收管理辦法》等配套地方法規(guī)，收費(fèi)依據(jù)只有云南省發(fā)改委批復(fù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)文件，加之征收方式上缺乏有效的收費(fèi)載體，完全靠運(yùn)營(yíng)企業(yè)自主上門(mén)征收，與全國(guó)大多數(shù)城市一樣，不但收費(fèi)率低，且收費(fèi)成本高，不能對(duì)垃圾處理的市場(chǎng)化運(yùn)行提供保障。

2.4 垃圾處理采用單一焚燒處理方式的問(wèn)題

垃圾焚燒發(fā)電因其具有占用土地資源少、減量化程度高的優(yōu)點(diǎn)，近年國(guó)內(nèi)很多大中城市都將其作為生活垃圾處理的主要方式并得到了快速發(fā)展。云南省作為我國(guó)西南偏遠(yuǎn)省份，至2010年底已建有3座垃圾發(fā)電廠(chǎng)，同時(shí)昆明市還計(jì)劃在呈貢新城建設(shè)日處理1000t垃圾的焚燒發(fā)電站。曲靖垃圾發(fā)電廠(chǎng)屬云南省首座州 (市)垃圾發(fā)電廠(chǎng)，但結(jié)合曲靖實(shí)際，垃圾發(fā)電廠(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)行也存在有以下弊端:

(1)垃圾焚燒處理造成原垃圾填埋場(chǎng)資源浪費(fèi)，影響世行貸款債務(wù)的償還。曲靖市自2010年9月起，城區(qū)生活垃圾已全部進(jìn)行焚燒處理。在原太和山垃圾填埋場(chǎng)未到設(shè)計(jì)填埋年限，又未充分論證并處理好兩者關(guān)系的情況下，即引資建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)，造成原填埋場(chǎng)未使用的2#庫(kù)區(qū)的庫(kù)容閑置，資源浪費(fèi)。同時(shí)由于填埋場(chǎng)已不再使用，繼續(xù)向市民收取垃圾處理費(fèi)償還世行貸款債務(wù)的理由已不充分。

(2)本項(xiàng)目允許將煤和垃圾摻混燃燒發(fā)電。由于曲靖本身?yè)碛胸S富的煤炭資源，企業(yè)為追求超額利潤(rùn)，可能會(huì)超規(guī)定比例 (該項(xiàng)目煤添加比例為20%)增加用煤量，以增加熱值同時(shí)增加發(fā)電量。由于在實(shí)際中很難監(jiān)管這些煤和垃圾混燒發(fā)電的準(zhǔn)確比例，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在享受?chē)?guó)家的一些優(yōu)惠政策(如上網(wǎng)電價(jià)、處理垃圾補(bǔ)貼)的同時(shí)，變相發(fā)展為火電廠(chǎng)，追求超額利潤(rùn)。

(4)該垃圾發(fā)電廠(chǎng)的服務(wù)范圍為曲靖中心城區(qū)及周邊沾益、馬龍、富源3個(gè)縣城。因中心城區(qū)同周邊縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，目前各縣城垃圾處理費(fèi) (含清運(yùn)費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)較低，且為行政事業(yè)性收費(fèi)。而發(fā)電廠(chǎng)是按進(jìn)廠(chǎng)的垃圾量采用相同標(biāo)準(zhǔn)結(jié)算補(bǔ)貼費(fèi)用，并不考慮各地發(fā)展水平的差距，會(huì)導(dǎo)致各縣城居民垃圾處理費(fèi)負(fù)擔(dān)的加重。

2.5 注重末端治理，阻礙了垃圾減量化等前端治理工作的開(kāi)展

發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，符合城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的垃圾管理思路是:垃圾管理視點(diǎn)前移，實(shí)施全過(guò)程的管理，賦予垃圾產(chǎn)生者責(zé)任，才能達(dá)到“減量化、資源化、無(wú)害化”的生活垃圾治理目標(biāo)。如昆明市于2009年委托中協(xié)國(guó)際，采用其開(kāi)發(fā)的“生態(tài)實(shí)時(shí)降解技術(shù)”(簡(jiǎn)稱(chēng)“GRBD”)，使生活垃圾處理達(dá)到“全自動(dòng)、全封閉、全實(shí)時(shí)、全資源、全清潔”的標(biāo)準(zhǔn)，確保垃圾處理過(guò)程中不再發(fā)生污染［6］，符合“生態(tài)城市”理念［7］治理城市垃圾污染的思路。推行垃圾分類(lèi)政策，是被世界各國(guó)公認(rèn)的最科學(xué)最環(huán)保的垃圾處理方式，“十二五”期間，垃圾分類(lèi)政策將會(huì)在全國(guó)深入推廣，從源頭做到減量［8］。曲靖市也同國(guó)內(nèi)多數(shù)城市一樣，注重末端治理，寧愿投入上億元建設(shè)垃圾發(fā)電廠(chǎng)，也不愿花千萬(wàn)元用于開(kāi)展垃圾分類(lèi)的宣傳、實(shí)踐。同時(shí)，全部采用焚燒方式處理垃圾，企業(yè)會(huì)要求政府確保一定數(shù)量的進(jìn)廠(chǎng)垃圾(雙方簽訂協(xié)議時(shí)的約定)，且量越大越好，以獲得更多補(bǔ)貼，進(jìn)而影響了政府在垃圾分類(lèi)這一主動(dòng)的垃圾減量化工作上的積極性。

3 相關(guān)建議

(1)加快環(huán)衛(wèi)體制改革，分清政府與市場(chǎng)應(yīng)各自承擔(dān)的責(zé)任，制定促進(jìn)城市垃圾處理市場(chǎng)化的配套政策，為垃圾處理的市場(chǎng)化提供體制保障。在垃圾處理的末端已實(shí)行市場(chǎng)化的基礎(chǔ)上，應(yīng)加快生活垃圾收集、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的改革，真正將生活垃圾收集、運(yùn)輸和處置作為完整的城市垃圾處理“產(chǎn)業(yè)鏈”對(duì)待。同時(shí)要根據(jù)國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知》精神，政府在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中，把發(fā)展城市垃圾處理產(chǎn)業(yè)放在高度優(yōu)先的位置，盡快出臺(tái)《曲靖市生活垃圾管理辦法》、《曲靖市生活垃圾處理費(fèi)征收管理辦法》等地方性配套法規(guī)，在政府政策的支撐下，實(shí)現(xiàn)垃圾處理的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。通過(guò)配套改革，將垃圾清運(yùn)費(fèi)和垃圾處理費(fèi)合并征收，消除市民重復(fù)收費(fèi)的誤解。同時(shí)探索垃圾處理費(fèi)搭靠城市自來(lái)水費(fèi)收費(fèi)等方式，提高垃圾處理收繳率。針對(duì)周邊馬龍等縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大的實(shí)際，應(yīng)研究制定科學(xué)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及方式。

(2)轉(zhuǎn)變生活垃圾管理思路和對(duì)策，以垃圾減量化、資源化為核心，從末端處理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)控制減量和資源利用的全過(guò)程管理，走綜合治理的道路。曲靖市的生活垃圾管理工作應(yīng)擺脫某一階段完全依賴(lài)焚燒發(fā)電或填埋一種唯一的處置方式，可借鑒昆明等城市經(jīng)驗(yàn)，走綜合治理的道路。政府應(yīng)切實(shí)加大在宣傳、垃圾分類(lèi)等前端治理領(lǐng)域的投入。在采用最終無(wú)害化處理方法之前，應(yīng)鼓勵(lì)開(kāi)展各種垃圾資源化利用研究，加大科研力度，在收集、運(yùn)輸?shù)那岸谁h(huán)節(jié)不斷提高生活垃圾治理水平和垃圾資源化利用技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化水平，利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念綜合治理生活垃圾。2011年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了住建部、環(huán)保部等16個(gè)部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)》，明確要求促進(jìn)源頭減量，推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作。提出到2015年，每個(gè)省(區(qū))建成1個(gè)以上生活垃圾分類(lèi)示范城市。50%的設(shè)區(qū)城市初步實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾分類(lèi)收運(yùn)處理。到2030年，全國(guó)城市生活垃圾基本實(shí)現(xiàn)無(wú)害化處理，全面實(shí)行生活垃圾分類(lèi)收集、處置。曲靖市人民政府要以此為契機(jī)，根據(jù)曲靖當(dāng)?shù)氐纳罾匦?、處理方式和管理水平，科學(xué)制定生活垃圾分類(lèi)辦法，動(dòng)員全體市民積極參與，逐步推行垃圾分類(lèi)。

(3)環(huán)保部門(mén)加強(qiáng)對(duì)垃圾發(fā)電廠(chǎng)運(yùn)行的日常監(jiān)管。確保企業(yè)按批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)比例添加燃煤，使生活垃圾真正得到減量化處理。

［1］中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.曲靖市城市總體規(guī)劃 (2005－2020)(修編) ［R］.

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